行政机关内部法律关联研究

1、行政机关内部法律关联研究我国正处于社会转型的特殊历史时期，且这个转型期还 将持续很长一段时间。在一元的社会结构向多元化的社会结 构转变过程中，社会主体的多元化将导致利益的多元化，加 之社会主体权利意识的日渐增强，令社会纠纷日益增多，且 纠纷的形式将日益复杂。司法因其自身难以克服的局限性使 得诉讼这一纠纷解决方式并不能成为万全之策。行政机关解 决纠纷机制因 直接、快捷、专业性强、成本较低 ”等优点逐 渐为国家、社会、当事人所青睐。我国行政机关解决纠纷机 制有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政信访 等多种形态，可以解决多种行政纠纷问题。在行政纠纷的多 种形式中，行政机关的内部纠纷占了很大

2、一部分。我国行政 机关机构复杂，人员众多，其中的内部人事关系和行政机关 之间的权限争议，是此种行政纠纷的两种表现。本文拟从这 两种行政纠纷入手，对行政机关的内部法律关系进行梳理， 以期对我国行政纠纷解决机制的完善有所裨益。一、行政机构内部劳动人事争议中的法律关系剖析行政机关的内部法律关系，首先要先界定行政机关 内部行为的性质。行政机关内部行为是指行政机关对其所属 机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人权益的有关 组织、指挥、协调、监督等行为。行政法学界对于行政机构 内部行为是否属于行政行为，有两种观点：一种是否定说， 其理由是：内部行为只影响政府内部，其得失问题，通过 承担内部行政纪律处分的

3、方式解决，不在行政诉讼之列，不 属于行政行为的范畴；内部行为是基于行政隶属关系而 为，内部隶属关系不是法律关系，而是组织关系。另一种是 肯定说，称其为内部行政行为。其主要理由是：该种行为也 是为法律所规定的，因此是产生法律效果的行为。笔者认同 否定说，因为对予行政行为概念的界定是以行政诉讼制度为 其产生的背景并为行政诉讼制度服务为目的的，对于不宜由 司法审查的内部行为应当排除在行政行为之外，不能称其为 行政行为；在概念指称上，也不能界定为内部行政行为。根据行为的性质也可以把行政机关内部行为分为两类： 第一类是工作性质的，如上级机关对下级机关或行政首长对 所属机构人员工作上的指示、命令、批准、批

4、复等，以及行 政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性质 的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工 资、福利待遇等。第一类内部行为由于不涉及具体相对人的 权益，行政机关之外的公民、法人或其他组织与之没有直接 利害关系，故不能称为行政行为。第二类内部行为则不同， 它直接涉及国家公务员的权益，公务员在其实施具体行政行 为时，它完全是代表行政机关而为，是行政机关的化身，而 在行政机关对其实施监督任免、考核、调动、决定工资、福利待遇等行为时，它是作为行政机关的相对一方，与行政机 关发生法律关系。这类法律关系介于第一类内部行政法律关 系与外部行政法律关系之间，甚至更多的接近于外部行

5、政法 律关系，例如行政机关辞退、开除公务员，给其人身权、财 产权导致的影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种 职业、工作的许可证、执照相同。所以，内部人事管理行为 和外部具体行政行为一样，都可能侵害到相关公民的合法权 益，只不过作为内部管理关系的对象是具有特殊身份的公务 员。因为行政机构内部劳动人事争议中的主体是行政机关和 公务员。因此，行政机构内部劳动人事争议中的法律关系主 要是行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷关系。12关于行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷的处理，目 前公务员法只规定了可以复核和申诉。我国行诉法第 条第三款规定，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人 员的奖惩、任免等决

6、定提起的诉讼。但如果这类行政行为影 响公务员作为公民的基本权利，人民法院应该受理。即行政 机关对内部劳动人事纠纷的处理结果只要不涉及相对人作 为公民的基本权利和地位，相对人就不能向法院请求司法救 济。法律面前人人平等。公务员不能因为其双重的身份而否 定其作为普通公民所享有的权利。为受到某些内部行政行为 侵害的公务员提供司法救济是平等原则的要求。对行政行为 的研究着眼于对外部相对人的合法权益进行司法救济，对内 部行为的研究则应当着眼于对公务员的合法权益进行司法 保障。传统的行政诉讼理论着重于对外部相对人进行司法救 济的研究，而对于同样具有公民身份的公务员权利的司法保 障则较少论及。事实上，公民经

7、法律程序进入国家公务员队 伍以后，其原来的身份及其法律地位并不因此而丧失；公务 员无论担任多高的行政职务，他仍然不失为一个公民，其作 为公民的法律权利义务依然存在。目前，部分行政法学者也 认识到内部行政法律关系中，如果行政机关的内部管理行为 涉及到工作人员的基本权利，严重损害公务员的权益，应该 被纳入行政诉讼的范围。对公务员实施开除或辞退等有关公 务员基础身份的处分，对被处分人的权益构成极大的影响， 这类行政行为也应当接受司法审查。将行政机关的部分内部 行为纳入行政诉讼受案范围，很有必要。二、行政机关之间的纠纷解决中的法律关系行政机关之间的纠纷主要表现为权限冲突。我国行政法 律体系本不是很完善

8、，行政机关的权限与职责规定有的非常 笼统、不明确，有的相互矛盾、不严谨，有的甚至没有规定， 导致行政执法体系比较混乱，加上行政执法人员的素质参差 不齐，实践中发生权限争议便屡见不鲜。行政机关之间的权力争议既可能发生在国务院的各部 委之间或同一地方政府的不同部门之间；也可能发生在不同 地方但同级别政府的不同部门之间；还可能发生在上级政府 部门与下级政府或下级政府部门之间；甚至可能发生在国务 院与地方政府之间以及上下级地方政府之间。这些争议既包 括积极的权力争议，即主张只有自己或与自己同性质的机关 才有某项权力，而否认对方有某项权力；也包括消极的权力 争议，即否认自己具有某项权力（这种权力可能难以

9、带来利益 却徒添责任），现实中部门之间的许多 踢皮球”现象就属于这 种权力争议。发生在行政机关之间的这些争议不仅可能导致 行政系统内部的纠纷，而且往往使行政决定之间互相矛盾， 直接影响行政相对人的权益。有些权力争议虽不直接影响相 对人的权益，却直接影响公共利益。我国行政机关之间权限争议现象的大量存在导致行政系统内部纠纷不断，影响行政机关的威信和行政相对人的权 益。目前，由于缺乏制度化、规范化的解决渠道，这些争议 难以及时有效的解决。我国现行法律法规对行政机关之间尤 其是各级政府部门之间的权力分割并不明确，对争议的解决 机制更是涉及甚少。宪法、国务院组织法、地方各级 人民代表大会和地方各级人民政

10、府组织法、民族区域自治法以及两个特别行政区基本法等，只是粗线条地规定 了各级政府的职责权力，对政府各部门的权力并未涉及，对 部门之间、部门与下级政府之间权力争议的解决机制、机构和程序等少有规定。相关的条文只有：立法法第86条，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的 规定不一致时，由国务院裁决。”至于争议机关如何申请裁决、 国务院裁决程序如何、有无时限规定等没有明确。在行政实践中，行政机关之间权限争议主要有一下几种 解决方式：一、由争议机关的共同上级行政机关解决，以前 一般由各级政府办公厅或监察机关等协调解决，必要时由行 政首长出面解决，现在主要由各级政府的法制办具体承办或 协调解

11、决。二、通过部门之间自行协调解决。我国各级政府 尤其是国务院，成立了大量的部际协调组织，这种协调组织 主要是协商处理 齐抓共管事项”，同时也协商解决部门之间 的权限争议。目前，这两种解决方式由于制度化、规范化严 重不足，既缺乏具体的法律法规依据，又没有相关的程序保 障，对权限争议的解决往往不及时、缺乏权威性。除上述两种解决方式外，还有一种间接地解决行政机关 权限争议的方式，即行政诉讼。在法律对行政机关的权限有 明确规定的情形下，无权行政机关对行政相对人依有权行政 机关的行政决定所为的行为进行处罚或否定，或者有权行政 机关对行政相对人依无权行政机关的行政决定所为的行为 进行处罚或否定，就可能引发

12、权限争议；通过行政相对人提 起撤销之诉，法院经审理判决撤销无权行政机关的行政决定 或维持有权行政机关的行政决定，这种权限争议就被间接地 解决了。另外，对于消极的权限争议，由行政相对人提起行 政不作为诉讼，也可以在一定程度上得到解决。不过，由于 我国不是判例法国家，法院对特定案件的判决不具有推而广 之的效力，这些类型的行政诉讼难以成为常规的、有效的权 限争议解决方式。况且，一旦发生相关行政机关主动介入引 发权限争议的情形，按现行规定，法院就不能直接判决行政 机关之间的权限争议，只能逐级上报至相关上级行政机关解 决权限争议，然后才能就讼案作出判决。这样将使案件久拖 不决，影响司法效率和相关权益的维护。因此，必须构建新 型的诉讼种类才有望解决。三、结语我国行政机构内部劳动人事争议和行政机关之间权力 争议现象的大量存在以及得不到及时有效解决的现状，不仅 导致行政系统内部纠纷不断，影响行政机关的威信，更为严 重的是，行政相对人的权益或公共利益常常成为行政机关之 间权力争议的