公共事业管理概论

1、公共事业管理概论,防灾科技学院经济管理系 秦 琴 2009年9月,第一章 导论：公共事业与公共事业管理,学习要点： 公共事业的内涵与特征 公共事业管理界定 公共事业管理与其他管理的关系 公共事业管理概论的研究对象、方法及意义,学习本章内容的基本思路,本章从分析现代公共需要，公共问题和公共事务出发，结合我国的传统事业及其事业单位管理体制的演变发展，并借鉴现代公共产品理论，对我国的公共事业及公共事业管理做出界定，阐述公共事业及公共事业管理的基本属性和特征，论述公共事业管理与其他相关管理的联系与区别，明确公共事业管理作为一门独立的学科的研究对象和方法,第一节 公共事业的内涵和特征,公共事业是一个在许

2、多国家具有普遍特征的概念吗？ 分析和认识公共事业的思路是什么呢,公共事业是一个极具中国特色的概念,公共事业与公共需要、公共问题和公共事务密不可分，同时，由于当代中国的公共事业是在建立和完善社会主义市场经济体制改革逐步深入的过程中，随着社会公共需要和公共问题不断增长和变化所促成的传统事业内涵和范围的扩大和公共性的凸显或公众公共性的觉醒而形成的，因而它是一个极具中国特色的概念,第一，通过对公共性、公共需要和公共问题的分析来理解公共事业的本质，并通过公共事务和公共产品的概念和理论对公共事业产品的基本属性进行把握。 第二，结合我国传统的事业和事业单位的活动的基本范围和目前的发展，来把握公共事业的形成及

3、其基本领域,基本分析思路,一、公共需要与公共问题,一）公共性 1.公共性的产生与演变 “大道之行也，天下为公” 礼记 “Pubes”或者“maturity” 古希腊词汇,什么是公共（性）,公共性在一定的社会或地区内，一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性,二、公共需要与公共问题,一）公共需要 1.公共需要的内涵 就是具有公共性的需要，是人类社会共同体所具有的带有共同性、共享性的需要。公共需要与每个人的利益密切相关，但其中每个人又不能享受其消费独占权。公共需要是一定社会中满足和保证公众基本生活的需要,马斯洛的需要层次理论,仓廪实而知礼仪，衣食足而知荣辱,2.现代社会的基

4、本公共需要 第一，维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要，如国防、公安、外交等。 第二，维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要，如市场监管、知识产权保护、公正司法等。 第三，为全体社会成员提供公共设施与公共管理的公共需要，如公众医疗保健、义务教育、公共交通、公共图书馆等,第四，建立社会保障与救济体系，扶助社会弱势群体的公共需要，如公共组织的扶贫、社会保险等。 第五，公共资源与公共财产管理的需要，如国有资产管理、保护环境、自然资源和人文资源等。 第六，在生活水平进入发达状态后，公众对人权、自由等公民权利的公共需要,二）公共问题 1.公共问题 所谓公共问题，是指具有广泛性、复合性和不可分性等特征的社会

5、问题，是关系到一个社会或一个地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题，是属于公共领域的共同性的问题,2.认识公共问题的两个基本环节 A、公共问题：量与质的把握 B、公共问题与公共需要的区别与联系,二、公共事务 1.公共事务的概念 所谓事务，泛指人类生活中客观存在的一切活动和所遇到的一切社会现象。 事务与需求和问题密切相关。有了需求并产生问题后，也形成了事务,公共需要的产生和公共问题的出现必然在客观上导致公共事务的产生，或者说必然表现为社会公共事务,所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但

6、又是既对整个经济和社会的发展也对社会全体公民生活来说必不可少的事务,2.公共事务的特征 （1）公共性 公共性是指公共事务体现的是全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公众，虽然社会公众的具体范围不一定相同，但既然是公共事务，也就意味着一个社会中的全体公众都可以享受这种利益。公共性是公共事务最基本而突出的特性,第一，这类事务主要是政府代表公众来承担，具有公益性。 第二，这类事务具有基础性和长远性，而不是企业或个人利益的简单集合,2）劳务性 即以政府为核心的社会公共组织通过所承担的公共事务而向公民提供的主要是服务，即劳务，或者称为劳务产品,3）非盈利性 公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，给公

7、众提供公共产品的目的是为了社会公众的基本利益，而不是盈利。要这一过程中，公共财政支出是一个基本的资金来源。 非盈利不收费,4）阶级性 自人类进入阶级社会后，一定阶级对本阶级利益的维护和追求，尤其是统治阶级对本阶级的利益的维护和追求，就成为决定社会变化发展的一个基本因素。因此，一个社会的共同利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也就要求首先满足统治阶级的需要,3.公共事务的类别 大致可以分为以下三类： （1）社会政治事务 即社会公共层面上的政治事务，主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固、社会安定、民族利益和国家利益等事务,2）社会经济事务 即社会公共层面上与整个经济运行直接有关

8、的事务，主要包括宏观调控和经济管理两个方面的事务,宏观调控是通过制定的执行计划、财政、金融和产业政策，弥补市场经济的局限，协调宏观经济与微观经济，引导整个国民经济持续、快速、健康发展 经济管理是以一定的方式对经济活动的微观层面进行管理,3）社会事务（狭义） 即指上述事务以外的事务，是狭义的社会事务，通常称为社会事务。 在一个社会中，主要表现为科学、教育、文化、卫生、体育、民政、社会保障、环境保护等,补充： 如果从这一社会事务涉及到社会成员的面来说，还可以分为公益性的社会事务和互益性的社会事务。前者指涉及一个国家和社会的所有成员的公共事务，后者则指涉及社会中部分成员的公共事务，即只是在一个社会中

9、特定范围内的公共事务,二、我国的“事业”及其转型,基本思路 我国对事业单位的认识和规定，与事业单位的形成密切相关，并主要是通过事业单位所从事的活动和事业单位管理体制所特有的管理方式反映出来的。其活动的基本范围、内容和性质，在相当程度上给出了界定新的公共事业基本内涵的范围及其价值取向和活动方式,目前，随着我国社会经济改革的深入，这一“事业”正在发生深刻的变化和转型。这一在计划经济体制下所形成的“事业”，其基本管理方式与社会主义市场经济体制的不适应，是构成其变化并向一种新的行业公共事业转型的直接而深刻的动因,一）我国传统的“事业”的形成及其基本含义 1.我国“事业”的形成 事业单位及其管理体制，是

10、新中国成立后特定的历史条件下建立的新型的承担特定公共服务的机构和国家统一投资和管理的体制,特定环境下的政治需要是事业单位及其管理体制形成的首要原因 （1）新中国成立后随着政治上的解放，公众对科教文卫体等公共服务需求的提高，同时，为了使公众真正得到解放，巩固新生的革命政权，发展新中国的社会科学技术文化，国家也需要尽快提高民众的教育文化水平，改善民众的身体素质和生活条件,2）在特定的环境条件下，为了最大限度地集中有限的资源达到上述目标，必须由政府统一管理人权、物权和财权，直接配置社会资源，直接组织和管理经济活动和社会活动。因而，事业单位及其作为计划经济管理体制重要组成部分的事业单位管理体制应运而生

11、,2.事业的内涵认识及其发展 （1）认识的产生 “事业”在我国是一个有特定内容并使用广泛的概念，一般指人们从事的，具有一定目标、规模和系统的对社会发展有影响的经常活动，如教育事业、文化事业、科学事业、卫生事业、公用事业,1955年第一届全国人大第二次会议关于1954年国家决算和1955年国家预算报告中首次使用了“事业单位”这一名词，并逐步形成一个关于事业内涵的基本界定，即事业是指“没有生产性收入，由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动,2）认识的发展变化 我国对事业认识的变化大致可分为两个阶段： A、第一阶段：60-80年代，主要从事业单位的职能和经费来源定位。 典型表述：1984年关于国务

12、院直属事业单位编制管理的实施办法（讨论稿）规定：“凡是为国家制造或者改善生产条件，从事为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。,B、第二阶段：90年代至今，注意从组织目标、经费来源、组织性质来定位 典型表述：1998年国务院事业单位登记管理暂行条例规定：“国家为了社会公益目的，由国家机关主办或由其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织,总之，从事业单位产生及其对事业单位内涵的规定和发展来看，事业单位是新中国成立后，根据当时特定的需要确立的提供科、教、文、卫、体等公共服务的机构。就事业单位提供的产品的性质来看，事业活动具有服务性、公益性，而

13、其运行机制和管理体制具有政府办、政府养、政府管的基本特点,3.事业、事业单位和事业单位管理体制的基本内涵 （1）事业：事业是我国特有的与全体人民整体利益有关的、以满足公众关于科、教、文、卫、体等特定公共需要为基本活动内容的社会活动，是具有特定活动内容和活动要求的行业或部门,2）事业单位 是指不以营利为目的，为了满足社会的公共需要，保证和改善社会公众的基本生活，在国家的领导下，主要利用国家财政拨款，从事教育、科技、文化、卫生、体育等活动的社会组织,3）事业单位管理体制 是以政府主导或包办的方式向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理体制,案 例： 根据联合国统计的数字，年世界

14、城市人口占到全部人口的，这一数字在年前的年却只有。而且据预测，到年，城市人口的比例将达到。在新增加的“城市人”中，多数人属于低收入阶层，不具备获得诸如供水和卫生设施这些基本服务的条件。根据世界卫生组织于年预计的数字，世界上有亿人口不能获得纯净的饮用水，有亿人口不具备基本的卫生设施。为解决世界上的需水问题，大约需要亿美元的资金投入。为了满足如此巨大的资金需求，需要引入私人投资,阿根廷首都布依诺斯艾利斯公共水事业尽管有合格的并具实际经验的员工，但是却面临资金短缺的困境。员工超员，缺乏激励机制，收费低，成本得不到补偿，所有这些都影响着公共水事业的发展。阿根廷政府根据有关的管理机构提供的资料，决定在首都公共水事业中引入私有部门参与，以吸引投资并改善水服务的质量和满足不断增长的需求,阿根廷政府决定通过特许权转让将首都供水和污水系统私有化来解决这些问题。年月，开始实施招标，有一家经营公司获取了特许权合同。在特许权合同开始时，预计有万人（占所在区域人口的）连接到供水系统，万人（占人口的）连接到污水系统。实施特许权合同后，到年，由于私有部门的参与，大约有万人（占人口的）连接到供水系统，万人（占人口的）连接到污水系统,在招标过程中，费用系统采用价格指数模型，在提供服务和用户类型的基础上，建立价格指数。用价格指数乘以调节系数，其中考虑了私人经营者的预