从治理理论的兴起看公共性的现代回归

1、从治理理论的兴起看公共性的现代回归一、引言早在古希腊时期， 雅典城邦国家的一系列政治实践就向我们 展示了一副公共性的画卷。 在那个时期， 人人都可以平等地参与 公共事务，并且公民的公共利益能够在广泛地参与中得到最大程 度的实现。然而，随着历史的发展，国家以后成为了统治者意志 的代表，所谓的“公共性”形同虚设，取而代之的是政府、政党 和政治。直到 19 世纪末，以威尔逊为代表的学者将管理科学的 内容运用于政府管理中， 从而确立了独立于政治和政党之外的公 共行政，然而，在随后的一个多世纪的时间里，随着行政国家的 确立， 公共行政的公共性并没有得到有效的回归， 处于主导地位 的仍旧是政府行政， 国家

2、干预和政府本位无疑是成为那一时期的 基本行政价值。 直到 20 世纪 80年代，伴随着经济全球化浪潮和 后现代社会哲学的提出， 治理理论应运而生， 一场治理革命在全 球迅速蔓延。治理理论基于世界、国家、地方、社区、组织和秩 序等新的变化，提出了促进传统的政治、行政制度变革，构建分 权、参与、多中心的公共治理之道。这一理论的提出。无疑在理 论层面使得公共性得到了现代回归， 从而体现了公共行政的公共 性本质。二、行政的公共性定位人们习惯将美国总统威尔逊所主张建立的行政学称之为公 共行政学，但事实上那个时期的行政是以“政治一行政二分”作 为其理论依据，行政被理解为事务性、技术性领域，它将效率、 经济

3、与技术作为目标，然而效率是可以通过官僚化的、 技术的或 者科学的方法来测定的。正如弗雷德里克森在公共行政的精神 一书中所指出，“这里已毫无公共可言， 公共成为原子化的个体 的集合，除了个人利益的简单相加之外， 不存在任何公共利益之 类的东西”。那么对于行政的“公共性”的新的解释和理解，还是要从新公共行政学的代表者弗雷德里克森那里获取。弗雷德里克森认 为，公共一词从词源上来讲，意味着一个人具有这样的能力，他 能够理解其他行为对他人所产生的结果，能够理解自我与他人之间的关系。如果我们按照这个方向去理解公共，公共应该强调人群构成的群体，更应该强调期间的联系与互动。但是后来，公共 一词的本义大多已经丧

4、失，它只是在与“私人”相对应使用时才 有意义，随着功利主义哲学的流行。 公共一词失去了“崇高的理 念”。因此需要重新解释公共性的含义，赋予公共行政以新的精 神，为公共行政注入灵魂。随着公共管理、公共政策等概念和以 这些概念为核心的学科被人们理解和接受后，新公共行政学派所倡导的“公共性”得到广泛的认同。众所周知，公共管理作为一种新型的社会治理模式，它主张政府、企业和社会来共同治理国 家，特别是社会公共事务；而公共政策必然意味着公民的多层次 参与。从而在一定意义上公共性得到了体现，政府弗雷德里克森 引述戴维马修斯的话所说。 “政府是公众集体行动的工具。 政府 是公共的财产。 公共与政府的不同之处在

5、于。 公众之间的关系是 横向的。而在政府。这种政治关系则通常是一种垂直关系。”由 此可以看出。公共性的实质在于一种共同参与、共同关注、平等 地交流与互动。三、公共性的现代回归的体现：治理理论的提出 1989年的世界银行报告中首次提出了“治理”的概念，之 后在许多国家的政治、 经济和社会管理中得到了广泛的应用， 并 逐步构建了治理理论的框架和逻辑体系。 治理理论的出现有着深 层次的原因。归纳起来，可以概括为：首先，它与民主政治的出 现的畸变有关。 国家权力的日益集中导致权力分立、 地方自制等 体制与观念受到动摇； 在一些大的利益集团的压力下， 普通公民 长期被排斥在政策过程之外； 同时行政官僚又

6、向专家治国、 信息 垄断方向发展。 其次， 治理理论的兴起与政府和市场的双重失灵 有着密切的关系，现代福利国家也陷入到危机之中。再次，广大 发展中国家由权威主义政权推行发展主义政策的发展模式陷入 困境在一定程度上推动了治理理论的大行其道。 第四， 经济全球 化和区域一体化的发展、 信息技术和网络技术发展带来的社会变 革，对传统的政府观念、组织形态以及管理方式带来挑战，呼唤 新的治理形式。对于治理理论的分析， 从学理上讲是一套用于解释现代国家 与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。 由于其包含对象的 广泛性和复杂性， 加之不同的研究者的依据的标准不同， 治理的 含义具有多样化的特点。 英国地方

7、治理委员会的发起人之一罗伯 特一罗兹从六个相对独立的角度和层次理解和使用了“治理” 概念，而另一名知名学者格里一斯托克则总结了治理理论的五个 论点。 治理理论是复杂广泛的， 但是治理的核心理念有些还是大 家公认的，集中体现在：首先。治理意味着政府不是唯一的治理 主体，治理主体应是多元化的；其次，治理中的权力运行方向不 是自上而下单向度的， 不是单纯的控制和统治， 而是包括上下互 动、彼此合作，相互协商的多元关系；再次，治理应该致力于构 建多样化的社会网络组织。从事公共事务的共同治理；第四，政 府的运作应该是适应治理的要求进行策略和技术的改变。因此， 从公共管理的角度分析， 治理是一种与传统的政

8、府运作模式迥然 不同的一种全新的范式， 它不再是单一的控制和统治， 而是在更 广泛的层面上强调公民和第三部门的互动与合作， 从而在互动的 基础上实现公共利益的最大化。 正是从这个意义上， 治理理论的 兴起昭示了公共性的现代回归， 赋予公共性和公民精神以新的时 代内容。 这些对于我国进行政治行政体制改革， 实现善治有着很 好的指导意义。四、基于中国视角的善治之路 1997年联合国在其题为分权的治理：强化以人民为中心 的发展能力报告中，概括了当代治理理论以及实践所追求的 15 项核心理念，即：参与、公开、透明、回应、公平、责任、合法性等。这一系列的理念都彰显了治理与善治的道路其实在一 定程度上是公共性的再显现，是公共性的现代性回归。基于中国的实际，我国的善治之路可以概括为建设以人为本 的公共服务型政府，这一举措将公共管理的公共性和服务性得到 了再检视，是符合中国实际的善治之路。 具体可以包括以下几个 方