城市房屋用途改变问题研究解析

1、城市房屋用途改变问题研究 08-09-05 11:41:00 作者：吴涛 编辑：studa0714摘要: 城市房屋用途取决于两个方面 : 一是土地的用途 ,它决定了房屋用途 的走向;二是规划设计的用途 ,它决定了房屋用途的内容 ?“住宅”是专供居住的 房屋, “商业服务用房”是从事商业和为居民生活服务所用的房屋,二者是两种完全不同用途的房屋 ?“住宅商用”从土地管理角度上看是改变土地用途 ,将 “居住用地”改变为“商业用地” ;从规划上看是变更建设工程规划许可证 内容的行为 ; 从房屋的使用功能上看 ,则是改变房屋用途的行为 ?尽管法律行政法 规对“住宅商用”是否需要批准认可这一问题没有作出正

2、面直接明确规定 , 但这 并不意味着其无须批准认可 ,事实上,法律行政法规从不同的侧面间接明确了这 一点?不强调“住宅商用”须经批准认可必将导致国家资产的流失 ,挑战城市规 划权威,形成不公平竞争 ?关键词: 城市; 住宅; 用途;商业所谓“住宅商用” ,是指业主将住宅用途的房屋改作商业服务用房使用的行 为?“住宅商用”现象的产生与我国经济的发展历程密切相关 , 在我国刚刚开始 改革开放的年代 ,经济尚不发达 , 就居住状况而言 ,当时的主要矛盾是解决住宅紧 张问题,住宅一般不会另做他用 ; 但随着我国社会经济的发展和城市化进程的加 快,人口越来越密集 , 附带性的商业需求随即产生 ,在各种因

3、素综合作用下 ,“住 宅商用”逐渐成为我国城镇社会生活中的普遍现象 ?对于“住宅商用”问题 ,社 会上一直存在争议 ,有人完全支持“住宅商用” ,认为“住宅商用”既能增加业 主收入,又能缓解就业难 , 何乐而不为呢 ?有人并不完全反对“住宅商用” ,认为 “住宅商用”只要不影响别人 , 别人又何必干涉呢 ?有人则持完全反对“住宅商 用”,认为住宅就是居住的 , 绝对不能变成经营场所 ?对这一问题如何认识 ,看来 还是值得研究和分析的 ?一、“住宅商用”从法律上看是改变房屋用途（一）房屋用途的确定不考虑历史遗留问题 ,单纯从规范的角度上看 ,房屋的用途并不是在其建成 以后才确定的 , 而是在其建

4、成之前就已经确定了 ?我们认为 , 城市房屋的用途取决 于两个方面 : 一是土地的用途 ,二是规划设计的用途 ?土地的用途决定了房屋用途的走向 ?房地产开发商建房之前必须拿到地块 , 而地块的用途在供地时就确定了 ,而且要求开发商须按照其确定的用途进行开发 不得擅自改变土地用途 , 国务院中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转 让暂行条例 1第 18条规定: “土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定 的土地用途的 , 应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准 ,依 照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同 ,调整土地使用权出让金 ,并办 理登记?”规划设计决定了房屋用途的内容

5、 ?开发商建设开发之前必须持有建设工程 规划许可证 , 为了获得建设工程规划许可证 ,开发商必须按照建设工程规 划设计要求制订建筑设计方案 , 必须制定符合批准建筑设计方案的施工设计图纸 这些规划设计对房屋具体用途作了明确的界定 ,他们成为建设工程规划许可 证的有机组成部分 ,已经批准便不得擅自变更 ?如四川省 中华人民共和国城 市规划法 实施办法 2第 28条就规定: “建设用地规划许可证和建设工程规划 许可证规定的内容及附件 ?附图,不得擅自变更 ,确需变更的,须经城市规划行政 主管部门同意 ,办理变更手续 ?”（二）不同用途的房屋具有特定的内涵不同用途的房屋具有特定的内涵 ?依照建设部房

6、地产统计指标解释 （试 行）3的规定,所谓“住宅” ,依照建设部房地产统计指标解释 （试行） 的规 定,是指“专供居住的房屋 , 包括别墅 ?公寓?职工家属宿舍和集体宿舍 （包括职工 单身宿舍和学生宿舍 ）等?但不包括住宅楼中作为人防用 ?不住人的地下室等 ,也 不包括托儿所 ?病房?疗养院?旅馆等具有专门用途的房屋 ?”所谓“商业服务用 房”,是指“各类商店 ?门市部?饮食店?粮油店?菜场?理发店?照相馆?浴室?旅社 ?招待所等从事商业和为居民生活服务所用的房屋 ?”“住宅”是专供居住的房 屋,而“商业服务用房”是从事商业和为居民生活服务所用的房屋,二者是两种完全不同用途的房屋 ?（三）不同

7、用途的房屋所承载的土地价值不同我国对土地用途有明确的划分 , 不同用途的土地有不同的使用价值 , 而且相 互之间不可以混同 ?依照国务院中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转 让暂行条例第 12条的规定,国有土地用途有五大类 ,分别是居住用地 ,工业用 地,教育?科技?文化?卫生?体育用地 ,商业?旅游?娱乐用地,综合或者其他用地 ? “住宅”之下的用地只能是居住用地 , “商业服务用房”之下的用地只能是商业 用地, 居住用地最高使用年限为 70年, 而商业用地最高使用年限仅为 40 年, 两者 单位面积所承载的土地价值是绝对不同的 ?（四）“住宅商用”是改变房屋用途“住宅商用”从土地管理角

8、度上看是改变土地用途 ,将“居住用地”改变为 “商业用地” ;从规划上看是变更建设工程规划许可证内容的行为 ; 从房屋 的使用功能上看 ,则是改变房屋用途的行为 ?二、改变房屋用途是否需经审批认可“住宅商用”是否需要政府有关部门批准 ,从国家法律行政法规的规定上看 没有对于这一问题的明确回答 ?实践中对这一问题有不同的理解 :其一是认为需要批准认可 ?为了明确这一点 , 有的采用地方性法规的形式予 以明确,如广州市城市规划条例 4第 38条规定: “建设工程经核发建设工程 规划许可证后 ,确需要修改立面 ?结构设计和变更使用性质 ?功能布局的 ,必须报 原审批城市规划部门批准 ?竣工投入使用的

9、建 （构）筑物,未报经城市规划部门批 准,不得改变使用性质和擅自开 （堵）外墙门窗 ?封闭阳台?搭建棚盖或在天台上建 设建（构）筑物?”河南省城市房屋拆迁管理条例 5第30条第 2款规定:“被 拆迁房屋的用途 ?建筑面积按房屋所有权证的记载为准 ; 房屋所有权证未记载的 , 房屋用途以建设工程规划批准文件为准 , 经县级以上人民政府有关部门批准改变 房屋用途的 , 以实际用途为准 ,建筑面积以房产测量机构实际测量结果为准 ?”有 的以政府规章的形式规定 , 如辽宁鞍山市人民政府的鞍山市住宅用房改变用途 暂行规定 6 ; 有的以政府文件的方式加以肯定 , 如广东省惠州市人民政府的 惠州市区建筑物

10、改变使用功能的若干规定 7 ?江门市人民政府的江门市区 房屋改变用途补交土地出让金的规定 8 ?厦门市人民政府办公厅的厦门市建 筑物使用功能和土地用途变更审批管理暂行办法 9 ?其二是不强调必须审批认可 ?如江苏省城市房屋拆迁管理条例 10 第18 条第（ 二） 项规定: “（被拆迁房屋 , 笔者注） 用途: 以房屋所有权证书上标明的用途 为准, 所有权证未标明用途的 ,以产权档案中记录的用途为准 ,但对取得工商营业 执照并已持续营业一年以上的 , 应当参照经营用房评估” ; 长春市人民政府办 公厅转发关于贯彻实施 公司法 大力支持全民创业促进我市经济发展的意见 11第 13条明确: “允许科

11、技咨询 ?软件开发和科技中介等企业 , 在不影响周边居 民生活环境的前提下 , 利用家庭住宅或租用居民住宅作为经营场所 ?”依照江 苏省城市房屋拆迁管理条例该项“但书”即“但对取得工商营业执照并已持 续营业一年以上的 ,应当参照经营用房评估”的规定 , 住宅改为非住宅作为经营 用房使用的 , 只要取得工商营业执照并已持续营业一年以上的 , 在拆迁时就必须 参照经营用房予以评估并补偿 , 至于当初“住宅商用”是否经过政府有关部门的 批准,则不予考虑 ?依照长春市人民政府办公厅转发关于贯彻落实施 公司法 大力支持全民创业促进我市经济发展的意见 11第 13 条的规定 , “住宅商用” 是不需要政府

12、部门批准的 ?其三是有过反复 ,但最后强调必须批准认可 ?2004年 6月,北京市工商行政管 理局下发的关于在居民住宅楼内设立企业有关问题的通知 , 明确允许企业 （ 或个体工商户 ） 以居民楼中的居住用房屋作为住所 （ 经营场所 ） 从事科技开发 ?咨 询服务?市场调研?企业形象策划 ?打字?复印?图文设计?动画制作和广告经营活 动,也即不强调“住宅商用”必须审批认可 ;2006 年 6月,北京市工商行政管理 局下发的关于从严审查住所使用证明文件的通知 , 明确暂停利用居民住宅从 事经营活动的登记注册 , 换言之, 如需在住宅里从事经营活动 ,则必须报经批准将 该房屋用途予以改变 ?2000

13、年 11月,广州市工商行政管理局发布的关于企业 经营场所登记有关问题的通知明确规定 : “凡没有产权证 ?建设工程规划许可 证?建设工程规划验收合格证的违章建筑 ?产权证注明为住宅的以及宅基地房 , 一 律不发证” ,换言之, 如需在住宅里从事经营活动 ,则必须报经批准将该房屋用途 予以改变 ;但同年 12 月, 广州市工商行政管理局出台的关于工商登记放宽政策 问题规定 : “住宅改作商用的 , 提供房产证和租赁合同”即可 ,即不强调“住宅 商用”须经审批 ;2001 年 2月, 广州市规划局发布的广州市住宅建筑改变使用 功能规划处理办法 12明确规定“住宅商用”须经审批 ;2005 年 11

14、月,广州市 规划局发布的关于贯彻实施 广州市房屋租赁管理规定 的意见 13 再次重申“住宅商用”须经审批 ?改变房屋用途是否需要政府有关部门批准认可 , 国家法律行政法规对这一问 题虽无明确的规定 ,但这并不意味着其无须批准认可 ?（一）从土地管理工作角度上看国务院中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第 27 条规定: “土地使用权转让后 ,需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的 , 应当依照本条例第 18条的规定办理 ?”而该条例第 18条规定: “土地使用者需 要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的 ,应当征得出让方同意并经土地管 理部门和城市规划部门批准 ,依照本章的

15、有关规定重新签订土地使用权出让合同 调整土地使用权出让金 , 并办理登记 ?”在我国, 土地及其上的房屋是紧密结合的 , 土地的用途与房屋的用途是一致 的?“住宅商用”行为 ,并不单纯是房屋用途的改变 , 随之而来的是土地用途的改 变,而在城市规划区内改变土地用途的 , 依照国务院中华人民共和国城镇国有 土地使用权出让和转让暂行条例的规定 , 不仅需要征得出让人的同意 , 更需要 经过土地管理部门和城市规划部门的批准 ?（二）从规划管理工作角度上看中华人民共和国城市规划法 14 创设了建设用地规划许可证 ?建设工程规 划许可证和选址意见书等“两证一书”制度 , 其中,建设用地规划许可证中载明

16、了该宗地的用途 ,也就是说同时明确了该宗地之上房屋的用途 , 中华人民共和 国城市规划法虽然没有明确规定“两证一书”所载内容不可擅自改变 , 但其所 载内容的不可擅改性是不言自明的 ?其第 45条第 2款明确授权: “省?自治区?直 辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法?”我们看看相关省人大常委会制定的实施办法是如何规定的 :1. 河南省中华人民共和国城市规划法 实施办法 15第35条第 1款规 定: “建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更,确需变更的必须经城市规划行政主管部门同意 , 并办理变更手续 ?”2. 江苏省实施 中华人民共和国城市规划法 办法 16第 21条规定“建设 用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更?确需变更的 ,必须经城市规划行政主管部门同意 , 并办理变更手续 ?”3. 山西省实施 中华人民共和国城市规划法 办法 17第