我国高校内部管理实践存在的问题与对策研究

1、我国高校内部管理实践存在的问题与对策研究 摘要：战略的行动离不开理论的指导，寻找适合我国高校内部管理改革发展土壤的理论，在战略机遇期就有了重要的理论意义和实践意义。本论文试通过对新公共服务理论的研读，吸取其可为高校内部管理借鉴的精华，针对高校内部管理中存在的行政权力泛化、教师激励低效、民主化决策程度不高等问题提出对策，从而为我国高校内部管理改革提供一个新视角。 关键词：新公共服务理论 高校 内部管理 abstract： strategic action from the direction of the theory， lookingfor the theory on internal man

2、agement in china universitieshasimportant theoretical significance and practical significance in the period of strategic opportunities. this paper analyzes the applicability of the new public service in the management system of china by studying and combingthe theory，inview of the existing in the ma

3、nagement of internal administrative power generalization， teachers encourage inefficient， puttingforward some measures for the degree of democratization of decision to make for internal management reform in colleges and universities to provide a new perspective. key words： new public service theorie

4、s； universities； interior management 新公共服务理论研究的主要对象是公共服务，但我们认为高等教育系统的“输出品”具有某些公共物品的性质是无可置疑的，所以高等教育领域内的高校内部管理当然也具有一定公共产品管理的属性，自然也可以纳入新公共服务的视野范围。 一、新公共服务理论的基本理念 新公共服务理论是由美国著名公共行政学者登哈特夫妇在反思“新公共管理”理论的基础上提出的将公民置于整个治理体系中心，通过法定程序，为公民服务的一种公共行政理论。 我们认为“新公共服务”基本理念有以下几点： 第一，政府的职责是服务而非掌舵。公共行政官员的职责不是以往公共管理理念里简单的

5、“掌舵”或“划桨”。政府应该成为公共资源的管家，社会公共组织的保护者、公民权利和政府民主对话的促进者，并且积极推动社区参与解决问题为公民服务。 第二，公共利益是政府管理的主要目标，而非行动的副产品。政府公职人员要致力于建造一个公众认可一致的公共利益观念，这并不是提倡为某个人迅速解决私人问题，而是公职人员积极提供公民对话的渠道与平台，让公民自由表达自己的意愿，并与公民一起采取行动，所以它强调的是共同分享利益和共同承担责任。 第三，考虑问题要注重战略思维，行动则要关注民主。政府应该激发公民本就有的公民权意识，遇到与公共利益相一致的政策和项目，完全可以通过公民社会努力和协作的过程实现最有效且最负责任

6、的贯彻和执行。 第四，服务的对象是公民而不应该定义为顾客。“新公共服务”理论强调个人利益的简单相加不完全等同于公共利益。因此，公共人员回应的是公民需求而非仅仅是某个顾客，并且要重视对公民信任和合作关系。 第五，责任并不是单一。公务人员的责任并不简单，完成程序性、规定性的日常工作还远远不够，他们更要致力于追求卓越的治理。因此，他们不仅要遵守宪法和法令，还要关注社会普遍的价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益所在。 第六，重视人而不只是生产率。公务人员与其服务的对象公民同样重要。他们都应该注重培养自己的责任心、奉献精神以及公民权意识，这样通过基于相互尊重公民的合作过程，公共管理就更有可能获得成功

7、。 第七，超越企业家身份，重视公民权和公共服务。政府的权力来自公民，政府运用公共权力进行管理，不是为了盈利，而是为人民服务。因此，依靠公民，通过人民来工作，只要公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。 二、新公共服务理论视野下高校内部管理存在的问题 虽然我们提出将新公共服务理论的管理方法运用于高校内部管理改革的研究中具有合理性和可行性，但毕竟存在一定的差异，并不是所有的新公共服务理论所提倡的方法都适应于高校内部管理改革的研究。因此，这就需要我们认真分析当前高校内部管理中存在的问题，找出症结所在，再对症下药，有针对性、有选择性地借鉴新公共服务理论与其相适应的方

8、法。 （一）高校行政权力泛化严重，学术权力被弱化 我国高校的权力结构设置，实质是大学内部按照行政原则，比照政府管理部门组建机构的必然结果，高校组织内部的行政管理机构成了政府行政权力的分支机构。通过这根权力“链条”，政府教育行政部门实际很大程度上控制着大学的发展。与此相互影响的是受高度集权的管理体制和官本位思想的影响所引发的行政权力与学术权力失衡，使得原本应该由学术组织和教授学者团体行使的学术权力被行政权力所把持。于是，我们经常碰到的情况是，一方面上级领导的意志取代学术发展规律而成为学校决策重要的决定性因素，各学科专业领域的专家在学校管理中的发言权被严重削弱，甚至忽略，普通教师的权力地位就可见一

9、斑了；另一方面资深的专家、教授在所在学科的权威学术作用也呈现出官僚化特点，行政职务下取得的工作成绩比学术成绩权重还大，学术权威也呈现出地位权威。处在缺乏公正、尊敬的环境里，又会有多少教师充满信心和热情投身教育呢？有鉴于此，也就不难理解许多高校工作者奉行“学而官则优，官而权则学，亦官亦学，学官结合”的歪理，由此对许多教师为捞得一官半职乐此不疲而轻自己的学术责任，对科学研究敷衍马虎的劣行就见怪不怪了。 （二）高校内部管理低效 我国高校内部管理机制不健全，一些管理行为无章可循，内部管理低效。高校作为教育管理的集合体，应提供高效的教育与管理服务。但在实际生活中，我国高校内部管理的效益却比较低下，表现为

10、： 第一，教师人力资源管理失效。毋庸置疑，高校内部人事管理尤其是对教师的管理是学校民主管理和高效行政中的一个极为关键的要素，教师人力资源管理与开发更是学校生产力的活水源头。然而我国高校内部对教师的管理却不尽理想。首先，工资分配制度不合理。市场经济条件下，教师同样面临各种生存压力，满足教师个人及家庭的优质生活需要是教师安心工作的基本要求。然而，一方面由于我国经济社会和高校发展的不平衡，除部分发达地区、重点高校外，很多教师的工资收入本身就比其他许多行业低；另一方面，高校内部依旧走着吃大锅饭，注重平均、平稳的老步子。在职务工资等级制度下，同一职称下工资差别不大，要想增加收入就必须想方设法晋升职称，而

11、忽视日常教学的重要性；其次，教师绩效考评制度不合理。学校对教师的管理通常不约而同地使用简单的数字化和标准化考评，为教师框定一系列必须完成的工作量（如授课学时数、科研项目数量、论文发表等），而这些量化指标往往直接与奖金和职务职称的晋升挂钩，这个过程却完全无法准确评价教师的授课态度和服务精神，这样的量化指引，更会为教师们浮躁治学提供温床，加重学术腐败和退化；最后，缺乏对教师发展持久关注的制度保证，优秀教师流失严重。多少高学历、高能力的教师为学校领导的承诺，为优厚的人才政策，充满激情和希望的来到一所大学，而很多高校却始终没有制度性长久的注重人才的跟踪培养，最终让无数优秀的教师暗淡离去。而这样的周而复

12、始，更是对无数默默无闻踏实为学校工作的普通教师无形的伤害，如此的情绪泛化，必将影响整个教师队伍的稳定，影响教师的工作积极性和进取心。 第二，院系和校级机构的职责不清，造成院系主体追求绩效内生动力不足。高校实行校、院、系三级的管理体制，是我国高校内部管理体制改革发展的趋势。但在校、院、系三级的管理体制的框架下，各方主体的地位及其权责尚不明晰，配套的具体制度还不够健全，可能滋长权责解释和执行的任意性，从而引发争议。在我国大学内部，重大事项的决策权都在学校领导和职能管理部门手中，他们高高在上，按照自己的经验判断和理解，在办公室里“调研”，在会议室里研面认可。这就出现了上级发文件，下级组织学习，至于实

13、施就视情况而定了。与此同时，由于院系一层在学校中的角色，承担的责任和任务与自身真正拥有的权力不相符，无法在职权范围内切实解决自身遇到的问题，也就无法对自身行为负责，出现懈怠的工作情绪就不难理解了。简言之，就是院、系我行我素，上有政策下有对策，相互“推皮球”，出现问题就不了了之。可见，新时期的高校管理只注重掌舵是不够的，更要积极寻求如何调动我国高校内部职能部门与院（系）主体之间协同一致实现管理目标才是有效的解决方法。 （三）高校决策民主化不够，教职工、学生、市场和社会在学校管理中“缺席” 新公共服务理论极力倡导公共对话，在对话中，公共、私人和非政府组织结为联盟，建立和加固政府与公民之间、公民与公

14、民之间的信任关系，进而采取集体行动以实现公共利益。这种公共对话毫无疑问是建立在公民拥有较强的民主意识这一基础之上的。反观我国高校内部民主现状，与参与型公共行政文化中公民积极参与并向系统不断提出自己的期待与要求相比，一方面高校内部长期以来形成的“服从型”的行政文化抑止了师生作为学校主体的地位和作用，高校师生基本上是被动服从高校行政系统的一切输出；另一方面，受我国高等教育中介组织独立性、专业权威性等自身发育情况和全社会公民的素质状况等因素的制约，我国高校内部缺乏市场和社会等多方力量参与学校重大决策的渠道和机制。这些不利因素都成了新公共服务理念下公民参与作用发挥的障碍。 三、新公共服务理论视阈下我国

15、高校内部管理改革的建议 （一）推进高校“去行政化”，重新建构高校内部管理结构 面向现代大学制度，在新公共服务视野下的高校内部管理改革的重点要坚持和完善党委领导下的校长负责制，建立合适的权力分配体系。而要理顺权力结构，高校“去行政化”是必由之路。 第一，改革完善党的领导，充分行使党对高校的治理权。治理理念下高校党委要合理划定权力范围，改变权力使用的方法。党委将不再以“统治者”的姿态来管制大学，而应以高度负责任的合作者的身份来治理高校，这个治理过程应该关注所有权力和权利主体的利益，教师、学生、教职工以及校外的学生家长、社会团体、教育咨询和评估机构等，他们都有权参与高校治理，因此必须成为关注的对象。

16、高校党委的工作就是积极建立这样一个交流、解决问题的平台和制度化设计，使这些利益相关者能依法平等地参与高校的治理过程，并最终集体协商解决问题。 第二，保障学术人员有效行使高校的学术权力。高校作为高深知识传承、传播、发现、应用、创造和创新的场所，理应有自身发展的内在逻辑，其核心价值理应是学术至上。因此，要建立以学术职能机构和学术专业人员为主，行政职能部门积极配合参与管理的新型学术管理模式，保证学术人员有效行使学术权力。学术管理机构不能只是学校领导和党政职能部门的负责任，知名权威的教授、专家和学者也应成为其不可或缺的成员。在知识的殿堂里谈管理，某种程度上就是如何保证大学自治和学术自由的和谐成长，谁是

17、专业领域的内行就应该有更多的发言权，大学里的重大问题和事项也应该咨询权威的学术人员，并由他们审议。要坚持学术自治，高校内部管理就还应该积极为学术权力提供发挥作用的渠道，积极培育基层教师的权威，明确什么权力可以让分布在院系的专家、教授掌握并自主行使。比如由学术人员根据学科需要开设何种科目以及如何讲授课程，由他们决定哪些学生适合该专业，采取何种方法考评学生的学习效果，由他们推荐哪些教师是实至名归的教授等等。唯有如此，才能保证大学内部管理按照学术自身的发展要求健康进行。 （二）深化民主管理实践 第一，唤醒学生公民民主意识，参与学校民主管理实践。新公共服务理论认为，公共利益是其基本目标，而要达成公共利

18、益，则需要有公民的共同参与，而公民的共同参与又需要公民扮演“积极公民”的角色。然而，我国封建时代的长期专制统治给今天的中国留下了许多难以改造的封建观念，直到21世纪的今天，“官本位”观念仍然影响着人们的思想和行为，阻碍着民主思想的建立和传播，我国人民的公民意识、民主意识依旧很淡薄，即使是高校的高级知识分子也是如此。鉴于我国的文化传统所蕴含的价值理念与现代民主政治制度的自由精神之间的深度隔阂，亟须一个进行国民教育的平台，使广大社会成员迅速完成从“人民”到“公民”的社会角色的转换。高校作为知识分子的聚集地，具有实施民主管理的思想基础和优越条件应当成为公民意识唤醒最佳平台，民主意识萌发的重要场所。因

19、此，高校各级领导和教师应当自觉提高民主意识，重视对学生进行公民权教育，引导学生系统学习不同历史背景下民主观的继承与发展，尤其重视学习中国特色的社会主义民主理论，积极组织实施公民教育计划，培养更多的青年公民领袖，刺激或唤起青年公民的自豪感和社会责任，使公民民主意识内化为全体大学生的思维习惯、行为方式和道德自律，从只关心私人的自我利益变成重视公共利益，从非正式领域的讨论、聊天到用民主语言进行表达自己及团体意愿，用符合我国社会民主规范的方法，行使民主权利，履行民主义务，最终促进高校乃至全社会的和谐与发展。 第二，健全体制，保证师生参与高校管理的权力。我们认为，在高校的内部管理中，如果让利益的核心群体

20、教师、学生在决策和管理中缺席，那么制定的政策也必将是不够科学合理，执行起来也容易遭到人们的非议，无法取的较好的效果，这样的管理也是低效和高代价的。按照登哈特的观点，新公共服务的公务员（领导者）将会：帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能；整合和表达社区的愿景以及活跃组织的意愿；充当行动的触发器或促进因素。我国服务型政府的建设在借鉴吸收新公共服务理论精髓的同时，也必将给高校内部民主管理带来新的实践。 完善教代会制度，必须正确处理好与校党委领导、校行政管理和校工会组织的关系。一是校党委、校行政要高度重视，大力支持，及时组织召开教代会；二是完善院系一级教代会制度，建立教代会制度，要在加强学校一级教代会

21、建设的基础上，完善二级教代会制度实施细则，使二级教代会制度法律化、制度化、规范化；三是充分发挥工会的作用，工会在教代会召开之前，应该精心组织，广泛听取群众意见，征集提案，保证大会有议题、过程有组织、结果有决定。实践证明，如果不能正确对待、处理好教代会上广大教职工对办学的意见、建议和愿望，将极大挫伤教职工的积极性，影响学校的稳定和发展。需要注意的是，我们提倡工会在教代会中重要作用，并不意味着教代会与工会可以模糊界限，合二为一。我们认为在规模较大的学校，教代会可以参考我国人民代表大会和政治协商会议的参议政方式，建立落实教代会决议的巡视、听证、咨询和对话等制度。 （三）提供以人为本的管理服务 第一，

22、管理人员转变角色，增强服务意识。高校管理者应转变角色，增强服务意识，这是借鉴新公共服务理论，构建服务型高校管理的前提。管理者的责任重大，任何管理活动都要充分衡量其行为可能的结果和产生的后果，他们应该是成熟的、理智的乐善好施者。在行使高校管理权力时，更应该是理智与情感的完美结合，自然要从高高在上的管制者的角色转向“以人为本”的服务者的角色，用极大的热情全身心地投入工作，自觉地为教师和学生的自由全面发展创设环境、提供保障，尊重师生的主体性，激发师生的潜能，引导促进师生全面协调可持续发展，而这个过程本身也可以让管理者实现自身价值，感受成功的满足。 第二，激发管理人员的热情与创造性。高校行政管理人员不仅仅是为教师和学生服的服务者，在高校政策的制定和执行中他们还是沟通师生和学校的桥梁。而教师则是学生的直接教育者和管理者，他们同高校行政人员一样都既是管理者也是被管理者，不是简单地完成个人教学和科研任务，而要积极关注自身的发展。因此，他们被怎样对待，也就会怎样对待他们的管理对象，也就是学生。我们在要求教职工服务的同时，同样不能忽视对学校教辅人员关注和激励。我们希望行政人员以一种符合民主理想、信任和尊重的方式对待师生，那么他们自己首先必须受到这样的对待。当他们感受到自己被重视和公平的对待时，势必能激发他们的工作热情和创造性，也能以更加积极和主动的态度为师生服务。 注释： 罗伯特b丹哈特