地方债的“继往”与“开来”

1、地方债的“继往”与“开来”10 月 2 日，国务院印发关于加强地方政府性债务管理 的意见，将对于未来地方政府举债融资进行规范，短周期内有 助于降低存量债务风险， 保证政府投资在 2015 年后的资金来源， 防止经济失速风险。经济下行压力使目前地方债务的融资模式难以维系。同时， 地方债务无序扩张也增加了金融体系的风险。 这使得目前时点规 范地方政府举债，防止债务继续扩张，降低金融风险，维持政府 投资可持续性十分重要。 本次国务院对于地方政府性债务的管理 可以起到如下作用：首先，短期内降低了地方债务风险， 有利于金融体系保持稳 定。对于存量债务和在建项目后续融资的处理将有效降低债务 风险。对于纳入

2、预算管理的地方政府存量债务，通过拉长期限、 降低利率进行债务置换， 以此降低利息负担； 对于收入难以覆盖 本息支付的项目， 通过资产注入来提高项目盈利性， 增加偿债能 力；对于在建项目的后续融资，需要银行适当进行展期，而无法 落实资金来源的， 通过引入政府和社会资本合作模式， 或通过地 方政府债券发行进行续接， 以上各种手段均降低了政府项目资金 链断裂的压力。由于 2014 年以来，央行保持货币政策宽松，城投债发债成 本较前几年大为降低， 通过债务置换， 可以降低利率 100 个基点 以上，进而减少项目的财务费用支出。对于地方债务的梳理，也降低了整体金融体系风险。根据 2013 年的审计署报告

3、，城投债规模和信托大致为 1.7 万亿元和 1.3 万亿元，这可能有所低估。本次国务院发文对于债务存量的 界定在 2013 年审计署基础上存在一定弹性，允许地方政府在此 甄别将政府存量债务上报国务院，经批准后分类纳入预算管理。 这可能意味着更多存量债务可以得到政府担保， 从而降低了“影 子银行”领域风险。其次，创新了地方债务融资模式，有助于保持政府投资在 2015 年稳定增长。尽管央行在抵押贷款、 房企融资等方面放宽了信贷标准， 但 从销售回暖到开发商新开工意愿增加不确定性较多， 因此，2015 年地产投资下行风险很大， 这需要政府在基建领域投资发力予以 对冲。本次国务院意见中对于地方项目举债

4、在于规范， 剥离了先前 融资平台中的政府融资职能，更强调地方项目的市场化融资方 式。在界定项目性质和借债主体等基础上，采取不同融资方式。 比如对于基建、环保等民生类项目，积极推广PPP模式，通过项目公司按照市场化原则举借和偿还， 政府按照事先约定给予财政 补贴，但不承担偿债责任；对于公益类项目，通过政府发行转向 债券融资， 以政府基金或专项收入偿还。 预计新的融资方式落实将有助 2015 年政府主导投资保持较快增速，从而为经济增长托再次，就中期而言，对于地方债务的规范，有助于未来财税 体制改革的推进。意见基本解决了未来地方政府增量债务“借、 用、还”等方 面的问题。具体来看，在借债主体方面，限制在省、自治区和直 辖市，将原先的地级市、县的自主筹资改为由前者代为举借；剥 离了融资平台公司的政府融资职能， 政府债务不再通过企事业单 位举借。有助于增加债务的透明度，也易于核算债务规模变化。在借债规模方面， 实行额度管理， 由国务院确定地方债务规 模上限， 实际规模在此基础上由地方本级人大或常委会决定。 这 既有利于债务的总量控制， 也给地方政府跨期的项目融资留有弹 性空间。在借债用途方面， 限制地方政府融资仅用于公益性