我国养老金“并轨”政策分析

1、我国养老金“并轨”政策分析 摘要：作为一项与民众利益密切相关的社会福利，养老金制度的改革一直聚焦了全社会的关注，2015年关于养老金“并轨”政策出台，并轨后养老金如何运行、并轨的利弊、后续制度的完善等问题引发了社会各界的探讨。作为一项新行政策，还未有人采用Gilbert的社会福利分析框架对其进行研究，本文将基于这一分析框架对养老金“并轨”政策进行分析。 关键词：养老金 并轨 社会福利 公平性 一、背景 养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的社会养老保险待遇。养老金制度是国家为保障特定公民在退休或丧失劳动能力之后能够维持正常生活水平而实行的一种退休养老的福利制度，对社会的和谐与稳定、减缓社会贫

2、富差距加大的矛盾有重要意义。 2015年1月14日，国务院发布国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。这意味着存在于养老金政策发展史中的养老金“双轨制”的终结，机关事业单位人员与企业职工将执行一样的养老金缴纳政策。 在改革开放后的养老金政策发展史中，双轨制与并轨制度始终是交替发展的，而双轨制在其中占了极为重要的部分。“养老金双轨制”是指针对不同用工性质的人采取不同的养老金制度。其形成于我国改革发展过程中企业与机关事业单位之间的发

3、展差距，企业实行了社会化而机关和事业单位仍处于单位管理。因此可以说，养老金双轨制是计划经济模式向市场经济转型期的特殊产物。 公务员制度的确立和人事管理制度改革的推进，打破了终身雇佣传统的状态，这同时也增强了改革机关事业单位养老金制度的紧迫性。应有一个符合人事管理制度改革需要的新的制度诞生，同时实现与企业养老保险计划在运行机制和制度安排上的接轨，养老金“并轨”成为大势所趋。 二、文献综述 我国的公共养老金制度建立于20世纪50年代，经过几十年的发展，养老金制度对我国国情与时代的适应度下降，养老金政策中的问题日益显著，尤其是20世纪90年代市场经济体制改革后，机关事业单位中的养老保险制度的问题越发

4、明显。在我国追求建立最终统一的养老保险体系过程中，事业单位退体金的改革落后于企业职工养老金的现状十分突出，这造成了社会不公平、发展的迟滞等系列问题。为此，我国长期在进行相关改进，努力推动事业单位养老金制度的改革，然而改革一直未取得突破性的进展。 相关学界对于机关事业单位养老保险的改革进行了诸多研究，大部分的研究都采取了较为单一的视角研究现有政策的问题及对策，对已有的学术研究进行梳理大致可分为两个方面。 一是对两种不同养老金制度并轨的必要性的研究。研究主要从两种制度间的制度设计差异、待遇差异过大这些问题出发，通过比较、分析发现并轨利于社会公平、劳动力人口的合理流动和减轻财政负担，由此得出两种制度

5、的并轨十分必要之结论；二是对两种不同养老金制度并轨的方向的研究。大部分的研究是从重新订立事业单位养老金政策、缓解两种制度间不公平状态角度出发，与现阶段情况较为符合。 然而，却很少有人用Gilbert的社会福利分析框架来分析新出台的“养老金并轨”政策，社会福利政策分析架构视社会福利政策是一个利益分配机制，涉及对社会福利政策分配、形式、发放、筹资等几个方面的分析，协助分析者提炼出复杂现象中基本的元素。本文将以一个较为新颖的视角，从养老金并轨政策选择的维度入手，进而对对我国养老金“并轨”政策的公平性进行一个初步的探讨。 三、社会福利政策分析架构下对养老金并轨政策的分析 （一）分配基础：普遍性原则与选

6、择性原则并存 我国职工基本养老保险实行统筹基金和个人账户基金相结合的制度模式，费用来自单位、个人缴费和财政补贴，职工在退休后会领取到相应数额的养老金。 首先，养老金的领取有严格的条件限制，参加养老保险的职工要领取养老金必须符合两个条件：一是达到法定退休年龄；二是累积缴纳养老保险费满15年。所谓法定退休年龄，是指职工退出工作岗位并有资格领取养老金的年龄。养老金的领取有两个要素，一是有条件限制，只有参加养老金缴费的社会成员将来才有可能在平稳退休后领取到养老金，并非所有社会成员年老后都会享受养老金；二是有地区差别，经济发达的地区和经济较为落后的地区所执行的养老金缴费标准与待遇不同，并不是所有人都能够

7、领取到相同的福利。因而它的分配基础是基于选择性原则。 其次，养老金是所有民众都有机会享受的一项社会福利，是所有人口基于人权都能享有的福利，它按照一定的给付标准面向所有公民。养老金双轨制时期，员工根据所在部门享受养老金待遇，企业员工与事业单位员工具有不同待遇，养老金制度的参与并非人人皆可选择的。而养老金“并轨”政策实施后，所有人均有机会享受同等条件的养老金待遇，有工作单位则由工作单位参保，16周岁以上非学生且没有工作单位的人员，可以自己选择参保。 在养老金“并轨”政策下，养老金制度的分配基础的选择是同时包含普遍性原则与选择性原则，这更体现了“并轨”政策的适当性与平等性，能够在最大限度下给予公民最

8、多的福利。 （二）提供策略：社会化发放提高了服务输送的一致性与可及性 当下我国养老金的提供统一实行社会化发放，养老金缴费阶段，参加养老保险的单位工作人员上缴的费用统一归由社保局主管，养老金领取阶段，相应退休人员到当地社保局领取养老金。基本养老金社会化发放指的是职工个人按规定参加基本养老保险并向社会保险经办机构足额缴纳基本养老保险费后，单位离退休人员的基本养老金发放工作转由社会负责，主要是由社会保险经办机构统一负责，通过银行、邮局以及依托社区和其他中介机构向符合享受基本养老保险待遇的离退休人员发放基本养老金。 然而，我国现阶段的养老金服务提供策略各市间均有差异，其所提供的服务散布在不同的地方、各

9、自独立提供服务，这种行政管理方式属于分权式的，这造成了我国区域间养老经费差异过大的现状。近年来，养老金全国统筹草案在我国议论纷纷，养老保险统筹层次的提升已成为必由之路，我国目前正在逐步推进将养老保险统筹提升到省级层面，由省级政府统一养老金的给付方式。 从服务输送系统整体性来看，养老金“双轨”政策时，企业与机关事业单位被看做是两个并行的没有联系的轨道，实施两种不同的养老金给付制度，人才难以在两个轨道中流通，因为机关事业单位的职工只能选择留在机关事业单位，或者为了企业的工作放弃以前的积累从头开始缴纳社会养老保险。这两个部门之间没有转介、沟通的办法，这在服务输送系统中叫做“不连续”服务。在这一状况发

10、生后，没有可行的方法来处理随之出现的问题，这样的福利输送系统就产生了“无责信”的问题。 养老金“并轨”政策出台后，提升了服务输送的一致性与可及性，使得机关事业单位与企业单位之间员工的流动成为了可能，并且规定职业年金也能跨单位跨地区转移，为解决民众急切关注的问题，政策还开放了养老金继承制，这些都表明改革后的服务输送系统正在朝着更完整、更连续、更可及、更有责信的方向发展。 （三）资金输送：自筹账户和统筹账户相互协调 养老金并轨实施前，企业职工的养老金是由职工个人与单位分别按一定的标准缴纳各自部分，并从企业职工自筹账户上支付，而机关事业单位人员的养老金由国家财政统一筹资并支付，与此同时，国家财政每年

11、都会对养老金提供大量的财政补贴。 养老金并轨实施后，机关事业单位人员与企业职员的基本养老保险费相同，均是由个人与单位共同负担，采取个人账户与社会统筹相结合的方式。同时，计划为改革范围内的所有工作人员（不包括已退休人员）建立职业年金，实现新老制度待遇的平衡衔接。缴纳养老金的职员退休时，其每月领取的职业年金待遇是由其职业年金积累情况和相关规定所决定的。 养老金“并轨”政策的推行其目的在转机制，而非降待遇，因此，为维持改革前后职工的基本生活水平，实现机关事业养老保险制度改革与完善工资制度同步推进。为此中央发表相应文件，将全国机关事业单位在职工作人员的月工资标准提升1200元左右，以确保机关事业单位人

12、员不会因并轨制度受到太大影响。可以看出，国家财政同时要负担额外工资支出。 机关事业单位中，不论是是个人缴费或者单位缴费，都包括在财政中。通过工资制度的配套改革，在员工工资结构里面加入相应的缴费因素，由财政承担适当的工资提高。国家财政既要负责提高机关事业单位员工工资以减少缴纳养老保险所带来的损失，又要负责为员工缴纳保险费用部分。事实上，改革前，机关事业单位的养老金只涉及现付的问题却不涉及现收的问题，也就是财政需单列出一笔钱给机关事业单位人员发放退休金；改革之后，养老金制度就变成了一个现收现付制加积累制的混合制度，个人缴纳基本养老保险的8%部分以及12%的职业年金成为财政支出的新增部分。这些都给予

13、了财政更大的压力。 四、公平性之探讨 Gilbert社会福利分析架构提出，社会福利政策作为旨在提高人民生活水平、解决福利待遇问题的政策，在进行社会选择时应注意社会正义，研究者在对其进行分析时应对支持其方案的价值观进行研究。接下来本文将从三个核心价值观之一的公平性角度探讨为何养老金“并轨”较从前更符合国情，更有利于资源的分配。 实行“养老金并轨”制度以前，中国养老金体系中存在两个并行轨道，一个是政府部门、事业单位的退休制度，是由国家财政为那些“吃皇粮的人民公仆”统一支付的养老金，与个人和单位无关；另一个是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，是由职工个人与单位分别按一定的标准缴纳各自部分。 机关事业

14、单位人员和企业人员所享受的养老金，具体表现为三个方面的不同：首先是缴费方法的不同。企业人员是由职工个人与单位分别按一定的标准缴纳各自部分，而机关事业单位人员则是由国家财政统一筹资；其次是支付的渠道不同。企业人员养老金的支付是个人账户和统筹账户相结合，而机关事业单位则是由国家财政统一支付；最后是享受养老金的水平不同。机关事业单位的养老金发放水平远超企业退休人员的养老金水平，前者大概是后者的3到5倍。 从起点公平方面看，养老保险的权利和资源分配不平衡，具有明显按部门分配的特点，主要表现在以下几个方面。 一是参加养老保险制度的机会不均等。企业的离退体职工只能被动的接受参加“基本养老保险”，而机关事业

15、单位的离退体人员则参加“退体金制度”，两种制度分隔了不同部门的成员，养老金制度的参与并非人人皆可选择的，这造成了源头上的不公平； 二是权利与义务的对应性不同。参加社会养老保险的企业职工需要履行缴费的义务才能在退体后享受获得养老金的权利，而机关事业单位的职工是由国家财政统一支付，其自身不需要缴纳养老保险，依然可以享受养老金。 三是受益资格和领取条件不同。企业员工领取养老金不仅要符合退休年龄的规定，同时还需要满足缴费年限的规定，而机关事业单位离退体人员只要符合退休年龄的规定即可享受养老金。 从结果公平上看，由于起点的不公平与过程的不公平必然导致结果的不公平。企业职工与机关事业单位人员在退休后可享受

16、到的养老金待遇差异大，造成了退休后生活水平差距大。 可以明显看出，双轨制的存在会对社会公平造成较大影响，养老金二元制度的并存，违背了社会对制度公平的要求，一个完整完善的养老金制度应该平等地为全体社会成员提供公平的养老保障，这既是保证社会成员机会公平的需要，也是促进结果公平的需要。双轨制的长期运行必然会加剧社会成员因养老金的负担和待遇不同而产生的不满情绪。 养老金并轨政策实施后，机关事业单位开始施行与企业单位相同的养老金制度，即是由个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，由个人和单位共同缴费，机关事业单位人员告别了“免缴费”时代。这从源头上改变了养老金政策不公平的状态，使得养老金作为一种再分配政策可以发挥其均衡资源、缓解社会不公平的作用。 五、总结与反思 曾经我国养老金双轨制的碎片化产生了一系列的社会问题，社会保障运行成本高、社会劳动力流动受阻，并轨是时代进步的必然结果，也是几代人摸索出的共同的发展方向。实现机关事业单位与企业单位基本养老制度的相对公平并能够被公众所接受，这是