第6章 公债原理

1、1 6.1 公债概述 6.2 公债规模及风险防范 6.3 公债公债的发行与偿还 6.4 公债流通 6.5 地方政府债务管理 第六章第六章 公债原理公债原理 2 6.1公债概述 6.1.1公债的特征 1、公债的含义 公债是指的是政府为筹措财政资金，凭其信誉按照一 定程序向投资者出具的，承诺在一定时期支付利息和到期 偿还本金的一种格式化的债权凭证。 公债是各级政府借债的统称。 2、公债的特点 （1）自愿性 （2）有偿性 （3）灵活性 2 3 6.1.26.1.2公债的产生与发展公债的产生与发展 1. 1.公债的产生公债的产生 （1 1）公元前）公元前4 4世纪，古希腊与古罗马出现了国家向商人、世纪

2、，古希腊与古罗马出现了国家向商人、 高利贷以及寺院借债。高利贷以及寺院借债。 （2 2）现代公债是在封建社会末年，资本主义生产关系的）现代公债是在封建社会末年，资本主义生产关系的 产生与发展后发展的。产生与发展后发展的。 12 12世纪末意大利的城市佛罗伦萨，政府向金融者募集公世纪末意大利的城市佛罗伦萨，政府向金融者募集公 债。债。 2 2、公债的发展、公债的发展 （1 1）国家对外扩张）国家对外扩张 （2 2）经济增长后有闲置资本）经济增长后有闲置资本 3 4 （3 3）新兴资产阶级购买公债可以获得巨额利息，并借此）新兴资产阶级购买公债可以获得巨额利息，并借此 机会得到一些特权。机会得到一些

3、特权。 （4 4）财政的赤字理论的发展，为国债的发展提供了依据。）财政的赤字理论的发展，为国债的发展提供了依据。 6.1.36.1.3我国的公债的形成与发展我国的公债的形成与发展 清朝末年产生清朝末年产生 新中国：新中国：1953-19581953-1958 1981-1985 1981-1985 探索阶段探索阶段 1986-1995 1986-1995 筹集建设资金筹集建设资金 1996- 1996-今今 筹集建设资金与宏观调控筹集建设资金与宏观调控 5 6.1.3公债种类 5 1内债和外债内债和外债按发行的地域分按发行的地域分 “国内公债国内公债”，指的是政府在本国境内发行的公债，其认购主

4、，指的是政府在本国境内发行的公债，其认购主 体是国内法人和本国公民，一般以本国货币为计量单位。体是国内法人和本国公民，一般以本国货币为计量单位。 “ “国外公债国外公债”，指的是政府在境外发行的公债，其认购者可以，指的是政府在境外发行的公债，其认购者可以 是外国政府、国际金融组织、外国企业、国外金融机构、组织团体是外国政府、国际金融组织、外国企业、国外金融机构、组织团体 和个人等，通常以债权国通货或具有世界货币功能的第三国通货为和个人等，通常以债权国通货或具有世界货币功能的第三国通货为 计量单位。计量单位。 2短期、中期和长期公债短期、中期和长期公债按债务偿还期限分按债务偿还期限分 “短期公债

5、短期公债”，指债务期限在一年内的公债，具有较强的流动性，指债务期限在一年内的公债，具有较强的流动性 “ “中期公债中期公债”，是指债务期限在，是指债务期限在1 1年以上年以上1010年以下的公债，主要年以下的公债，主要 用于弥补财政赤字或进行中长期投资用于弥补财政赤字或进行中长期投资 “ “长期公债长期公债”，是指债务期限在，是指债务期限在1010年以上的公债，一般用于较大年以上的公债，一般用于较大 的经济建设项目或突发事件的经济建设项目或突发事件 6 6 3 3中央公债和地方公债中央公债和地方公债 中央公债，是指以中央政府为债务主体而发行的中央公债，是指以中央政府为债务主体而发行的 公债。公

6、债。 地方公债，是指以地方政府为债务主体而发行的地方公债，是指以地方政府为债务主体而发行的 公债。公债。 经国务院批准，经国务院批准，20112011年上海市、浙江省、广东年上海市、浙江省、广东 省、深圳市开展地方政府自行发债试点。由地方搭省、深圳市开展地方政府自行发债试点。由地方搭 建政府债券融资平台，直接发行债券，直接向投资建政府债券融资平台，直接发行债券，直接向投资 者支付本息。者支付本息。 中央公债和地方公债对国民经济的影响是不同的，中央公债和地方公债对国民经济的影响是不同的， 前者的影响是全局的整体的，后者的影响是局部的前者的影响是全局的整体的，后者的影响是局部的 和区域的，同时地方

7、政府的筹资能力明显弱于中央和区域的，同时地方政府的筹资能力明显弱于中央 政府。政府。 7 4 4可转让公债和不可转让公债 可转让公债，指能够在金融证券市场上自由可转让公债，指能够在金融证券市场上自由 流通买卖的公债。流通买卖的公债。 不可转让公债，是指不能在金融市场上自由不可转让公债，是指不能在金融市场上自由 买卖，而只能由政府对购买者到期还本付息的公买卖，而只能由政府对购买者到期还本付息的公 债。债。 可转让公债流动性强，价格取决于市场供需可转让公债流动性强，价格取决于市场供需 和市场利率；而不可转让公债由于变现能力弱，和市场利率；而不可转让公债由于变现能力弱， 利率就相应高。利率就相应高。

8、 8 6.1.4我国公债的作用（功能） （1）弥补财政赤字基本功能 国家财政入不敷出，为解决收支平衡弥补国家财 政赤字而发行债券。解决财政困难的最可靠、最 迅速的手段。 （2）筹集建设资金 通过发行公债，居民、企业等单位购买国家公债 ，政府以公债形式筹集到巨额资金，用于国家经 济建设。 （3）调节经济功能 公债对GDP的再分配，反映了社会资源的重新配 置。平衡社会总供给与社会总需求。发行公债可 以调节积累和消费、调节投资结构、社会总需求 等，从而促进经济健康快速发展。 9 6.2.公债规模及风险防范 6.2.1公债的负担 9 对公债负担的理解，主要可以从债务人负担、对公债负担的理解，主要可以从

9、债务人负担、 纳税人负担和代际负担等三个角度来把握。纳税人负担和代际负担等三个角度来把握。 “债务人负担债务人负担”，也称为，也称为“政府负担政府负担”，是指公，是指公 债到期还本付息所形成的财政负担。公债发行的过债到期还本付息所形成的财政负担。公债发行的过 程，也是公债的财政负担形成的过程。因此，政府程，也是公债的财政负担形成的过程。因此，政府 举债首先要考虑自身的财政偿债能力。举债首先要考虑自身的财政偿债能力。 “ “纳税人负担纳税人负担”，指的是政府公债偿还的还本付，指的是政府公债偿还的还本付 息的资金来源，对纳税人造成的税收负担。公债与息的资金来源，对纳税人造成的税收负担。公债与 直接

10、征税相比，纳税人的负担是延迟了的。直接征税相比，纳税人的负担是延迟了的。 10 “代际负担代际负担”，指将当代人的债务负担转移给后代，指将当代人的债务负担转移给后代 人，而对后代人造成的负担，但其需要视公债资人，而对后代人造成的负担，但其需要视公债资 金的使用方向而定。金的使用方向而定。 如果政府将公债资金用于消费性用途，而公如果政府将公债资金用于消费性用途，而公 债偿还的资金来源又来自于未来税收，那么公债债偿还的资金来源又来自于未来税收，那么公债 就会引起未来负担和代际负担；如公债资金用于就会引起未来负担和代际负担；如公债资金用于 公共投资，建成的公共基础设施和形成的公共资公共投资，建成的公

11、共基础设施和形成的公共资 本为后代人所受益，那么根据受益原则，并不产本为后代人所受益，那么根据受益原则，并不产 生代际负担。生代际负担。 11 1、国民经济的公债负担 2、政府的负担 3、认购者的负担 4、纳税人的负担 5、公债的代际负担 6.2.2公债规模 1、规模效益 2、成本适中 3、政府能够驾驭公债的规模 合理使用公债，提高使用公债的经济效益 12 6.2.3公债规模衡量指标 1、公债负担率 当年公债占GDP不超过60% 2、债务的依存度 20% 3、偿还率 一般当年还本付息占财政收入10% 6.2.4公债债务风险的防范 1、公债债务风险 （1）财政风险 100% 当年国债发行额 债务

12、依存度 中央财政支出 100% GDP 公债累积余额 公债负担率 13 （2）货币风险 2、公债债务风险防范 （1）结构的控制 （2）规模的控制 14 6.3.1 公债发行 1 1公募法政府或政府委托的部门向社会公众募集资金 的公债发行方法。 直接公募法：指的是由财政部门直接向公众募集的公债发直接公募法：指的是由财政部门直接向公众募集的公债发 行方法，其发行费用和全部损失均由政府负担。行方法，其发行费用和全部损失均由政府负担。 间接公募法：也称间接公募法：也称“委托募集法委托募集法”，指的是财政部门委托，指的是财政部门委托 银行系统发行，按一定的约定条件由银行代理向公众发行，银行系统发行，按一

13、定的约定条件由银行代理向公众发行， 发行不足的部分由银行认购的公债发行方法。发行不足的部分由银行认购的公债发行方法。 2 2包销法（承受法）政府将发行的债券统一售与金融 机构，再由金融机构自行销售的公债发行方法。 包销法与间接公募法的区别在于，在间接公募法下，金融包销法与间接公募法的区别在于，在间接公募法下，金融 机构只是代理发行；而包销法则是发行权向金融机构的转让，机构只是代理发行；而包销法则是发行权向金融机构的转让， 一经包销，政府就不得再干预公债的发行，而由银行等金融一经包销，政府就不得再干预公债的发行，而由银行等金融 机构全权管理。机构全权管理。 包销法的优点在于手续简单，政府可以一次

14、性获得公债资包销法的优点在于手续简单，政府可以一次性获得公债资 金。金。 14 15 3公卖法政府委托证券经纪人在证券交 易所按市场价格竞价出售的公债发行方法。 公卖法的前提条件，是证券交易市场健全。公卖法的前提条件，是证券交易市场健全。 其优点在于可以吸收较大量的社会资金，并在一定程其优点在于可以吸收较大量的社会资金，并在一定程 度上调节社会资金的运动方向。度上调节社会资金的运动方向。 其缺点是会受证券市场行情波动的影响，收入不够稳定。其缺点是会受证券市场行情波动的影响，收入不够稳定。 在以上三种方法中，银行信用制度较发达、证券市场比在以上三种方法中，银行信用制度较发达、证券市场比 较健全的

15、发达国家，大都采用公卖法和公募法；而信用体较健全的发达国家，大都采用公卖法和公募法；而信用体 系不健全，证券市场不够发达的发展中国家，则通常采用系不健全，证券市场不够发达的发展中国家，则通常采用 包销法和其他不常用的方法，等等。包销法和其他不常用的方法，等等。 参参6-3公债图公债图.ppt 参参6-4公债图公债图.ppt 参参6-5公债图公债图.ppt 参参6-6公债图公债图.ppt 15 16 6.3.2 公债偿还 “公债偿还公债偿还”，是政府根据发行时的规定，对到，是政府根据发行时的规定，对到 期公债支付本金和利息的过程。公债偿还的方法和公期公债支付本金和利息的过程。公债偿还的方法和公

16、债偿还的资金来源，是公债偿还主要考虑的两个内容。债偿还的资金来源，是公债偿还主要考虑的两个内容。 1公债偿还的方法 （1）买销法 买销法，是指由政府按市场价格，在证券市场上买销法，是指由政府按市场价格，在证券市场上 买进政府所发行的公债，它通过市场交易完成了公债买进政府所发行的公债，它通过市场交易完成了公债 的偿还，是一种间接偿还方式。的偿还，是一种间接偿还方式。 这种方法偿还成本低、操作简单，而且可以体现政这种方法偿还成本低、操作简单，而且可以体现政 府的经济政策，其缺点是背离公债发行时的信用契约，府的经济政策，其缺点是背离公债发行时的信用契约， 存在提前或推后偿还的可能。买销法通常与公债发

17、行存在提前或推后偿还的可能。买销法通常与公债发行 上的公卖法相对应。上的公卖法相对应。 16 17 （2 2）一次偿还法政府对所发行的公债，采取分期按 比例方式偿还本息的方法。 政府对所发行的公债，实行到期后按票面额一次全部兑付政府对所发行的公债，实行到期后按票面额一次全部兑付 本息的方法。一次偿还法在公债管理上简单易行，但其缺点本息的方法。一次偿还法在公债管理上简单易行，但其缺点 是在缺乏保值措施的情况下，债券持有人容易受到通货膨胀是在缺乏保值措施的情况下，债券持有人容易受到通货膨胀 的影响，同时一次性集中还本付息，也会给财政造成很大压的影响，同时一次性集中还本付息，也会给财政造成很大压 力

18、。力。 （3 3）比例偿还法 比例偿还法的优点在于有利于分散公债偿还对财政的压力，比例偿还法的优点在于有利于分散公债偿还对财政的压力， 有利于政府安排偿债资金。其缺点是由于预先确定偿还期限有利于政府安排偿债资金。其缺点是由于预先确定偿还期限 和比例，缺乏灵活性和比例，缺乏灵活性 （4 4）抽签偿还法 政府控制每年公债还本付息的总额，但对具体债券的偿还，政府控制每年公债还本付息的总额，但对具体债券的偿还， 则通过定期抽签确定，也是一种直接偿还法。一般以公债的则通过定期抽签确定，也是一种直接偿还法。一般以公债的 号码为抽签依据，直到全部债券中签清偿为止。号码为抽签依据，直到全部债券中签清偿为止。

19、17 18 2公债偿还的资金来源 （1 1）偿债基金在政府预算中设立一个专项基金，从每 年的财政收入中拨出一笔专款，专门用于偿还公债 偿债基金的优点，在于能够保证公债的及时偿还，使债务偿偿债基金的优点，在于能够保证公债的及时偿还，使债务偿 还有稳定的资金来源并具有计划性，从长远角度看，还可以起还有稳定的资金来源并具有计划性，从长远角度看，还可以起 到均衡债务负担的作用。其缺点是限制了公债的调控功能，同到均衡债务负担的作用。其缺点是限制了公债的调控功能，同 时需要防止被挪用而形同虚设。时需要防止被挪用而形同虚设。 （2 2）预算盈余政府用预算盈余资金来偿还公债本息 这种方法实施的前提是政府预算必

20、须有往年节余，难以存在这种方法实施的前提是政府预算必须有往年节余，难以存在 实践基础。实践基础。 （3 3）借新还旧政府从每年新发行的公债收入中，安排 一部分用于偿还到期债务的本息 采用这种方法，能够推迟政府实际偿还时间，延缓债务负担。采用这种方法，能够推迟政府实际偿还时间，延缓债务负担。 其本质上并不是一种偿还方法，而且容易造成债务规模越滚越其本质上并不是一种偿还方法，而且容易造成债务规模越滚越 大，因此应加以控制。大，因此应加以控制。 18 19 6.4.公债市场 “公债市场公债市场”，是政府通过证券市场进行公债交易的，是政府通过证券市场进行公债交易的 场所，是公债金融性的重要体现。公债市场也是证券市场场所，是公债金融性的重要体现。公债市场也是证券市场 的重要组成部分，从交易的层次和阶段来看，公债市场可的重要组成部分，从交易的层次和阶段来看，公债市场可 以划分为公债一级市场和二级市场。以划分为公债一级市场和二级市场。 公债的一级市场（公债的发行市场）：公债交易的初公债的一级市场（公债的发行市场）：公债交易的初 始环节，具体决定了公债的发行时间、发行金额和发行条始环节，具体决定了公债的发行时间、发行金额和发行条 件。件。 公债的二级市场（公债的流通市场）：买卖交易已发公债的二级市场