国内外政府信息资源管理绩效评估研究现状及其发展趋势

1、国内外政府信息资源管理绩效评估研究现状及其发展趋势1政府信息资源管理绩效评估研究的简要回顾20世纪中叶以来，随着国家公共财政开支的增长和公众要求建立高效能政府呼声的不断高涨，一些西方国家的审计机关从单纯的以查错纠弊和提供鉴证性意见为目的的财务收支审计和合规性审计发展到以评价和提高公共资源使用的经济性、效率性和效果性为目的的绩效审计1。绩效审计自诞生以来，很快发展成为现代政府审计的主流2。作为公共财政支持的政府信息资源管理机构或部门，其绩效问题也随着政府绩效评估或绩效审计活动的开展和社会信息化程度的提升逐步引起了世人的关注。近些年来国内外学者在借鉴绩效、绩效评估或审计等理论的基础上，在政府信息资

2、源管理领域展开了一系列研究，形成了一些研究成果。笔者2008年7月31日，在“中国期刊全文数据库”、“中国博士学位论文全文数据库”、“中国优秀硕士学位论文全文数据库”、“中国重要会议论文全文数据库”、“中国重要报纸全文数据库”及一些重要外文学术数据库中，以“政府信息资源管理”、“政务信息资源管理”、“绩效”、“效益”、“评估”、“评价”、“government information management”、“performance evaluation”、“performance assessment”、“performance appraisement”等为检索词，进行组配检索，具体检索结

3、果如表1所示。从表1中可知，目前国内外研究界在政府信息资源管理绩效评估方面取得了一定程度的进展，但同该领域其他层面研究情况相比，该领域的研究成果数量较少，参与研究的力量不足，研究一直处于“低迷”状态。首先，就国外的研究情况而言，国外绩效管理研究起步较早。早在20世纪中期，绩效管理与评估制度就开始应用到西方国家的公共管理中。到了20世纪80年代，公共管理部门绩效评估在西方国家全面推行，众多学者对其进行了广泛研究。但是，作为公共支出绩效评估范畴之一的政府信息资源管理绩效问题却没有引起人们足够的重视。如笔者(2008年7月31日)从“ProQuest学位论文全文库”检索到有关政府信息资源管理的学位论

4、文仅为18篇，而论及绩效评估方面的论文只有1篇，从其他数据库检索结果来看，情况也不容乐观，如“Journal Storage”中有37篇文献涉及政府信息资源管理绩效管理、“EBSCOhost Web”中仅有10篇文献与政府信息资源管理绩效评估相关等。其次，就国内研究情况来看，随着我国绩效、政府绩效问题的研究与实践活动的开展，国内学者(主要是信息管理学界的学者)也开始关注政府信息资源管理绩效问题。但从研究的时间上来看，我国学者对这一问题进行研究只是近几年来的事情。笔者(2008年7月31日)从中国知网3搜索到关于“政府(政务)信息资源管理”方面的论文共有885篇4，其中涉及绩效评估方面的论文仅1

5、5篇，年代分布上则呈不连续性，如表2所示。这些说明我国有少数学者对政府信息资源管理绩效问题有所关注，但其研究处于间断性状态，或者说没有持续的研究规划。表2我国政府信息资源管理绩效评估研究论文年代分布 年份1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 合计篇数 310010201715图1信息审计示意图2.2国外研究评析通观国外政府信息资源管理绩效及其评估方面的研究成果，发现国外政府信息资源管理绩效审计方面的研究起步相对其他领域绩效评估研究较晚，具有这样一些特点：其一，研究的相关理论基础深厚，但没有形成独立的理论体系。西方国家已形成了一套较为

6、完善的绩效评估理论，为政府信息资源管理绩效评估研究提供了坚实的理论支持。只是该领域的研究仍处于模仿与探索阶段。其二，研究的范畴宽广，但研究力量相当分散。国外学者对政府信息资源管理绩效评估的缘由、动机、问题、方法、工具、步骤、管理等环节均有所涉及，但无论是基础理论方面，还是方法论方面，均不成为体系，文献数量相当少。其三，研究条件较好，实证研究较多，实践活动与理论研究相得益彰。国外学者在研究的过程中，多以案例分析为基础，注重理论联系实际，研究成果具有较强的现实指导意义。这与国外较好的研究条件分不开国外该领域的实践活动推动了其理论研究不断向前发展。如2002年美国北部卡罗莱纳州对社区学院信息系统(C

7、ollege Information System，CIS)从“收益计划”(Benefits Planning)、“回报”(Recruiting)、“能力管理”(Faculty Management)、“薪酬”(Payroll)、“期望”(Forecasting)等几个层面进行成本收益评估，评估CIS的效果35。又如，2005年5月加拿大审计与评估委员会对信息架构中的共享信息管理系统(SIMSI)进行评估36等。其四，综合研究体系尚未建立。目前国外很少有文献对政府信息资源管理绩效进行专门系统研究。研究成果也多分散于其他学科文献之中，或仅对政府信息资源管理某一环节的绩效问题进行探讨，完整的政府信

8、息资源管理绩效评估的研究体系尚未构建起来，如制度建设等方面仍有很大的研究空间。其五，研究与绩效审计存在紧密的关联。国外学者对政府信息资源管理绩效评估问题的探讨，多与政府绩效评估(审计)研究、信息审计等内容结合在一起，甚至有时直接将绩效审计、绩效评估同等看待。当然，这一点与绩效审计、绩效评估的本质具有一致性37是相吻合的。3国内政府信息资源管理绩效评估研究现状3.1国内研究概述我国理论界对政府信息资源管理绩效、绩效评估等问题的研究相对国外而言起步较晚，但也取得一些进展，其研究成果主要集中在以下几个方面：一是对政府信息资源管理对象政府信息资源价值进行的研究。政府信息资源的价值一直是政府信息资源管理

9、工作探讨的主题。早在1996年徐兴林就在政务信息统计评价方法初探一文中，提出运用统计分析的方法对政务信息进行评价，并从“政务信息进入领导决策的比率”、“信息在领导决策过程中的参与度”、“问题信息解决率及建议的采用率”、“信息再度转化与再增值的程度”等38几个维度对政府信息资源的价值进行了分析。蔡年安(1999)指出，政府信息资源的社会效益明显，经济效益容易忽视，因此，需要转变观念，把握切入点，博采众长，理顺关系，做好政务信息资源开发工作39。此外，由于信息资源的效用具有相对性，具有“弹性”特征，为了让政府信息资源发挥更大的效用，王正兴、刘闯(2005)提出了政府信息的两种开发模式：商业化的小循

10、环模式和大循环模式。商业化的小循环模式的核心是把政府信息当作商品，目的是通过对用户收费减少财政拨款，减少纳税人的负担。大循环模式的核心是鼓励政府信息在各种用户间的广泛使用，促进公益性科学和教育的长期繁荣，促进私人信息加工业的发展，通过增加的就业机会和税收支付政府在信息开放中增加的投资。他们还指出，大循环模式避免了政府信息商业化可能导致的垄断和不正当竞争，整体效果好40，如此等等。二是对政府信息资源管理绩效评估内涵进行的研究。我国该方面的研究主要集中在电子政务信息资源管理方面。这主要是因为，近年来随着电子政务工程的推进，政府信息资源管理步入了电子化轨道，国内诸多学者对电子化的政府信息资源管理的绩

11、效问题产生了浓厚的兴趣，并在该领域展开了广泛的研究。如陈艳红(2004)分析了电子政务信息资源建设绩效评估的必要性和可行性，并提出了电子政务信息资源建设绩效评估研究的初步构想：明确电子政务信息资源的范围；树立评估的正确价值取向；构建一个科学的电子政务信息资源建设绩效评估体系；完善电子政务信息资源建设绩效评估体系的保障机制41。同年王协舟、陈艳红(2004)还认为，电子政务信息资源建设绩效评估体系必须有价值取向，一方面，该价值取向必须服从和服务于我国电子政务建设的总体要求和目标，另一方面，也应适当借鉴政府绩效评估的价值取向，如电子政务信息资源建设的总目标最大限度实现信息资源的社会共享。他们还提出

12、电子政务信息资源建设绩效评估还应坚持一致性、科学性、整体性、可操作性、可比性等基本原则42。唐重振(2007)指出，目前信息资源服务的绩效评估大多是将研究对象放在以图书馆、档案、互联网络为背景的信息服务绩效评估方面，以电子政务信息服务为平台的专门研究尚不多见，对信息服务绩效评估的分析，仅停留在指标、方法、步骤等表面层次，而缺乏对信息服务绩效评估性质、价值取向等深层次的探索，缺乏与信息服务机构的交流与合作，缺少对具体信息服务机构服务绩效的实证评估43。另外我国也有一些学者从绩效审计的角度来研究政府信息资源管理绩效评估的内容问题。如孟秀转、孙强(2004)认为，信息系统审计的作用是无可替代的，信息

13、化过程只有监督是不够的，必须开展审计，这是信息时代的需求44。吴小芬、李永忠、许惠煌等人(2006)提出，为保证系统的安全性、可靠性和有效性，电子政务系统迫切需要引入审计机制45。李春青(2007)认为，政府信息系统审计是政府审计机关对被审计单位中对经济活动起重要影响作用的信息系统进行检查和分析，并提出了具体的审计目标、审计对象、审计内容等46。为了保障审计的独立性，史达、伏圣兴(2007)提出，在我国，电子政务信息系统审计的第三方主体往往在经济、组织、人员、精神以及审计结果等多方面，都要受制于政府，其独立性受到严重的影响。第三方主体的独立性是开展电子政务信息系统审计工作的根本前提，失去了独立

14、性，审计业务和审计意见将失去应有的意义，审计服务也不可能获得社会公众的信任47。唐志豪(2007)、薛富平(2007)等人还就信息系统审计的理论结构48、风险49等问题进行了研究。三是对政府信息资源管理绩效评估方法进行的研究。对于操作性极强的政府信息资源管理绩效评估工作来讲，掌握正解的方法论是解决问题的关键。王协舟、陈艳红(2004)从电子政务信息资源建设的数量、质量、利用、发展潜力等四个方面来考虑建立评估的指标体系，即分别组成了电子政务信息资源数量指数(B1)、电子政务信息资源质量指数(B2)、电子政务信息资源利用指数(B3)、电子政务信息资源建设发展潜力指数(B4)，以上四个指数构成电子政

15、务信息资源评估综合指数(A)50。刘强、甘仞初(2005)以综合评价理论和方法为指导，参考电子政务绩效评价的相关研究，运用Delphi法，提出了一套政府信息资源开发利用水平的评价指标体系，并提出了主观模糊评价与客观定量评价相结合的评价模型等51。李绪蓉、徐焕良在政府信息资源开发与管理一书中认为，由于信息资源存在“时效性和共享性”，在信息资源管理成果的质量评价方式上，可采用“即时评估”和“历时评价”两种方法，并在政府信息资源开发成果的效益评价方面，为了揭示开发成果的价值的大小和防止信息资源开发活动中的浪费，必须对信息资源开发成果进行经济效益评估，也就是对信息资源开发成果的投资收益进行分析，并提出

16、了相应的“经济效益指标”和“社会效益指标”等52。唐重振(2007)构建了基于平衡计分卡的电子政务信息服务绩效评估指标体系，并将“电子政务信息公开”、“电子政务在线服务”、“电子政务公众参与”等三个指标作为评价的一级指标53。另外，具体的政府信息资源管理业务环节政府网站绩效问题也引起了学者们的关注，如，孙国锋(2005)提出从“公共服务”、“政务公开”、“用户意识”54三方面的表现重点考察政府门户网站绩效。汪向东(2006)认为在信息化发展中，信息能力建设的水平，不等于它的应用水平；信息能力被应用的程度，也不等于由此应用而产生的实际效果，并提出政府门户网站的绩效评价应以用户为准55。孙松涛、蔡

17、伟杰(2007)用“六度”“服务成熟度”、“信息透明度”、“公众参与度”、“使用友好度”、“环境支撑度”、“持续改善度”56来评估政府网站的绩效，等等。此外，国内诸多学者结合电子政务绩效评估，为政府信息管理绩效评估提出了许多有益的建议。如汪玉凯(2002)提出的建设效益、管理效益、服务效益57等观念。文庭孝、龚蛟腾、刘晓英等人(2005)从成本和效益两个方面来分析效益58。吕俊、黄宏毅(2006)认为电子政务效益审计的具体评价指标可以分为技术及经济效益类指标和社会效益类指标59。胡刚、司小平、刘娜(2006)从评估内容层次化、评价体系动态化等7个方面分析了电子政务绩效的评估机理，并在基于政府网

18、站绩效的评估模式、基于基础设施技术指标的评估模式、基于软硬件综合指标体系的评估模式、基于关注全社会网络绩效的评估模式、基于基本评估准则的评估模式5种主流基本评估模式基础上，提出了电子政务绩效的3种基本评估类型，并按照构建指标体系、确定评估标准或理想模式、建立权重体系、采集与处理评估数据、评估分析与综合、撰写和提交评估报告6方面内容理顺了电子政务绩效的评估流程60。李慧敏(2007)提出从政府信息化组织与管理、信息资源开发与利用水平、信息化基础设施建设水平、信息技术普及与应用水平、信息化人力资源、信息安全、信息化效益七个方面入手，构建政府信息化测度指标体系模型。该指标体系共有7个一级指标，17个

19、二级指标，28个三级指标，其中既有定性指标，也有定量指标61。万道濮(2007)从电子政务建设的完备性、参与性、成熟度、产出、结果和影响等多维角度构建了集成的电子政务绩效评估框架62。3.2国内研究评析综合当前我国政府信息资源管理绩效评估方面的研究成果，其研究具有以下特点：(1)研究起步较晚，但发展速度快。虽然我国学者对政府信息资源管理绩效问题的研究是近十年来的事情，但是随着我国绩效管理活动的广泛开展，人们对政府信息资源的关注日益加强，我国理论界开始将目光投向政府信息资源管理绩效管理，目前该方面的研究成果数量呈不断上升之势。(2)研究内容较为集中，几乎集中在电子政务这一领域，尤其以网站建设绩效

20、评估的研究为最。从中国知网统计63得知，从1999年至今，论述政府网站绩效的文献就有40篇之多，而专门探讨政府信息资源管理绩效评估的文献则少之又少，仅为2篇。(3)研究方法简单，研究的技术路线主要是进行逻辑推理，实证分析少。目前该领域的研究成果大多为介绍性、描述性文章。当然，这一点同我国当前该领域绩效评估工作开展较少有直接的关系，同时也与我国学术研究传统有着紧密的关联。(4)该领域的研究者大多数为信息资源管理方面的学者，其他领域研究力量介入较少。(5)整体研究不尽如人意，政府信息资源管理绩效审计的基础理论构架、标准、技术方法等方面仍存在大量空白，没有形成系统的政府信息资源管理绩效管理或绩效评估

21、理论体系。4国内外政府信息资源管理绩效评估研究比较4.1研究的相同点纵观国内外政府信息资源管理绩效评估研究成果，我们发现，其研究有这样一些相同点：(1)政府信息资源管理绩效评估研究目前仍处于较低水平。由上述分析可知，这些年来，无论是国内还是国外学界，政府信息资源管理绩效评估研究都处于探索阶段。大多数成果为介绍性、描述性的文章，或者仅对信息资源管理某一环节的绩效问题进行探讨，未能提供具有普遍意义的指导性文献。(2)政府信息资源管理绩效评估研究都同绩效审计研究与实践有着紧密关系。在研究的过程中，国内外诸多学者均借鉴政府绩效管理或绩效审计方面的理论与方法来从事该领域研究工作。(3)政府信息资源管理绩

22、效评估研究力量均以信息管理学界为主，其他研究力量参与较少，相关文章也主要发表在信息管理类的期刊上。(4)政府信息资源管理绩效评估研究的重心均集中在电子政府信息资源管理、电子政务等电子化领域。这与政府信息资源管理的现代化发展趋势是一致的，体现了该领域研究具有较强的时效性。(5)政府信息资源管理绩效评估的理论研究滞后于实践活动。目前国内外政府信息资源管理绩效评估实践都有一定发展，但理论研究不能为实践提供充分的理论支持与解释。4.2研究的不同点虽然国内外政府信息资源管理绩效评估方面的研究存在上述这样一些共同点，但在具体的研究过程中，还是存在一些相异之处。它主要体现在以下几个方面：(1)研究的相关理论

23、基础不同。国外该领域研究拥有深厚的理论根基，其绩效及其管理的理论研究较早，并形成了大量理论研究成果，可供政府信息资源管理绩效评估研究借鉴。而我国在理论上主要是引进国外理论，存在外来理论“水土不服”的问题。(2)研究的实践条件不同。国外许多国家在该领域已经开展了一系列实践活动，为理论研究提供了重要素材和基本实践平台，而我国仍处于尝试阶段，实践项目较少，且不具有代表性。(3)研究的方法不同。目前国外研究大量采用实证研究方法，而我国的政府信息资源管理绩效评估研究仍以规范性研究为主。当然这与实践条件以及学术传统有关联。目前国内研究多属于思辨式研究64。(4)研究的目的不同。国外研究主要是注重解决实际问

24、题，而我国的研究注重提出问题，指出为什么，而对如何达到目的操作性研究却不多。5政府信息资源管理绩效评估研究中存在的问题及发展趋势5.1研究中存在的问题由于“信息是软性的、无形的，信息审计(评估)会经常碰到应付的态度”65相对其他领域的绩效评估研究来讲，信息领域的绩效评估及其研究工作起步较晚。综合国内外研究情况，目前政府信息资源管理绩效评估研究主要存在以下几个方面的问题：(1)绩效评估理论内涵无法为政府信息资源管理绩效评估提供一般意义上的理论指导。目前国内外政府信息资源管理绩效评估研究多是针对电子政务信息资源建设、政府网站建设或政府信息资源管理某一业务环节等而展开的。这些研究，虽然紧扣了时代脉搏

25、，具有较强的时效性，体现了与时俱进的精神，但其研究的范畴只是政府信息资源管理绩效评估体系的一部分。在政府信息资源管理体系中，仍有大量领域如国家各级各类档案馆、政府信息中心等绩效问题需要我们去研究。目前这些研究成果只是对政府信息资源管理领域某一局部绩效评估情况的反映，不具有普遍性，无法为政府信息资源管理绩效评估活动提供一般意义上的理论指导。(2)绩效评估方法论无法为政府信息资源管理绩效评估活动提供有效的操作指南。要科学客观地评估政府信息资源管理绩效，就需要有科学的评估方法论。众所周知，方法论是关于认识世界和改造世界的方法的理论，在不同层次上，它可以分为哲学方法论、一般科学方法论、具体科学方法论。

26、哲学方法论为关于认识世界、改造世界、探索实现主观世界与客观世界相一致的最一般的方法理论；一般科学方法论为研究各门具体学科，带有一定普遍意义，适用于许多有关领域的方法理论；具体科学方法论为研究某一具体学科，涉及某一具体领域的方法理论。作为政府信息资源管理绩效评估工作来讲，其方法论也应该涉及这三个层次。从国内外研究现状来看，一些学者对政府信息资源管理评估的方法问题也进行了研究，但是这些研究存在明显的缺陷，如从哲学方法论层面来看，目前诸多研究成果中所提及政府信息资源管理绩效评估价值取向、标准等不足以体现政府信息资源管理工作的根本特性(公共服务性)；从一般科学方法论层面来看，国内外研究主要是借鉴其他学科如公共管理学、审计学等的方法论，没有自己的评估思想，更谈不上形成自己的评估方法论；从具体科学方法论层面来看，在评估方法选择时，虽然采用定性与定量分析相结合的评估方法，但在做定量分析时，主成分分析法、层次分析法、数据包络分析法等科学评估方法的运用不够，而更多地采用简单的算术求和方法。另外，从确立的评估指标来看，如目前国内在政府网站建设绩效评估方面很多指标更多是在测试“有”和“无”，即在各类功能设置上的“有”或“无”，在“上网”与“没有上网”之间的“是”或“否”。这样一套“01”两分法的简单指标体系，具有粗放式建设与单纯追求发展规模与发展速度的导向66，无法真实测