对当前我国税收立法问题的思考(一)

1、对当前我国税收立法问题的思考 （一）摘要 :在现代国家 ,人民与国家的基本关系之一是税收关系 ?税收牵涉到 人民的基本财产权与自由权 ,不得不加以法律的约束 ?所以说 ,税收立法 是建设法治国家的重要一环 ?而我国目前在税收立法过程中 ,依然存在 着立法权限不清、法律级次偏低 ,可操作性差等诸多问题 ? 关键词:税收立法 ;立法权限划分 ;税收基本法 Abstract:Thebasicrelationthatisatthemodernnation，peopleandnationistherevenuefromtaxrelation.Therevenuefromtaxconcerns thepe

2、ople sbasicpropertyrightandfreepowers，havetotakeintothestipulationofthelaw.Sosay，therevenuefromtaxlawmakingisonewreathofimportancethatconstuctsthec ountryundertheruleoflaw.Buttheourcountryisintherevenuefromtaxlawmak ingprocesscurrently ， butexistthelawmakinglegalpowerstillnotpure ， thelawclasstimeis

3、low，themaneuverabilitydifferstowaitmanyproblems. Keywords:revenuelawmaking;compartmentalizationoflegislativeright;reve nuebasiclaw 税收法制化建设的首要环节是税收立法 ?缺乏完备的立法机制和完善 的税收法律体系 ,税收法制化就失去了其赖以存在的前提和基础,更谈不上税法的执行和遵守 ?近年来 ,我国税收法制建设取得了很大成果 ,税 收立法进程有所加快 ,然而 ,在税收立法问题上 ,依然存在一些难以解决 的问题?、立法权限问题 税收立法按立法权可以在同级立法机构、行政机

4、关之间进行横向划分 , 也可以在中央政府和地方政府之间进行纵向划分 ?按照横向划分的模式 ,税收立法权限的划分可以分为单一式、复合式和 制衡式 ?所谓单一式是指立法权仅由一个具有立法机关性质的政权机 关来行使 ;复合式是指税收立法权由立法机关与行政机关共同行使;制衡式指在立法、行政、司法三权分立的基础上 ,税收立法权由议会、总 统、最高法院三方共同行使 ,三方既相互独立 ,又相互制约 ?从三种不同 立法权限横向划分形式来看 ,单一式立法权统一集中 ,立法效率高 ,避免 了不同部门之间相互纠缠而产生的不必要的时间拖延,但其决策集中 ,如果缺乏行政立法的参与 ,可能产生一定的偏差 ?复合式和制衡式

5、由两 方或三方共同参与立法 ,有利于防止决策偏差 ,但由于各方相互制约 ,在 立法的灵活性和弹性上存在一定问题 ?按照纵向划分的模式 ,税收立法按立法权的划分可分为集权式、分权式 和诸侯国式三种 ?集权式指税收立法权集中于中央 ,中央与地方税收制 度统一由中央制定和推行实施 ;分权式可进一步划分为彻底分权和混合 式分权两种 ,彻底分权制即中央和地方各自规定税法基本原则,按不同税种划分相应的立法权 ,二者互不干预 ;混合分权是指中央与地方政府 以专有立法与共同立法而共存的分权形式 ,但中央政府具有立法上的优 先权 ?诸侯国式税收立法权划分指地方政府在地方税收立法权上拥有 无限权力 ,不受中央政府

6、限制 ?由于不同税收立法权限划分模式特点不同 ,不能简单地得出结论孰优孰 劣,因此 ,不同国家在选择税收立法权限划分模式时 ,必须根据本国具体 情况决定 ?但无论选择哪种分权模式 ,都必须以立法权限划分明确且易 于操作为基本原则 ? 我国的税收立法权限基本上属于中央集权的单一式立法权划分,本质符合我们国家的政治体制 ,然而 ,由于在实践中 ,由人大授权给国务院执行 的税收立法权限过大 ,使我国税收立法权又具有复合式的特点 ? 具体立法权限划分为 :全国性税种的立法权属于全国人民代表大会及其 常务委员会 ;经全国人民代表大会及其常务委员会授权 ,全国性税种可 以先由国务院以条例或暂行条例的形式发

7、布实行 ,经过一段时间再由全 国人大及其常委会正式立法 ;经全国人民代表大会及其常务委员会授权 国务院有制定税法实施细则、增减税目和调整税率的权力 ;经全国人民 代表大会及其常务委员会授权 ,国务院有税法的解释权 ,经国务院授权 财政部和国家税务总局有税收条例的解释权和制定税收条例实施细则 的权力;省级人民代表大会及其常务委员会有根据本地区经济发展的具 体情况和实际需要 ,在不违背国家统一税收、 不影响中央财政收入 ,不妨 碍我国统一市场的前提下 , 开征全国性税种以外的地方税种的立法权 ; 经省级人民代表大会及其常务委员会授权 ,省级人民政府有本地区地方 税法的解释权和制定税法实施细则、调整

8、税目税率的权力 ,也可以在上 述规定的前提下 ,制定一些税收征收办法 ,还可以在全国性地方税条例 规定的幅度内 ,确定本地区适用的税率或税额 ?根据我国目前的税收立法权划分的现实情况 ,我国税收立法权主要集中 于由人大及其常委会授权下的国家最高行政机关,即国务院 ?这种税收立法格局的形成依据是 1984年 9月 18日全国人大常委会通过的关 于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定 ?该决 定 “授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例 ,以草案形式发布试行 ,再根据试行的经验 ,加以修订 ,提请 全国人民代表大会常务委员会审议 ?国务院发布试行的以

9、上税收条例 , 不适用中外合资经营企业和外国企业 ?”其实 ,授权立法并没有错 ,但这 种授权的范围太大 ,没有任何限制 ,并且国务院又授权给财政部和国家 税务总局 ,层层授权 ,实际上是行政机关完全代替了立法部门 ,使税收立 法权错综复杂 ,出现立法权限难以划分清楚 ,事实上也的确出现了属于 财政部的权限 ,税务总局却越权代劳 ,财务制度和税收制度相抵触等等 类似问题 ?这些问题的出现无疑给我国税收立法权限问题敲响了警钟,立法权的规范已成了迫在眉睫的问题 ?二、法律级次问题 由于立法权限的划分问题 ,我国税收立法的权力实际上由作为立法部门 的全国人民代表大会及其常务委员会变成了作为最高行政部

10、门的国务 院 ?而实际上由于国务院又可以向下授权 ,财政部和国家税务总局也有 相当大的税收立法权限 ?这种不规范的税收立法体制直接导致了我国 税收法律法规的不规范 ?目前 ,我国税收法律法规存在两个严重问题 :一是法律的级次普遍较低 ;二是政出多门 ,税收立法权分散、模糊 ?我国目前的税法体系中包括 24 个税收实体法 ,其中只有中华人民共和国个人所得税法与中华人 民共和国外商投资企业和外国企业所得税法以法律的形式颁布,其他税收实体法法律都是由人大授权下的国务院以暂行条例的形式发布,如中华人民共和国增值税暂行条例 、中华人民共和国消费税暂行条 例和中华人民共和国营业税暂行条例 等等 ?在法律级次上 ,暂行条 例的级次远小于法律的级次 ,法律的权威性不强 ?诚然 ,由于各种原因 ,授 权国务院立法具有立法上的灵活性 ,但这种授权不应该是无期限的 ,也 不应该是全面的、 无界限的 ?我国目前的税法体系中 ,授权立法的比例占 了绝大部分 ,而真正具有绝对法律地位的税收法律只有寥寥几个,这是一种立法上的不正常现象 ?除了法律级次低 ,立法权分散也是一个不容 忽视的问题 ?实践中 ,除了国务院颁布税收暂行条例以外 ,国务院、国家 税务总局、各地方人民政府、各省税务局事实上都有一定的税法权限 ? 这就形成了我国目前税收法律规范、规章、制度纷繁复杂、数量庞大 的局面?