批判的公共组织观——简评登哈特的《公共组织理论》

1、批判的公共组织观简评登哈特的公共组织理论东南学术2009年第6期批判的公共组织观简评登哈特的公共组织理论李礼摘要:罗伯特?b?登哈特的公共组织理论一书通过对公共组织理论的哲学反思,梳理了公共行政领域的研究成果.在重新界定公共行政的基础上,提出了”新公共服务”的理念,强调了公共组织的民主,公平,回应性,知识性和学习性.登哈特的公共组织理论是一种批判性的理论,它超越了传统理性组织模型,倡导民主的治理,为我们理解和管理公共组织提供了一种可供参考的新思路,对于我国公共组织理论研究与公共服务实践具有一定的启示和借鉴意义.关键词:罗伯特?b?登哈特;公共组织理论;批判性中图分类号:do7文献标识码:a文章

2、编号:10081569(2009)06003507批判理论植根于黑格尔哲学,中经马克思,韦伯,法兰克福学派的发展,到哈贝马斯得到了系统的阐释.哈贝马斯将批判性研究作为社会科学的三种研究方法类型之一.批判性研究力图超越对经验规范的描述和对意义的理解,通过揭示人们信仰或行动的”没有被意识到的”因素,来寻求变革,将自己从各种压迫性的约束中解放出来.作为公共行政领域批判理论的先驱者之一,罗伯特?b?登哈特将批判理论运用于公共组织理论的分析.他的批判性公共组织理论集中体现在他的名着公共组织理论一书中.该书采取了迥异于主流公共行政领域的知识获取方法,在重新界定公共行政的基础上,对公共组织理论加以哲学反思,

3、梳理公共行政领域的研究成果,提出”新公共服务”理念,力图超越从个人利益出发的工具理性行动将公共组织理论所带人的误区,强调了公共组织的民主,公平,回应性,知识性和学习性,形成较为系统的批判的公共组织理论.本文将对登哈特的公共组织理论一书做出简要的评述.传统的官僚制组织存在一系列弊端,如作为一种封闭性的组织,与外部环境之间缺乏必要的联系,对效率追求有余,对人的价值关注不足,回应性不够,组织与公民的沟通不畅等.登哈特在运用现象学,批判的社会理论以及后现代主义与话语理论对传统组织理论进行解构和批判的基础上,力图构建一种适应新时代的公共组织理论.这种理论丰富了公共组织理论研究作者简介:李礼,厦门大学公共

4、事务学院行政管理专业博士研究生.东南学术2009年第6期的方法论,超越了传统理性组织模型,倡导了民主治理的需求.登哈特的批判的公共组织观的要点有:一是冲破封闭组织的围墙,引导封闭系统和开放系统的整合.韦伯,赫伯特?西蒙为代表构建的理性组织理论模型,是一个典型的封闭性的组织.该理论模型是用技术理性来保证公共组织的效率,并用实证主义的研究方法来弥补公共组织研究中缺乏”科学性”的不足.登哈特认为,尽管理性组织模型的技术理性以及决策理论为公共行政的发展找到了实证科学的尊严,但韦伯,西蒙的一些观点显然还是维护效率价值的,而且组织与外部环境之间缺乏必要的沟通与联系,这与公共组织承担的民主治理任务大相径庭.

5、所以,就理性组织模型所具有的缺点给予批判,目的在于引导我们冲破封闭组织的围墙,关注封闭组织与开放组织结构的整合,强调”组织不再被看作是一个独立的个体,而是深受其环境的影响.”在如何实现封闭与开放系统的整合问题上,登哈特借用了汤普森关于在组织内将开放系统与封闭系统进行整合的经典论述.汤普森力图在组织的三个责任和控制层次的基础上来调和封闭与开放系统的研究方法.这三个层次是:技术层次,管理层次和制度层次.根据汤普森的观点,每一个组织都包括一些不同的次级组织技术次级组织,它注重组织实际任务的有效执行;管理次级组织,它注重协调组织的技术群体与服务对象之间的关系,并为技术群体完成任务提供必要的资源;制度次

6、级组织,它注重处理作为一个制度结构实体的组织与其广阔的社会系统之间的关系.从对登哈特的公共组织理论研究中可以看出,他是比较偏重于这种组织结构的.二是对片面的”理性人”观点的批判,呼吁公共组织更多关注人及人的价值.人是组织中最活跃的因子,对人性的关注一直是组织理论研究的核心主题之一.从传统组织理论到现代组织理论,先后出现了四种人性假设:经济理性人假说(相当于x理论),社会人的假说,自我实现人的假说(相当于y理论)和复杂人的假说(相当于z理论).其中,倡导经济理性人假说的官僚制组织模型将重点放在自上而下的权威,繁文缛节的常规程序上,而忽视了对”人性”的关注,这限制了公共组织理论与实践的”可持续性”

7、发展.登哈特对此进行了批判,指出:“通过组织,我们在社会中追求增长和效率,然而,我们的成功是以个人的牺牲为代价的.但组织被证明在很多方面有用或有吸引力时,他们是通过限制个人的自主和责任来达到这一切组织生活的学术研究过多地关心组织及其管理而不是其中的每个人.”所以,他呼吁公共组织要重视人及人的价值,强调个体与组织的共同发展.当然,理性组织模型试图控制人类行为的做法,在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下很可能要失败.此外,虽然这些探讨可能会取得一些成果,但是它们却不能培养出具有公共精神的雇员或公民.如果要求公务员善待公民,那么公务员本身就必须受到公共组织管理者的善待.登哈特认为,现代

8、公共组织的雇员,既不像传统公共组织认为的那样,只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员,也不像新公共管理理论所主张的那样,只是市场的参与者,他们的动机和报酬远不只是薪水和保障的问题,他们希望分享领导权,希望得到重视,承认,支持和报偿等.总之,公共组织的关注焦点转移到更高层次的价值观念上.三是兼顾效率的同时,提出回应性也应该是公共组织的政策重心.20世纪60年代以来,公共行政的研究者们开始关注公共政策或政策分析这一更广阔的领域,并将其作为理解公共组织在表达社会价值中的作用的一种途径.将公共组织放在这一更广阔的领域内来考察,开辟了公共组织理论研究的新道路.在充分肯定公共组织中的行政人员在政策制定过程中

9、的重要作用基础上,登哈特将研究的重点放在了公共组织对公共政策的效率性和回应性的保证上.东南学术)2009年第6期与传统官僚制组织理论不同的是,登哈特的公共组织理论更强调民主与回应性.他认为,公共组织由于参与了公共政策的制定,因而,对政策的回应性负有直接的责任,为了保证这回应性的实现,公共组织中的人员应该以有效的管理变化的过程从而表达社会价值.根据弗朗西斯?e?鲁尔克(francise.rourke)的观点,公共政策的回应性是指公共组织“促进官僚的决定与社区或者声称代表民众的官员的偏好相一致”的程度.它是公共组织的民主价值观念的核心内容之一.登哈特所强调的回应性”不仅包含寻求社会所想要的目的,而

10、且还意味着以和民主价值相一致的方式来实现它.”从广义上来说,公共组织理论家已经发展出两种不同途径去实现公共组织的回应性.“一种是试图通过社会化训练或专业标准来影响官僚的特性,从而确保回应性;另一种或许对官僚的善意信任不足,建议从官僚的阶级代表性到失职人员的免职等方面人手,建立更为正式的机制.”除了专业化训练和建立奖惩机制的刚性手段来督促公共组织实现回应性外,登哈特还提倡通过伦理道德的软性约束来实现回应性.其中,罗尔斯的正义论对关于公平,民主概念的哲学探讨,约翰?罗尔的着作官僚伦理(1978)和宪法运作(1986)对制度价值伦理的追求,以及特里?库伯从表达层面,道德规范层面,伦理分析层面和后伦理

11、层面等四个方面对伦理问题的经典探讨都对公共组织从道德伦理途径实现公共组织政策的回应性的启示作用重大.四是公共组织不是”掌舵者”,更不是”划桨者”,而是”仲裁者”.公共组织的最终目的在于追求和实现公共利益.而公共利益的实现依赖于公共组织与公民之间不断的协调与沟通.登哈特认为,”公共利益,是就共同利益进行对话的结果,而不是个人自身利益的聚集.因此,公务员不仅要关注自身的需求,而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系.”“我们在后现代世界中相互依赖,所以治理必定会越来越以相关各方包括公众与行政官员之间开城布公的对话为基础”.其实,传统官僚制组织内外存在的诸多问题,大部分都是因为组织与公民

12、沟通不畅所导致的.就像现象学理论和后现代主义与话语理论所倡导的那样,人与人应该进行沟通,以解除心理的压抑状态,从而使目标得以实现.公共组织的任务不在于”掌舵”,更不在于”划桨”,而在于作为一个”仲裁者”或者”斡旋者”的角色,以实现治理相关各方(包括行政官员于公众)开诚布公的对话,创造一个良好的环境,来解决各种类型的组织问题.公共组织理论书中认为,公共组织要实现与公民进行开诚布公的对话的途径有两个:一是公共组织要帮助公民表达自己的利益要求,甚至有义务去引导公民表达自身的利益要求.二是公共组织要为对话与协商创造环境.五是基于理论与实践的重新思考,指出公共组织应该是一种学习型组织.从理论上来说,公共

13、组织理论的未来发展仍然是如何更好地将价值与行动进行联系.公共组织理论书中开篇对公共组织的重新界定时也明确指出,”公共行政是指为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程中的管理.”书中结尾也指出,知识学习是公共组织的核心问题.由此可以发现,登哈特十分强调理论与实践结合的重要性,并提倡建立一种理论与实践完美结合的学习型组织.对于实践者而言,公共组织理论的构建具有十分重要的意义.而知识的获取和积累是通过不断的学习和实践得到的.不幸的是,现有的理论建构方法趋向于限制而不是增加行政管理者的选择.比如,暗含在实证科学方法中的是这样一个观点:”一个有组织的社会按照功能上不可或缺的法律和规章制度行事,这一方法建

14、议的行为模型是层级化的,高度组织的和专制的.”如果回应的范围被如此的限制,理论就起着限制而不是建设的作用.更为重要的是,既东南学术2009年第6期存的理论构建方法也许在不恰当地模仿知识获取过程,因而限制了学习.我们要与时俱进,随时吸取新的教训,改变以往的学习方法,建立一种不同于主流社会科学所规定和模仿的学习方法,这是组织和个人学习所必需的,也是理论与实践联系所必需的.知识获取的方式,即学习的方法,在公共组织理论构建过程中的重要性不言而喻.公共组织理论研究的完整性,要求我们关注所有范围内对我们而言可行的方法.登哈特根据三种主要的组织过程比较了三种不同的知识获取方式(如表1所示).理性模型为了控制

15、而寻求知识,释义模型寻求一种可以形成沟通的理解,而批判模型则力图使我们从束缚我们成长与发展的社会限制中解放出来.公共组织理论书中十分强调批判方法在构建公共组织理论中的重要性,认为批判是能将自治与责任,沟通与共识,理论与实践整合的一种开明的方式.所以,批判的获取知识的方式是公共组织理论构建的一个十分重要的方式.表1三种不同的知识获取方式理性模型释义模型批判模型知识获取方式实证社会科学控制释义理论现象学理解批判的社会理论解放决策方式理性决策过程感情一直观价值一批判行为方式工具行为表意行为教育性行为(应用)那么,应当如何看待登哈特的批判的公共组织理论的成败得失?其对我国公共管理的理论与实践的借鉴意义

16、又何在?首先,在公共行政领域,登哈特以敏锐的批判意识以及超前的理论触觉,较早将批判理论运用于公共组织理论的分析,是公共行政领域批判理论的先驱者之一.传统的公共组织理论主要是从工具性和解释性的角度来理解公共组织.不可否认,这些方法在公共组织理论历史建构过程中的重要性,但这些方法和知识往往与传统公共行政中的政治一行政二分法是一脉相承的.登哈特认为,”政治一行政二分法既无法反映实践,也无法正确地说明行政在民主过程中的作用”.这种主流观点长期统治的行政领域掩盖了公共组织的真实目标.作者运用批判的社会理论的方式,力求揭示隐藏在主流社会意识下的公共组织的真正面纱,使公共组织的存在价值(实现公共利益)明晰化

17、.其次,批判的公共组织理论超越了传统理性组织模型.理性组织模型及其他相关的理论存在着三个方面局限性:”第一,理性模式建立在一种片面的人类理性的观点之上;第二,理性模式是建立在一种对知识获取的不完整的理解之上;第三,在理性模式的框架下展开工作的理论家无法充分的把理论与实践联系起来.”为了克服这些局限性,作者采用了其他获得知识的途径,也就是现象学,批判的社会理论以及后现代主义.这三种方法都肯定了人的价值观念在社会科学研究中的重要性,强调的是人所具有的主观能动性.这些肯定人类非理性因素的价值的方法论运用到社会科学研究中,其结果就是将事实和价值做一个恰当整合.这是理性行政模型所不能到达的目的,也是登哈

18、特的公共组织理论最有价值的一个方面.再次,登哈特还提出了”新公共服务”理念.目前盛行的新公共管理和历史上的理性官僚组织一脉相承,忽视了民主宪政的基本价值,存在公共组织在扞卫这些基本价值方面的正当角色的缺陷.登哈特对此进行了批判性的反思,提出了”新公共服务”理念,强调了公共行政的东南学术)2009年第6期民主,公平,回应性,知识性和学习性,其实质是对民主宪政的一种回归.”新公共服务”的核心是公共服务的理念,它反映了一种把世界变得更加美好的承诺,一种对去做有价值,有意义事情的承诺;”新公共服务”是建立在公共利益观念基础上的,登哈特把公共利益看作是一种所有公民能够且必须参与其中的共同事业,并指出公共

19、利益不是私人利益的简单叠加;”新公共服务”为我们提供了一个令人振奋的观点,围绕这个观点,我们可以展望公共组织的前景,正如登哈特所描述的:”未来的公共组织将以公民对话协商和公共利益为基础,并与效率和生产力充分结合.”任何一种理论学说都是在先前业已存在的某些思想和概念的基础上产生和发展起来的.登哈特的公共组织理论也不例外.现象学,批判的社会理论,后现代主义与话语理论是其公共组织理论的主要思想来源.现象学是一种解释性的社会理论,源于埃德蒙?胡塞尔在19到2o世纪交替之际的哲学着作.对于公共组织的学者而言,现象学最主要的贡献在于它重新恢复了主体和客体之间的关系,并对这种关系在建构一种主观上可以相互理解

20、的世界中的作用作了详细阐释.批判的社会理论与公共行政的结合涉及的是与公共组织研究密切相关的三个方面的批判理论:(1)工具理性的批判;(2)政治生活的科学化和公共领域的消退;(3)知识和人类利益之间的关系.后现代主义与话语理论也是登哈特公共组织理论的一个重要思想来源.后现代主义反映出了一种对现代理性理解的错误希望的摒弃,其主要途径是进行畅通无阻的对话,以话语的形式来解构现代社会所有由符号建构起来的虚幻世界.后现代主义对公共行政的贡献在于它揭示人与人相互间的依赖性,进而对统治的模式提出新的要求,即要求这个模式建立在各方人士之间真诚和开放的话语系统中.上述三个方面的知识构成登哈特公共组织理论的主要思

21、想来源.对于登哈特来说,这三个方面的知识的最大价值在于提供了一种与传统公共行政或”新公共管理”完全不同的认识论及方法论,使得他的理论超越了传统理性组织模型,更好地回应了民主治理的要求,而且丰富了公共管理理论与研究的方法论.必须指出,批判的公共组织理论还存在着明显的理论缺陷,需要进一步完善.公共组织制度的长存要求一种包括民主行政在内的民主治理理论,登哈特所强调的自由与正义,公平与参与等民主思想为当前公共组织理论的发展做出了巨大贡献,但是,像其他许多公共行政学者一样,尤其是对官僚制的批判拿不出取代官僚制的结构形式一样,他的公共组织理论除了告诫人们对民主,公正,回应性等社会公共价值的追求外,也没有提

22、供一种替代性的选择;”新公共服务”组织理念,作为一种具有影响力的新理念,更像是对”新公共管理”缺陷的一种警示和提醒,还需要更多的实践支撑和制度安排.值得注意的是,纵观全书,登哈特并没有给出一个明确的”公共组织”定义.虽说开篇作者就从三个方面对公共组织进行了界定,但这种界定是和公共行政紧密联系的.从对公共组织理论的历史反思与回顾上看,本书更像是一部”公共行政学说吏”.“他山之石,可以攻玉”.公共组织理论一书作为批判性反思公共行政的一本代表作,对我国公共组织学研究的方法论改进和公共服务型政府的建设具有深刻的借鉴和启示意义.第一,探寻多样性的研究方法,促进公共组织理论知识的积累.公共组织研究的完整性

23、要求我们关注所有范围内对我们而言可行的方法.传统公共组织的主流研究方法论是逻辑实证主义的,重视经验理论的建构,主张价值中立.新公共管理理论运用经济理性主义的方法论对东南学术2009年第6期公共组织学研究方法进行整合,但其固守管理主义的基调仍然无法摆脱逻辑实证主义以结果衡量实质的制约.在继承和批判传统的基础上,登哈特的公共组织理论采用后逻辑实证主义或后行为主义的方法论,重视规范性的批判与反思,主张运用实证的,诠释的,批判的和后现代的等多种不同的研究方法,推动公共组织理论知识的增长.杰伊-d?怀特和盖伊?b?亚当斯在公共行政研究一书中指出:公共行政的知识和理论发展应该以多种方式进行,包括假设检验,

24、案例研究,行政和政策过程分析以及对该领域的整体或部分的历史诠释,演绎论证,哲学批判和对行政经验的个人反思.目前我国的公共组织研究缺乏对我国公共组织实践行为进行描述与解释的”局部叙事”,对真实的行政过程探讨不多,实证研究尤其匮乏.20世纪70年代以后,西方公共行政学界逐渐兴起的诠释研究与批判研究,在我国公共组织研究中并没有得到及时的呼应.当务之急是应该在公共组织理论研究中要强调方法论的规范性,并探寻多样性的研究方法,尤其是在加强实证研究的同时,重视诠释研究与批判研究,促进公共组织理论知识的积累.第二,更新公共服务理念,加快服务型政府建设的进程.新公共服务理念将”与公民对话协商”和”追求公共利益”

25、作为未来的公共服务的基础,是公共组织理论领域的一个新精神.在我国,党和政府正致力于推进行政体制改革,建设服务型政府.”新公共服务”理念体现了服务型政府的基本要求,成为服务型政府的一个有用的理论参考,对我国行政体制改革与服务型政府建设有一定的借鉴价值.如何借鉴”新公共服务”理念来推进我国服务型政府的构建呢?具体来讲,可以从以下三个方面着手:一是树立新的责任行政理念.政府需要重新廓清企业责任与政府责任的区别,冲破企业家的行为方式和思维惯性,树立起科学的发展观和政绩观,落实人民群众最迫切需要解决的实际问题.二是倡导公共利益的价值取向.在我国,人民的利益就是公共利益.在转型期,利益主体呈现出多元化的格

26、局,各种利益关系处于竞争与非整合状态,这就更要求政府公正地平衡各种利益关系,维持公共秩序.三是创新”需求方”导向的管理手段.”需求方”导向的管理手段可以通过政务公开,以及政府与公民之间的良性互动来实现.政府应健全公民的利益需求表达机制;同时,还需要建立起一种系统的,以公民为导向的绩效评价指标体系,使公众能够客观,全面地评价政府行为,这也是公民参与到公共组织实践,监督政府行为的一个有效途径.第三,提高公共组织理论联系实际的能力,促进公共管理知识对社会经济发展的贡献.公共组织理论既是一本学术着作,同时也注重实践.作者在序言中指出:”本书的目的是为了对公共组织理论的主流文献进行批判,这种批判的基础在于主流派无法联结那些在公共组织中工作以及与其有关的人们的真实经验.”书中附录部分着重介绍的”行政日志”就是协助理论和实践得到联系的一个适用工具.美国公共行政学者杰伊?d?怀特和盖伊?b?亚当斯曾说:”无论倾向于哪种研究途径,我们必须回答这一问题:如果我们不能对我们这个时代的重大问题做出建设性的贡献的话,我们作为一个领域又有什么可取之处呢?”提高公共组织理论联系实际的能力,促进知识对社会经济发展的贡献是进行理论研究的最终目的.目前,处于转型时期的中国需要一个公共组织的规范理论来引导改革实践,进而推进理论研究.但我们经常能够发现公共组织研究往往并不是建立在真实