城乡统筹发展与小城镇总体规划的应对

1、“城乡统筹发展”与小城镇总体规划的应对王维成 作者简介：安徽省城乡规划设计研究院，国家注册城市规划师 摘 要：传统小城镇总体规划基于城市化与增长的理论，重镇区规划，轻镇域规 划，忽视城乡融合。 “五个统筹”中的统筹城乡发展，基于城市化新理念，倡导现 代化城乡网络化发展模式。将这一思想应用到小城镇总体规划中则体现为：镇区 与镇域规划并举、统筹发展产业空间、统筹管治地域空间、统筹协调城乡交通。关键词：城乡统筹发展 小城镇 总体规划城乡矛盾历来是我国经济发展的一对主要矛盾， 如何协调二者的关系， 缩小彼 此之间的差距，是各学科长期致力研究的热点问题。从规划层面而言，小城镇直 接面对广大乡村地域空间，

2、小城镇总体规划是协调城乡关系的最基层衔接点。因 此，本文以小城镇为研究对象，结合若干小城镇总体规划实践，在对小城镇总体 规划传统思路进行剖析的基础上，以城乡统筹新发展观为指导，对城乡关系进行 重新思考与界定，提出城乡发展应相互协调与融合的观点，并将其应用于小城镇 总体规划中，使编制小城镇总体规划的思路与时俱进，克服传统规划产生的弊端， 适应城乡发展的新趋势。1 对象与范围的界定对象小城镇作为乡村与城市之间过渡的载体， 其不定性导致了人们对小城镇范围的 理解存在分歧 （ 目前人们只在小城镇包含建制镇这一点上取得统一认识），这些分歧主要有两方面：是否包括小城市；是否包括没有设镇建制的乡集镇。出于本

3、文本主要涉及到对城乡关系与总体规划的研究，我们一方面要考虑到小城镇与 乡村直接联系的紧密性，另一方面也要考虑到随着全面城镇体系规划工作的相继 开展，总体规划中的小城镇主要是指城镇体系规划中确定的建制镇。因此，本文 将小城镇界定为：对周边农村区域有确切影响的建制镇，不包括小城市及没有设 镇建制的乡集镇。范围以及在我国一些经济发达地区， 随着乡村人口非农化和乡村地域综合化发展， 城市发展生态化和城市地域空间的扩张，城市与农村的分界日趋模糊，城镇和农 村地域相互渗透的作用增强，形成了连片的城市化区域，即城镇密集区。这些地 区城镇与乡村差距不大，因而在小城镇总体规划中出现了将镇区规划和镇域规划 合二为

4、一的做法，即明确镇区规划区范围为小城镇功能区范围，覆盖小城镇的整 个行政区域，如我国长三角和珠三角的一些小城镇。本文讨论的城乡关系与小城 镇总体规划主要是针对城乡二元化比较明显的地区而言的，小城镇总体规划包括 镇区划划和镇域规划两部份，镇区规划区为建制镇辖区，镇域规划区为建制镇行 政区域。2 传统规划思路与存在问题传统规划思路目前，我国小城镇总体规划主要以镇区规划为重点。在规划内容上，总体规划 侧重于镇区性质与规模的确定、用地功能的组织、总体结构的布局、道路交通的 组织及市政公共设施的安排等方面，涉及面比较广。镇域规划的内容主要包括村 镇体系的等级、职能和规模及相应的市政公共设施规划，而对镇区

5、与周边农村地 域联系的分析和研究则深度不足。就成果而言，无论是规划说明书还是规划图件， 镇区规划都要比镇域规划详尽得多。镇域规划不被重视，使得总体规划对整个镇 域空间资源没有起到合理配置的调控作用。总的来说， 现状小城镇总体规划具有几个特点： 突出镇区规划， 弱化镇域规划； 与广大农村腹地结合不紧密；忽视城镇与农村的相互联系和融合。存在问题政绩驱使依照我国城市规划法 ，小城镇总体规划由镇政府负责组织编制。由于受政 绩的利益驱动， 一个基层官员不顾发展规律， 片面强调做大镇区规模， 重“外延”， 求“大”求“高” ，不切实际盲目攀比，搞形象工程。后果与弊端由于空间所“关心”的主体为镇区，这就导致

6、出现了小城镇规模过度扩张，而 外围农村地区则相对不景气，城镇经济发展以牺牲农村经济增长为代价等不合理 和不协调的现象。很多地方出现了“盲目”的造城运动，镇区脱离实际，规模过 大，发展速度过快，出现了大量占地较多的公用设施、超规模的基础设施 （ 如宽马 路、大广场 ） 及大型工业园区，进而导致了土地、资金等资源的浪费和闲置，农村 生态环境遭受严重破坏。城乡二元化仍然突出，小城镇并没有起到规划预期中的 对周边农村地域的扩散带动作用，这与总体规划的预期目标相违背。3 规划新思路城乡统筹发展观2003 年 10 月 14 日，党的十六届三中全会审议通过了中共中央关于完善社 会主义市场经济体制若干问题的

7、决定 （ 以下简称决定 ） 。决定明确了“五 个统筹”的重要思想。作为促进社会主义市场经济发展的新理念之一，统筹城乡 发展是”五个统筹”中的关键。(1) 城市化新理念。以城乡统筹发展观为指导来确定城市化发展理念，城市化 不只是一个人口转化、经济结构和地域景观空间变化的过程，而应是一个对人类 社会进行整合的过程；不仅是一个空间集聚的过程，而且还是一个空间关联的过 程。按照科学发展观思想，城市化侧重于改善城乡地域系统的有机构成，不断优 化城乡关联结构和构造一个有序的空间组织，使城乡发展的综合效益最大化，并 为不同规模层次的城镇居民和不同聚落类型的城乡居民提供优越的生活环境，保 障他们拥有良好的生活

8、质量。提倡通过理性选择，促使城乡公平发展，保持城乡 社会稳定，改变传统城市化中只追求集聚经济效益的线性产业布局。(2) 城乡网络化。城乡统筹发展观，在承认非均衡发展规律的同时谋求城乡协 调发展，力图使区域城乡互补性和协同性发展中的整体效应最大化，改善城乡发 展中的空间结构关系，使人们增强城乡网络化发展意识，重视调控城乡发展的协 同关系，提高城乡空间的组织化程度。其实施途径应该是城市之间、城乡之间均 由不同容量、便捷的现代化交通、通信设施和适合可持续发展的生态基础设施连 接在一起，形成和谐的网络型城乡复合系统，使城乡居民在具备现代化和网络型 基础设施的前提下共享现代文明。规划应对理念转变目前，规

9、划理念已从关注“空间变化过程”和“空间集聚过程”转到关注“空 间关联过程”和“空间重组过程” ，从城乡发展为线性因果发展理念转到城乡网络 化协调发理念。将小城镇与农村地区结合起来，把城乡统筹发展、网络化发展作 为一个地区城乡有序化发展的前提条件，作为指导一个地区城乡发展全过程的基 本模式。内容完善对应城乡统筹发展观， 小城镇应由侧重于镇区规划转变为镇区规划和镇域规划 并举，同时进一步完善镇区规划和镇域规划。镇区规划，要立足于城乡区域，用 区域的眼光对小城镇进行合理的定位，确定镇区程度的规模，包括人口规模和用 地规模，形成具有一定影响力的增长极 ( 点) ；镇域规划，则要强化对广大农村地 域的研

10、究，对城镇与农村关联度及融合度的研究，并落实到具体的空间地域上。镇区作为镇域增长极， 镇域作为镇区发展腹地， 两者是相辅相成， 互相促进的。 镇区要依据镇域的分析研究，切合实际制定镇区规划；镇域要在遵循非均衡发展 规律的同时突出城乡关系的融合与协调。城乡统筹发展主要体现在镇域中，针对 镇域规划现状，可以从产业空间统筹发展、地域空间统筹管治、交通设施统筹协 调三大方面加以补充和完善。(1) 产业空间统筹发展 城乡产业空间统筹发展实际上是指城乡之间多元生产要素的综合协调和有机 关联，主要内容有： 1、根据小城镇和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式， 促进城乡之间的产业结构协调化和城乡内部产业结构

11、的合理化；2、对城乡产业结构体系在空间层面上进行相应调整，促进城乡产业空间的有机融合与城乡空间产 业的合理布局。农业经济要求根据本地资源优势，以市场为导向，调整和优化农业结构；按照 农村产业化发展要求，引导分散的农户从小规模生产转变为社会化大生产；积极 努力提高农业的现代化水平。在空间布局上，建立农业特色基地、农业示范点、 农业科技园区等农业区，对农业进行合理布局，形成农业经济发展带工业经济要求改变目前主要局限于农村内部的农村工业化发展策略， 依据产业 关联效应，与农业产业化相结合，发展劳动密集型产业、农村服务业，大力发展 传统工艺；以及有地区资源优势和特定市场优势的特色产业，把农副产品加工业

12、 和销售业作为发展的重点。小城镇工业以中小型企业为主，小企业能对市场的需 求做出适时快速的调整和变化，加上地方社会网络的植根性、共同的价值理念和 相同的文化背景，培育具有柔性生产特点的中小企业新产业区，形成一批专业化 分工协作的中小企业集群。第三产业中要重点发展商贸业、 信息通讯业， 发挥其与乡村物资交易中心和信 息交流中心的功能，使小城镇成为商品集散地。同时注重对其他特色资源的整合 ( 如旅游资源 ) ，并做出相应的产业空间布局规划。(2) 地域空间统筹管治城乡地域空间统筹管治， 是一种可持续的空间管治模式， 具体包括引导城镇在 空间上的合理布局，有效利用现在土地资源，保护自然环境。通过区分

13、各项建设 用地类型，对各类用地进行分管治，针对不同地域制定不同的对策；将基本农田、 水源、自然环境、交通走廊、基础设施建设和城乡居民点建设等不同的空间建设 内容纳入到建设用地的分区管治之中，划定农田基本保护区，促进对镇域空间的 合理利用和实现城乡的可持续发展。建议可将镇域空间划分为城镇建设区、 生态敏感区和农业开敞区 3 种类型，依 据镇域空间的特征的内部功能，对各类型空间进行范围界定，并相应提出建设管 治要求及空间发展的优先次序，使城镇发展、社会经济发展和生态环境保护得以 协调进行。(3) 交通统筹协调?特兰城乡统筹发展、城乡网络化发展的本质在于强调城乡之间的联系。罗杰 西克在图底关系理论及联系理论中，认为城市空间是“图” ，乡村及生态空间是“底”，认为“图”与“底”通过一些“联系线”可组织成一种关联系和一种网络， 这些“线”可以是交通线等实体要素，也可以是信息、技术、资金等虚体要素。 可见，统筹城乡发展，道路交通规划至关重要。在更大区域内，规划建设与市区、县城的联系通道。市、县城区与建制镇镇区 之间、小城镇与小城镇之间要有一定级别的公路相连，一般要达到二级公路