国际能源管理体制及其对我国的启迪慎先进

1、国际能源管理体制及其对我国的启迪慎先进一、国际能源管理体制现状 国际社会能源监管机构的设置、监管内容、监管依据、监管 者制衡机制等方面， 主要受各自的能源市场模式、 引入竞争的范 围和程度、能源行业结构和特点、国家政治体制、法律制度、国 家的地域面积等因素的影响， 也和能源产业历史状况有关。 所以， 各国能源监管体制并不相同。纵观世界各国的能源管理现状， 其能源管理体制大致可分为 如下 4 种，即高级别的集中管理模式、高级别的分散管理模式、 低级别的集中管理模式和低级别的分散管理模式，见表 11 。从发展趋势上看， 很多原来采取政监合一或由政府部门直接 监管的国家，纷纷分离政监职能，建立独立的

2、专业性监管机构。 欧盟委员会明确要求其成员国建立独立的电力监管机构。二、国际能源监管的必要性（一）监管是能源行业发展和管理的有效方式 比较成熟市场经济国家普遍认为， 只有市场机制才是社会资 源优化配置的最佳途径， 因此， 政府必须尽可能减少对市场和企 业的过多干预。 但某些国家重要资源性和自然垄断性行业、 公用 事业部门如果仅仅依靠市场调节并不能实现公平竞争和社会资 源的有效利用，从而导致“市场失灵”。因此，国家必须设立专 门的机构对其实施监管， 特别是对市场准入、 价格和服务实施监 管，以保证公众利益的实现和市场更为有效的作运。 国外在能源 部门（含电力、管道运输）、通信交通部门（含航空、铁

3、路）、 金融部门（含银行、保险、证券）一般都设立专门的监管部门。（二）监管是政府转变职能的关键从国际上来看， 监管机构是确保贯彻执行政府相关政策的专 业监督机构， 是政府转变职能的有效工具。 “工业化国家在现代 化进程中出现了两次分离，一次是立法机构和行政机构的分离， 另一次是行政决策与行政执行的分离。 在特定的部门和行业， 政 府部门制定政策， 监管机构执行政策， 已成为国际普遍认同的一 种模式。” 1在能源行业中， 监管机构与政府部门之间政事分开， 形成了 一种制约和互动的关系。 监管机构的业务范围覆盖了电力、 石油、 天然气行业整个业务过程，融专业性、技术性、服务性为一体。 这种管理避免

4、了政府管理的粗放性， 适应了成熟市场经济国家对 经济活动精细科学的管理的要求。（三）监管是建设服务型政府的重要途径 现代国家普遍认识到， 现代政府应该是一个服务型政府， 而 设立监管机构是适应建设服务型政府的重要途径。 政府改革向将 制定政策和执行职能分开的目标迈进， 而监管机构能够在政府确 定的目标和政策框架内独立运作， 并不依靠对市场的过度干预来 实现目标。 它借助市场的资源配置机制实现目标， 在公共服务领 域引进竞争，推行市场化，使政府更加注意效率和成本，工作人 员更加富有创新精神和发展动力， 同时也在满足社会需要的前提 下压缩政府规模。 20 世纪 90 年代，英国有近 2/3 的公务

5、员转到 类似的机构工作，美国、加拿大、荷兰、丹麦、澳大利亚等国均 有类似的实践， 监管发展是政府转型和服务型政府建设的体制基 础。三、国际能源监管发展的特点（一）能源监管机构一般具有相当的独立性 从国际监管经验看， 能源监管机构并不属于政府序列， 具有 较强的独立性， 尤其是司法独立性。 虽然有的也被政府相关部门 管理，但它是依法设立的具有独立行政职能的公法人。 能源监管 机构其首席官员要由政府首脑直接任命， 实行任期制。 首席官员 要向主管部部长报告工作，但主管部长一般不干预其行使职责， 这使得首席官员享有很高的自主性。监管机构有法定的经费来 源，但主要不是来自财政开支，且透明度很高。它是政

6、府意志的 代表，兼顾了政府、生产者和消费者三者的利益，具有调控和服 务的双重职能， 可以依法行使仲裁权， 采取强制和处罚措施来贯 彻落实国家政策法规， 确保国家和公众利益， 这样可以有效地保 证监管效果，当然监管机构也受到法律的严格约束。（二）能源监管随着市场发育的程度逐步改革 从国际经验看， 一个国家实施能源监管的范围和力度与其市 场发育程度紧密相关。一般而言，在市场发育初期，监管的范围 和力度相应要大一些， 而随着市场的不断发育和完善， 监管的范围和方式会有一些变化。 如美国随着市场化程度的发展， 已放开 或放松对那些主要由市场进行调节的部门的监管，例如， 对电力的监管已经从生产到输配电的

7、全程监管过渡到放松对发电的监 管，主要对输配电实施监督。而市场发展程度还不太高的国家， 其监管的范围和力度可能要大一些。（三）监管效果取决于监管机制和监管体系是否完善 从国际能源业监管经验来看， 能源监管机构较好监管成果的 取得主要依赖于科学的监管机制和完善的监管体系。 监管是一个 系统工程， 如果不能协调好各部门和利益相关者之间的关系， 就 无法建立完善的能源监管体系。 要想取得好的监管效果， 首先要 处理好政府主管部门与能源工业不同监管部门的关系， 推进政府 的政策制定同政策执行和监督的分离， 由专业的监管部门实施能 源领域的专业化监管， 保证政策的方效实施。 其次是必须建设组 织上独立、

8、运行上专业、责任主体明确的监管机构，如美国的联 邦能源监管委员会、英国的能源监管机构（Ofgem）,同时完善组织机构和职能定位。 最后， 必须在不同的监管机构之间合理分 配和划分监管权力，鼓励地方政府设立地方公用事业监管机构， 对城市能源运输系统进行有效监管。 加强不同收管机构之间的分 工协调， 注意上下游能源领域监管的协调， 经济性监管同社会性 监管的协调。四、我国能源管理体制的建立建国以来，我国的能源管理体制经历了从燃料工业部石油 工业部石化工业部能源部国家石油公司国家石油和化学工业局几部委分散管理的演变过程。 从现实来看， 我国目前 的这种能源管理体制既不能满足我国经济和社会发展的需要，

9、 也 不适应国际能源形势发展的变化。 为此，我国有必要借鉴现代国 际社会能源管理体制的有益经验， 建立适应我国国情的能源管理 体制。（一）建立高级别集中的能源管理机构 “能源不仅是关系国计民生的基础性行业， 也是国家发展的 战略性行业， 将能源管理从其他行业管理中分离出来， 再组建独 立的管理机构进行专业的管理， 是当今能源发展和政府职能转变 的必然要求。” 2“政监不分”也是我国能源管理体制的一大难题。 能源领域 中除电监会外， 其他能源的宏观管理职能和市场监督职能也归属 同一机构， 这导致该机构既是政策的制定者和执行者， 又是执法 效果的监督者，其间存在的利益冲突不可避免。所以，应当将能

10、源主管机构和监管机构分离， 设立相对分离且独立的能源主管机 构和能源监管机构。 在时机成熟时设立能源部， 将是解决这个问 题的可行方法。也有学者认为，“建立能源部，实现高级别集中 能源管理的美国模式时机并不成熟， 因此， 建立低级别而又集中 管理的日本模式成为我国目前的必然选择。” 3 笔者认为这种 说法并不可取。“借鉴美国等发达国家设置能源管理机构的经 验，我国未来的能源部，纵向上可以按照产品设置煤炭、电力、 石油天然气、核能、可再生能源局，各局分别负责所属行业内的 职能；纵向上可以按照职能设置战略决策、 市场规制、 信息管理、 科技开发、能源战略储备和国际合作等部门。” 4（二）设立相对独

11、立的能源监管机构“能源行业监管作为现代市场经济下政府对市场进行行业 监管的重要形式， 它的主要职能应该包括： 制订能源监管的政策 目标和具体的监管政策， 防止垄断和不正当竞争、 维护公平有序 的市场竞争， 进行市场准入的控制和价格管制， 依法对市场参与 各方进行有效监管。” 5 设立独立的能源监管机构，是能源市 场化以及能源管理复杂化的必然要求， 世界上的能源大国， 如美 国、英国、印度、巴西等都实行能源宏观管理机构和能源监管机 构分离的模式， 这是现代能源管理的趋势。 未来我国应建立高级 别的独立、统一的能源监管机构， 负责各类能源的行业监管工作。 值得欣慰的是， 2010年 1 月 27日

12、，呼唤已久的国家能源委员会 终于宣告成立。有学者提出， “未来的能源管理机构的职能有宏观管理职能 和微观管理职能，其中宏观管理职能包括：（ 1）规划国家能源 战略；（ 2）健全能源领域法规；（ 3）制定合适能源政策；（ 4） 能源战略储备。微观管理职能主要包括：（ 1）价格管制；（ 2） 各种税收或补贴政策矫正外部性；（ 3）市场准入政策。” 6（三）进一步完善能源管理协调机制 国家能源委员会的成立表明我国的能源管理协调机制建设 有了一定， 但是对该机构的内部机构设置、 职责权限划分还没有 明确的规定， 需要进一步明确。 “可以将能源委员会作为宏观的 协调机构，负责统一协调和领导国家能源局、国土资源部、水利 部、商务部等部门的能源管理工作。此外，国家能源委员会也应 该负责协调跨区域、 跨部门的能源管理工作， 使各个部门相互配 合、相互支持，共同完成能源管理任务。相关配套法律或规章制 度应该对能源管理协调机制作出明确的规定， 进一步规范协调的 方法、程序和标准。” 7（四）能源管理体制改革与能源立法的互动 我国的能源管理体制改革要想深入地