从排污许可证到排污权交易

1、从排污许可证到排污权交易一、环境保护许可证制度 环境保护许可证是排污许可证的上位概念 , 它是指从事有害 或可能有害环境的活动之前 ,必须向有关管理机关提出申请 , 经 审查批准 , 发给许可证后 , 方可进行该活动的一整套管理措施 。 环境保护许可证按照作用共分为三类 : 一是防止环境污染许可 证 , 具体是指通过许可证的方式限制特定主体对环境的不良行 为,从而减轻对环境的冲击和压力 ,防止环境污染。 比如本文的主 旨排污许可证、还有比如海洋倾废许可证等 ; 二是防止环境破坏 许可证,具体是制限定环境资源开发利用主体及其行为 , 以保护 环境与资源免遭破坏 , 比如林木采伐许可证、 驯养繁殖

2、许可证等 三是整体环境保护许可证 , 主要针对保护生态系统的整体性活动 而颁发的许可证 , 比如建设规划许可证等。二、排污许可证的内容 防止环境污染最主要的途径是使排污者减少向环境排放污 染物,这就要求对污染物排放量实行控制 , 而排污许可证制度是 对污染物的直接控制方式。 它可以有效地对排污者排放的污染物 实行总量控制和浓度控制 , 所以它是环境保护中应用较为广泛的 一种许可证。 凡需要向环境排放规定污染物的单位或个人都必须 先向环境保护主管部门申请 ,经环境主管部门审查 , 颁发“排污 许可证”后 , 方能排放污染物。因此排污许可证是以改善环境质 量为目标 , 以污染物排放总量控制为基础的

3、一项环境管理制度 , 包括排污申报登记 , 排污指标分配 , 许可证的申请、核发 , 执行情 况的监督检查等四项内容。1. 排污申报登记。 指凡直接或间接向环境排放污染物的排污 单位 , 必须在指定的时间内 , 向所在地环境保护主管部门填报排 污申请登记表2. 分配排污量。这是排污许可证制度发放工作的核心 , 在审 核和发放排污许可证前 , 必须先确定区域污染物排放总量控制指 标和区域污染物总量削减指标。因此 , 排污指标分配包括两种情 况: 一是区域污染物排放总量控制指标分配 （根据区域环境功能 或环境目标的要求 , 预先推算出达到该区域环境目标所允许的污 染物最大排放量数值 ） ; 二是区

4、域污染物总量削减指标分配 （ 根 据区域环境目标的要求 , 以某一年污染物排放总量为基准而确定 的今后一定时间内减少的污染物排放总量 ） 。3. 审核发放许可证 。环境保护行政主管部门对排污单位填 报的排污申请登记表 进行审核后 , 根据环境目标的要求 , 分配 排污总量 , 确定污染物削减量 , 根据污染物排放总量控制指标核 准排污单位的排放量。4. 发证后的监督管理。 主要是指环境保护行政主观部门对管 辖内已颁发排污许可证的单位进行检查 , 检测和管理工作 , 是事 后工作。三、排污权交易（一）排污权交易的概念 当一个单位由于改进技术等原因而使分配到的排污指标用 不完的时候，就产生了另一个

5、制度排污权交易制度。也就是 说, 在实施排污许可证管理及排放总量控制的前提下 , 鼓励企业 通过技术进步和污染治理节约污染排放指标 , 这种指标作为有价 资源,可以储存起来以备自身扩大发展之需 ,也可以在企业之间 进行商业交换。那些无力或忽视使用减少排污手段 , 导致手中没 有排放指标的企业 , 可以按照商业价格 , 向市场或其他企业购买 污染排放指标。（二）排污权交易的发展排污权交易发源于美国 , 由美国经济学家戴尔斯于 1968 年 提出,基本思想是把排放废物的权利像股票一样卖给最高的投资 者。美国原来实行行政命令和控制式的手段 ,效率底下, 成本过高 , 防碍经济的发展。二十世纪八十年代

6、 , 美国颁布了排污许可贸易 政策。 1990年,美国清洁空气法修正案应用了基于市场的控 制策略,在控制二氧化硫排放方面实施了排污权交易。在美国允 许排污权交易 , 有一个所谓气泡政策 （ 又译为泡泡政策 ,bubbles）, 它是指将众多排污点想象为位于一个理想的气泡内 , 或将由多个 排污点排放的污染物总量比作一个气泡 , 着眼于控制整个气泡的 污染物总排放量 , 而不是气泡内每个排污点的排放量。美国气泡 政策的最初设想是 : 就排污管理而言 , 可以把含有多个排污点的 工厂看作是一个大的污染源即气泡 , 可以把从该厂所有的排污点排出的污染物看作一个整体 ; 实质是允许工厂的经营者对那些所

7、 需治理污染费用最少的排污点最大限度地减少污染物 , 对那些所 需治理污染费用最多的排污点放松治理或少减少污染物 , 以达到 用最少的费用实现最大限度地减少排污总量的目的。 目前在美国 气泡既可以视为包括多个排污点的某一工厂 , 工厂可以在此气泡 内调节各排污点的排放量 , 即允许一个工厂内各排污点之间的交 易;也可以视为包括多个工厂的某个公司 , 该公司的一个工厂的 某种污染物的排放减少量可用于抵消该公司的另一个工厂的同 类污染物的相应的排放增加量 ; 还可以视为包含多个污染源的某 一区域 , 即允许多个污染源之间进行排放交易。在我国, 排污许可证在近些年来也有很大发展。国家环境保 护局于

8、1990 年开始在 16 个城市进行大气排污许可证的试点工 作。 1996年国务院批准了“九五“期间全国主要污染物排放 总量控制计划 , 试点证明总量控制是可行的。目前我国法律已 经规定排污总量控制和排污许可证制度。 2000年4月 29日,第 九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了新修订 的大气污染防治法。2001年11月,南通天生港发电XX公司 向南通另一家大型化工 XX公司出售二氧化硫排污权签字仪式在 江苏省南通市举行 , 中国环境报认为这是我国第一例真正意 义上的二氧化硫排污权交易。（三）推行排污权交易的经济学理论1. 外部性理论经济活动的外部性是指被排除在市场作用机制之外的

9、经济 活动的副产品或副作用 ,主要指未被反映在产品价格上的那部分 经济活动的副作用。经济活动的外部性分为外部经济性和外部不 经济性两个方面。外部经济性又称正面的、积极的或有益的外部 性。在环境资源保护活动中外部性是指 :人的经济活动对他人、 对环境造成了影响而又未将这些影响计入市场交易的成本与价 格之中。外部不经济性是使经济主体忽视环境保护即不愿意在环 境保护方面投资的内在原因 ;或者说, 包括资源开发利用活动在 内的经济活动的外部不经济性 ,是造成环境污染和环境破坏的基 本原因。2. “公有地的悲剧”“公有地的悲剧” （又译为“公地的悲剧”、“公有性的悲 剧” ,tragedy of the

10、 commons） 该论文描述了一个向所有牧民开 放的牧场的经营情况。该牧地或草场是公有的 ,在草场的畜群是 私有的。现实的自然法则是草场对牲畜的承载力是有限的;现实的市场法则是每个牧民都力求使自己个人的眼前利益最大化。 从 牧民情况看 ,站在个人利益立场上 ,牧民尽可能地增加自己的牲 畜头数,因为每增加一头牲畜 ,他将获得为此带来的全部收入。从 草场情况看 ,每增加一头牲畜都会给草场带来某种损害 , 但是这 一损害由全体牧民分担。作为“经济人”的牧民 ,他们只考虑如 何扩大自己的畜群以增加自己的收入 ,完全不考虑整个草场的破 坏和退化。这个事实说明 ,公有的环境资源的自由利用 , 会促使人

11、们（ “经济人” ）尽可能地将公有资源变成私有或某些团体的财 富, 从而最终使全体成员的长远利益遭到损害甚至毁灭。3. 稀缺理论 人类的生产和生活活动对环境功能的需求开始产生竞 争、对立、矛盾和冲突 , 即在一定时间和空间范围内 , 既要求同一 环境要素满足人们的生产需要 （ 即容纳、承载污染物 ）, 又要求同 一环境要素满足人们生活的需要 （ 即享受环境美 ）, 由此产生了环 境资源多元价值的矛盾和某种环境功能的稀缺性。 二是环境净化 功能难以满足人类生产、生活排放污染物需要的问题特别突出 , 环境容量资源特别稀缺。 这种环境功能资源的稀缺性和环境容量 资源的稀缺性是导致排污权交易的经济原因

12、。四、排污权交易的性质、目的（一） 排污权交易的性质 排污权交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手 段, 排污权的卖方由于超量减排而剩余排污权 , 出售剩余排污权 获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补 偿 ; 无法按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业 购买其必须减排的排污权 , 其支出的费用实质上是为其外部不经 济性而付出的代价。排污权交易实质是环境容量使用权交易 , 是环境保护经济手 段的运用 , 是一种典型的私法手段。它以追求最大的成本效益为 原则 , 在价值取向上较好地把握了公平与效益这一对矛盾的衡平 可以刺激环境保护工作的发展。 这一机制不但可以在一

13、国内运用 还可以用于国际社会 , 包括在发达国家与发展中国家之间进行交 易。对发达国家而言 , 可以避免因履行控制污染 （如温室气体 ）排 放的承诺而可能导致的对国内经济发展的限制 ; 对发展中国家而 言, 可以为其带来较多的国外资金、技术并提高其资源能源利用 率 ; 从总体上看 , 它有利于以低成本、 高效益实现全球环境中污染 物浓度和数量的减少。但是 , 在这种交易中应该注意防止转嫁环 境污染或冲击污染者负担的原则、逃避污染者负担的责任。（二） 排污权交易的目的 实施排污权交易的目的是当然是提高治理污染费用的效率 , 加快达标的速度。实践证明 , 排污权交易是鼓励企业通过技术进 步治理污染

14、和精打细算 , 最大限度地节约防治污染费用和减少排 放总量 , 追求以最低费用使用最少排放指标的一种新兴市场手 段。企业节约下来的污染排放指标 , 将成为一种可以用于交易的 “有价资源”和“无形财产” , 既可在企业与企业间进行商业交 易 , 也可“储存”起来以备自身扩大发展之需。而那些无力或忽 视使用减少排污手段、导致手中缺乏排放指标的企业 , 将不得不 按照市场价格 , 向市场或其它企业购买指标。在社会主义市场经济条件下 , 排污权交易是一种运用经济杠 杆的作用 , 调动排污企业的积极性 , 实现污染物总量削减的办法。 但是目前我国实行的是水环境资源、 大气环境资源的公有制和政 府供给制度

15、 , 排污权没有进入市场、排污权转让市场远未形成。实践证明 ,在完全由政府供给自然资源的国家里 , 普遍存在着环 境资源管理的无效率或低效率的现象。这是因为 , 政府管理与限 制的主要目标是实现社会公平与正义 , 产权交易的主要目标则是 获取最大的经济效益。在市场经济体制下 , 拥有可供支配的排污 权是企业选择治理污染的方式和投资的先决条件 , 一个排污企业 只有拥有可以由其自由处分的排污权 （ 排污减少信用 ）, 才能成为 能够自觉合理利用排放减少信用的独立主体。 要想使排污权交易 市场得到发展 , 必须合理安排政府对排污权的管理的限度与范 围。如果不设立可以自由处分的排污权 （ 排污减少信用 ）, 排污企 业就没有合理选择治理污染方式的激励与约束机制。五、结语目前我国在排污权交易的实践已经在黄河 , 长江, 珠江流域 渐次展开 ,有关排污权交易的理论研