行政事业单位内控规范讲义

1、 l2012年11月29日，财政部以财会201221号 印发行政事业单位内部控制规范（试行）。 l该规范分总则、风险评估和控制方法、单位层 面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附 则6章65条，自2014年1月1日起施行。 第一、为什么要建立内控体系 第二、行政事业单位内控的含义 第三、如何建设内控体系 第四、内控体系建设的具体内容 第一、为什么要建立内控体系 一、建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的 要求 把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒 机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定明确提出政府职能定位：宏观调控、市场 监管、公共服务

2、、社会管理、保护环境。 二、适应分类推进事业单位改革的要求 2011年3月印发的中共中央国务院关于分 类推进事业单位改革的指导意见（中发 20115号）提出：按照政事分开、事企分开 和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目 的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革 为核心，总体设计、稳步推进。 三、适应财政规范化科学化信息化管理的要求 管理工作事关大局，基础工作关乎成效。 要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控 制节点，加强监督，下大力气提高内部管理和控制的 有效性，推进财政管理科学化、规范化和 信息化。 财政部门负责国家预算资金的管理，必须 要重视内部控制体系建设。建立内部控制， 就是为

3、保障单位业务稳健高效运行，确保财 务记录、财务报告信息和其他管理信息的及 时、可靠、完整。 四、国务院治理“小金库”和打击“假发票” 的要求 五、我国内部控制标准体系建设的要求 内部牵制内部会计控制内部控制的发展过程。 企业 +（行政事业）单位 六、提高我国行政事业单位内部管理水平、加 强廉政风险防控机制建设的要求 内控在方向、思路、内容、方法上与中纪委 推动的廉政风险防控机制建设一致 行政事业单位内控现状： 1、基础不牢 2、认识不足 3、信息化不高 4、信息公开不够 5、风险意识不高 6、内控人才不够 BACK 第二、行政事业单位内部控制的含义 一、什么是行政事业单位内部控制 二、行政事业

4、单位内控范围 三、行政事业单位内控目标 四、制定行政事业单位内控规范的依据 五、谁应当执行单位内控规范 六、制定内控规范要处好的几个关系 n一、什么是单位内部控制 定义 n 单位为实现控制目标，通过制定制度、实施 措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和 管控。 n 内控既是行政事业单位的一项重要管理活动， 又是一项重要制度安排，是行政事业单位治理 的基石。 1、制衡性 相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。 所谓制衡，就是在单位的岗位设置、权责分配、 业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制 设计。 体现在四个方面： （1）建立议事决策机制 （2）规定不相容岗位相分离，内部授权审批和强

5、化评价监督 （3）建立预决算、政府采购、资产管理等部门和 岗位之间的沟通协调机制，形成管控合力，确 保资产合理配置和有效使用 （4）建立关键岗位工作人员的培训教育评价和轮 岗等机制，牢固树立风险防范意识和拒腐防变 的思想道德底线，自觉依法按照法定权限和程 序来履行职责，维护公共利益。 2、流程化 内部控制是将所有的业务活动按流程进 行风险分析，并按风险点制定管控措施。将 分散的管理制度有机地连接起来，就象生产 线一样。 二、内控范围 l单位层面控制 l业务层面控制：预算、收支、政府采购、资 产、建设项目、合同 三、单位内部控制的目标有哪些 （一）合理保证单位经济活动合法合规 （二）合理保证资产

6、安全和使用有效 （三）合理保证财务信息真实完整 （四）有效防范舞弊和预防腐败 （五）提高公共服务的效率和效果 （一）合理保证单位经济活动合法合规 行政事业单位的经济活动合法合规是单位 有效履行职能的前提。所以，合理保证单位经 济活动合法合规是行政事业单位内部控制最基 本的目标。 通过制定制度，实施措施和执行程序，合 理保证行政事业单位的经济活动在法律法规允 许的范围内进行，符合有关预算管理、财政国 库管理、资产管理、建设项目管理，会计惯例 等方面的法律法规和相关规定，避免违法违规 行为的发生。 （二）合理保证资产安全和使用有效 国家对行政事业单位资产的管理，坚持所 有权和使用权相分离的原则，实

7、行国家统一所 有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体 制。 资产是行政事业单位正常运转的物质基础 和财力保障，资产不安全、使用效率低下都将 对行政事业单位各项工作的正常开展产生不利 影响。所以，合理保证单位资产安全和使用有 效是内部控制的重要目标。 （三）合理保证财务信息真实完整 按照国家规定编制和提供真实完整的财务信 息是行政事业单位的法定义务，是提升内部管理 水平的有效手段。所以，合理保证单位财务信息 真实完整也是内部控制的重要目标。 行政事业单位应当按照单位内控规范的 要求加强会计核算和预算、决算管理，确保财务 信息真实完整，并且强化财务信息分析和结果运 用，为外部监管和内部管理提供信

8、息支持。 （四）有效防范舞弊和预防腐败 腐败和舞弊的根源就在于对权力缺乏有效的 制约和监督。建立反腐败、反舞弊的长效机制， 必须将事后惩治与事前预防相结合。内部控制的 核心就在于制衡。科学运用内部控制的原理和方 法，将制衡机制嵌入到单位内部管理制度建设之 中，强化内部监督，通过建立和实施严密的内部 控制，起到“关口前移”的效果，实现有效防范 舞弊和预防腐败的目标。 n（五）提高公共服务的效率和效果 n 提高公共服务的效率和效果是行政事业单位 业务活动的总体目标。同时也是行政事业单位内 部控制的最高目标。 n 这一目标是以前四项目标为基础的。通过建 立和实施内部控制，加强对单位经济活动的风险 防

9、范与管控，切实合理保证经济活动的合法合规、 资产安全和使用有效、财务信息真实完整，并有 效防范舞弊和预防腐败，就能够为行政事业单位 有效履行职能夯实物质基础，实现提高公共服务 的效率和效果的目标。 四、制定行政事业单位内控规范的依据 （一）会计法 第四条规定：“单位负责人对本单位的会 计工作和会计资料的真实性、完整性负责。” 第八条规定：“国家实行统一的会计制度。国 家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法 制定并公布。” 第二十七条规定：“各单位应当建立、健 全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监 督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与 经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人 员、财物

10、保管人员的职责权限应当明确，并相 互分离、相互制约；（二）重大对外投资、资 产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的 决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明 确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序 应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审 计的办法和程序应当明确。” （二）预算法 1、单位预算是指列入部门预算的国家机关、社 会团体和其他单位的收支预算。 2、对预算的编制、执行和决算的过程进行了规 定，预算编制后要经过国家立法机构审查批准 后方能公布并组织实施，预算的执行过程也受 法律的严格制约，非经法定程序，任何人无权 改变预算规定的各项收支指标，这就使各单位 的财务行为通过预算的法制化管

11、理被置于监督 之下。 五、谁应当执行单位内控规范 1、党的机关 2、人大机关 3、行政机关 4、政协机关 5、审判机关 6、检察机关 7、各民主党派机关 8、人民团体 9、事业单位 六、制定行政事业单位内控规范要处理好的几 个关系 一是单位内控规范与企业内控规范的关系 1、存在目的不同 2、资源配置方式不同 3、预算功能不同 4、产权关系不同 5、法律约束不同 6、绩效评价不同 二是单位内控规范与各项财务规章制度的关系 三是单位内控规范与廉政风险防控机制建设的 关系 BACK 第三、如何建设单位内控体系 一、单位如何开展内控体系建设工作 二、建立和实施单位内控的原则 三、单位负责人在单位内控建

12、设中的原则 四、经济活动经济风险评估 五、单位内控的方法 一、单位应当如何开展内部控制工作 单位应当根据本规范建立适合本单位实际 情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作 包括：七个步骤 （一）梳理单位各类经济活动的业务流程 根据单位“三定”规定，通过组织相关人 员包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支 业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管 理、合同管理等构成经济活动的各项业务进行 调研和访谈，既包括单位层面的组织机构设置， 还包括业务层面本身的各项业务流程，对各项 业务特点进行总结和归纳，明确各项业务的目 标、范围和内容。 （二）明确业务环节 按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各 个业

13、务中的决策机制、执行机制和监督机制融入 到业务流程中的每个业务环节，细化业务流程中 各个环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和 分工。 比如，预算业务按照预算的时间顺序和逻辑 关系可以分为预算编审、预算批复、预算执行、 决算与绩效考评等主要业务环节。并在各个业务 环节中确定预算业务管理决策机构、预算业务管 理工作机构和预算业务管理执行机构的工作机制。 （三）系统分析经济活动风险 风险分析要从各个业务所面临的内外部环境 入手，讨论环境对单位内部控制的负面作用，运 用多种手段进行风险的定性和定量评估。比如， 预算编审中的风险将直接影响到预算批复、预算 执行、决算和考评等环节，预算业务的风险将直 接

14、导致收支、政府采购等业务失去基础和依据。 （四）确定风险点 确定风险点要依据业务流程管理，对机构设置和 岗位设置进行具体分析。从业务环节角度评估特 定风险，找出可能造成单位经济利益流出的风险 点。比如，在预算编审环节，预算金额不准确的 风险不但来自于各个预算单位的上报数额，也来 自预算管理部门对各个预算单位上报金额的统计 和汇总，还取决于预算决策部门对预算金额的评 审。因此，风险点实际上就是对于业务环节来说 更为细化的风险分析。 （五）选择风险应对策略 风险应对策略就是对已经识别的风险进行定 性分析、定量分析和进行风险排序，制定相应的 应对措施和整体策略。 风险应对策略主要包括风险规避、风险转

15、移、 风险降低和风险承受四种。 （六）在此基础上根据国家有关规定建立健 全单位各项内部管理制度 各个单位应当根据自身实际情况，按照内部 控制的逻辑顺序，建立健全单位各项内部控制 管理制度，对单位内控规范要求的具体内 容进行落实，并针对单位的特定业务制定有针 对性的管理制度。 （七）督促相关工作人员认真执行。 在内部控制管理制度的执行过程中，单位要 明确各个部门、各个岗位和相关工作人员的分工 和责任，设立相应部门和岗位对相关工作人员对 内部控制管理制度的执行结果进行监督和奖励， 形成完善的内部控制执行机制。 二、建立和实施单位内部控制应遵循的原则 （一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济 活动

16、的决策、执行和监督全过程，实现对经济 活动的全面控制。 “两个全面” （二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部 控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的 重大风险。 “两个重” （三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的 部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相 互制约和相互监督。 “两个相互” 通过将制衡机制嵌入到单位的内部管理制度之 中，使内部管理制度更具针对性和可操作性， 有利于堵塞漏洞、消除隐患，真正发挥出制度 管权、管事、管人的作用。 （四）适应性原则。内部控制应当符合国家有 关规定和单位的实际情况，并随着外部环境 的变化、单位经济活动的调整和管理要求的 提高，不断修订和完善。 “

17、两个符合” 1、个性化：内部控制应当与单位性质、业务 范围、经济活动的特点、风险水平以及所处 内外环境等相适应相匹配，才能取得理想的 控制效果。 2、动态化：内部控制的建立不是一劳永逸的， 而是一个不断完善的动态过程。 三、单位负责人在单位内部控制中的职责 （一）行政事业单位的负责人 会计法第四条规定：“单位负责人对本单 位的会计工作和会计资料的真实性、完整性 负责。” 第五十条规定：“单位负责人，是指单位法定 代表人或者法律、行政法规规定代表单位行 使职权的主要负责人。” （二）单位负责人在内部控制中应当发挥的作用 单位负责人在内部控制体系的建立、体系的运 行和监督管理三个方面应当发挥领导作

18、用、承担 总责任， 但是并不意味着要求单位负责人做到亲历亲为， 而是可以通过建立工作机制和内部授权等不同方 式具体由其他工作人员去落实。 （三）其他工作人员在内部控制中应当发挥的作用 内部控制进入到具体的建立和实施阶段后， 单位其他工作人员应当承当相应的责任，发挥 应有的作用； 遵照单位内部控制的各项制度和程序，严格 执行内部控制要求，发挥各自的作用，形成全员 参与的内部控制机制。 四、经济活动风险评估 （一）什么是风险 （二）什么是风险评估 （三）建立风险评估机制 （四）风险评估程序 （五）风险评估的范围 （一）什么是风险 风险通常是指潜在事项的发生对目标实现 产生的影响。 现阶段，我国行政

19、事业单位经济活动的主要风险包括： 1、单位经济活动不合法或不合规的风险； 2、国有资产流失、资源使用效益低下的风险； 3、财务信息不真实，不完整的风险； 4、发生舞弊或腐败现象的风险； 5、其他风险。 造成经济活动风险的原因： 1、内部管理制度不健全 2、制衡机制缺失 3、关键岗位职责不清 4、管理中存在其他漏洞或隐患 （二）什么是风险评估 风险评估是量化测评风险发生的可能程度及 其造成的后果。 （三）建立风险评估机制 单位应当成立风险评估工作小组，并且由 单位领导亲自担任组长，具体由各单位根据实 际自行确定，既可以由单位负责人担任组长， 也可以由分管财务工作的领导担任组长。 1、人员构成 （

20、1）单位领导担任组长，负责全面统筹、协调各 业务部门积极配合风险评估工作； （2）由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担 任副组长； （3）由财会、资产管理、采购、基本建设、内部 审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作人员 或技术专家作为工作小组的成员 2、机构设置 风险评估工作小组可以是跨部门的，也可以 设置在内部控制职能部门或者牵头部门内。 工作小组下还可以根据经济活动类型设置若 干个风险测评小组，仔细梳理每一类经济活动的 流程，按流程排查风险点。 3、评估周期 n 经济活动风险评估至少每年进行一次。 n 第一次风险评估应当尽可能全面、细化，特别是业 务层面的风险评估完成后，最好形成业务流

21、程图，确定关 键风险点，剖析风险存在原因及导致损失的可能性。 n 后续的可以定期进行，主要侧重于经济活动变化部分 。 n 但如果外部环境、经济活动或管理要求发生了重大变 化，则应当及时对经济活动风险进行重新评估。 单位还可以对某些高风险经济活动开展不定期评估。 4、评估结果的应用 评估工作完成后，风险评估工作小组应当做 好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告 ，及时提交单位领导班子，作为完善内部控制 的依据。 （四）风险评估程序 1、目标设定 由于各项经济活动各有特点，所以各项经济活动 的控制目标也有所侧重。 2、风险识别 风险识别是对行政事业单位面临的各种不 确定因素进行梳理、汇总，形成风

22、险点清单。 单位层面和业务层面 风险识别需要对单位的经济活动的管理现 状进行全面摸底，而且是一个动态的、连续的 过程。 3、风险分析 是在风险识别的基础之上，运用定量和定 性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位 目标实现的影响程度，以便为制定风险应对策 略、选择应对措施提供依据。 风险分析具体包括风险可能性和影响程度分 析。目的是对识别的风险进行排序，确定内部 控制需要重点关注和优先控制的风险点。 4、风险应对 是指在风险分析的基础之上，针对单位所存 在的风险，提出各种风险解决方案，经过分析论 证与评价从中选择最优方案并予以实施的过程。 风险应对的策略一般有四种：风险规避、风 险降低、风险分

23、担（风险转移）和风险承受。 风险规避：对于超出可承诺范围的风险，通过放弃或 者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失 的策略。 风险降低：在权衡成本效益之后，准备采取适当的控 制措施降低风险或者减轻损失，将风险控制在可承 诺范围之内的策略。 风险分担（风险转移）：借助外部力量，采取业务外 包、购买保险等方式，将风险控制在可承诺的范围 之内的策略。 风险承受：对可承诺范围之内的风险，在权衡成本效 益之后，不准备采取控制措施降低风险或者减轻损 失的策略。 （五）风险评估的范围 1、单位层面风险评估应当重点关注的方面 （1）内部控制工作的组织情况。 是否确定了内部控制职能部门或牵头部 门；是否建

24、立了各部门在内部控制中的沟通 协调机制和联动机制。 （2）内部控制机制的建设情况。 经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离； 权责是否对等； 是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监 督等机制。 （3）内部管理制度的完善情况。 内部管理制度是否健全； 执行是否有效。 （4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况。 是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制； 工作人员是否具备相应的资格和能力。 （5）财务信息的编报情况。 是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进 行账务处理； 是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告 。 （6）其他情况。 2、业务层面风险评估应当重点关注的方面 （1）预

25、算管理情况。 在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协 调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、 与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和 开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无 预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、 完整、准确、及时。 （2）收支管理情况。 收入是否实现归口管理，是否按照规定及时 向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定 保管和使用印章和票据等； 发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据 的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取 资金的情形。 （3）政府采购管理情况。 是否按照预算和计划组织政府采购业务； 是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序； 是否按照规

26、定保存政府采购业务相关档案。 （4）资产管理情况。 是否实现资产归口管理并明确使用责任； 是否定期对资产进行清查盘点，对账实不 符的情况及时进行处理； 是否按照规定处置资产。 （5）建设项目管理情况。 是否按照概算投资； 是否严格履行审核审批程序； 是否建立有效的招投标控制机制； 是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目 资金的情形； 是否按照规定保存建设项目相关档案并及 时办理移交手续。 （6）合同管理情况。 是否实现合同归口管理； 是否明确应签订合同的经济活动范围和条件； 是否有效监控合同履行情况， 是否建立合同纠纷协调机制。 （7）其他情况。 五、单位内部控制的方法 （一）什么是单位内部控

27、制的控制方法 内部控制的控制方法实质上就是内部控制 的机制，是指为将经济活动风险控制在可承诺 的范围之内，根据内部控制的原理，并结合风 险评估的结果，针对风险点选择的措施和程序 。 （二）第1种方法：不相容岗位相互分离 合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责 权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相 互监督的工作机制。 不相容岗位相分离机制设计的原理在于：两 个或两个以上的人员无意识地犯同样错误的可能 性很小，有意识地合伙舞弊的可能性也低于一人 舞弊的可能性。 行政事业单位的各项经济活动通常可以划分 为事项申请、内部审核审批、业务执行、信息记 录以及内部监督等岗位。 （三）第2种方法：内部授

28、权审批控制。 明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审 批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会 签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职 权、办理业务。 三重一大：重大问题决策、重要干部任免、 重大项目投资决策、大额资金使用 授权控制主要遵循以下四个原则： （一）授权的依据依事而不是依人； （二）授权的界限不可越权授权； （三）授权的“度”适度授权； （四）授权的保障监督。 审批控制主要有以下两个原则： （一）审批要有界限不可越权审批； （二）审批要有原则不得随意审批。 实行授权审批控制，应避免出现以下四种情况 （一）监督权力被“软化” （二）公共财物被“私化” （三）财务等重要岗位的负责

29、人“亲信化” （四）财务会计等重要部门的信息“概括化” 行政事业单位的任何授权都应当以法律、行 政法规和单位的规章制度为依据，并予以书面化 ，通知到经济活动业务流程中的相关工作人员。 授权一经确定，相关工作人员应当在授权范 围内行驶职权、办理业务，对于审批人超越授权 范围的审批业务，经办人员有权拒绝办理，并向 上级授权部门报告。 对于“三重一大”业务，还应当建立起集体 决策和会签制度，确保任何人不得单独进行决策 或者擅自改变集体决策意见。 （四）第3种方法：归口管理。 归口管理是指行政事业单位按照管控事项性 质和管理要求、结合单位职责、组织机构和岗位 设置、在不相容岗位相互分离和内部授权审批控

30、 制的前提下，明确单位内部各个业务的归口管理 责任单位的控制方法。 原因：一是分散开展，二是协同完成，三是 专业性强 一是根据本单位实际情况， 二是按照权责对等的原则， 三是采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头 人员等方式， 四是对有关经济活动实行统一管理。 5项业务：收入、资产、政府采购、合同、信息系统 （五）第4种方法：预算控制。 强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单 位经济活动的全过程。 预算是根据单位发展目标和计划编制的年度 财务收支计划，是行政事业单位业务活动的财 力支持和经济活动的基本依据。 预算是行政事业单位工作的起点和依据，是 建立和实施内部控制的核心环节，行政事业

31、单 位所有业务最终都要通过预算管理衔接起来， 从而实现预算管理的全过程控制。 行政事业单位应当建立“以预算管理为主线 ，以资金管控为核心”的预算管理体系。 预算控制不同于预算业务控制。 预算控制本身是一种方法，在行政事业单位 的经济活动中发挥着事前计划、事中控制、事 后反馈的作用。 （六）第5种方法：财产保护控制。 建立资产日常管理制度和定期清查机制，采 取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等 措施，确保资产安全完整。 （七）第6种方法：会计控制。 建立健全本单位财会管理制度，加强会计机 构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗 位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理 ，明确会计

32、凭证、会计账簿和财务会计报告处理程 序。 （八）第7种方法：单据控制。 要求单位根据国家有关规定和单位的经济活 动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经 济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员 按照规定填制、审核、归档、保管单据。 表单和票据是能够反映单位经济活动是否合 法、合规、真实。 表单通常是指行政事业单位发生经济行为所 涉及的内部凭证。 票据是指行政事业单位发生经济行为在报销 环节使用的外部凭证，证实经济事项的真实性及 其具体金额。 1、将经济活动所涉及的单据制度化 2、相关工作人员必须按照制度规定使用和管理单据 单据控制就是对行政事业单位所发生经济行为 的痕迹进行控制，实际上就

33、是把支出事项的外部票 据控制与支出事项的内部表单控制相结合，建立对 单据的内外结合控制体系，保证经济交易事项真实 、合法，一是避免虚假交易，二是减少建立“小金 库”的机会，三是使“假发票”没有市场。 （九）第8种方法：信息内部公开。 建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根 据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内 部公开的内容、范围、方式和程序。 信息内部公开，是指对某些与经济活动相关 的信息，在单位内部的一定范围内，按照既定的 方法和程序进行公开，从而达到加强内部监督， 促进部门间沟通协调以及督促相关部门自觉提升 工作效率的有效方法。 要进一步提高信息公开的主动性、自觉性和 规范性，使信

34、息公开工作做到主体明确、程序规 范、方式灵活、反馈顺畅、回应及时。 l第四 内控体系建设的具体内容 l一、单位层面控制 l二、业务层面控制 l一、单位层面控制 l（一）建立内部控制的组织架构 l（二）建立内部控制的工作机制 l（三）对内部控制关键岗位工作人员的要求 l（四）编报财务信息的要求 l（五）运用现代科技手段加强内部控制 l（一）建立内部控制的组织架构 l全面性原则与“三定”规定 l1、单独设置内部控制职能部门或者确定牵头部门 组织 协调内控工作 l主要做好以下7项工作： l（1）负责组织协调单位内部控制日常工作。 l（2）研究提出单位内部控制体系建设方案或规划。 l（3）研究提出单位

35、内部跨部门的重大决策、重大风 险、重大事件和重要业务流程的内部控制工作方案。 l（4）组织协调单位内部跨部门的重大风险评估工作 l（5）研究提出风险管理策略和跨部门的重大风险管 理解决方案，并负责方案的组织实施和对风险的日常 监控。 l（6）组织协调相关部门或岗位落实内部控制的整改 计划和措施。 l（7）组织协调单位内部控制的其他有关工作。 l2、积极发挥经济活动相关部门或岗位的职能作用 积极配合内部控制职能部门或者牵头部门主要做好 以下5项工作： l（1）配合内部控制职能部门或牵头部门对本部门相 关的经济活动进行流程梳理和风险评估。 l（2）对本部门的内部控制建设提出意见和建议，积 极参与单

36、位经济活动内部管理制度体系的建设。 l（3）认真执行单位内部控制管理制度，落实内部控 制的相关要求。 l（4）加强对本部门实施内部控制的日常监控。 l（5）做好内部控制执行的其他有关工作 l3、充分发挥单位内部审计、纪检监察部门的职能 l（1）研究制定监督内部管理制度。 l（2）组织实施对内部控制的建立和执行情况及时有效 性的监督检查和自我评价，并提出改进意见或建议。 l（3）督促相关部门落实内部控制的整改计划和措施。 l（4）做好内部控制监督检查和自我评价的其他有关工 作。 l（二）建立内部控制的工作机制 l1、单位经济活动的决策、执行和监督应当相互 分离 l（1）两个侧重点 l一是过程的分

37、离 l决策是执行的前置程序，执行是对决策的具体落实，监 督影响和制约着决策和执行 l二是岗位的分离 l岗位分离的效果是避免了既当“运动员”又当“裁判员 ”的情况发生，降低了舞弊和腐败的风险。 l（2）决策、执行和监督相互分离的机制建设应 当适应单位的实际情况 l2、建立健全议事决策机制 l （1）建立健全议事决策制度 l每个单位都可以根据国家有关规定和本单位的实 际情况确定哪些事项属于重大经济事项，一经确 定，不得随意变更。 l（2）集体研究、专家论证和技术咨询相结合 l单位领导班子集体决定应当坚持民主集中原则，防 范“一言堂”或者“一支笔”造成的决策风险和腐 败风险。 l不论是本单位的专业人

38、员，还是外部专家，在参与 论证和提供技术咨询的过程中，都应当保持独立、 客观、公正，而且对论证结果和咨询服务质量负责 。 l（3）做好决策纪要的记录、流转和保存工作 l（4）加强对决策执行的追踪问效 l决策失误、未履行程序、不执行决策 l3、建立健全内部控制关键岗位责任制 l（1）内部控制关键岗位的构成 l行政事业单位内部控制关键岗位主要包括预算业务管 理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、 建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的 关键岗位。 l（2）落实岗位责任制 l内部控制关键岗位的专业能力和职业道德要求，明确 岗位职责，岗位权力以及与其他岗位或外界的关系。 l（3）实施轮

39、岗制度 l不具备人员轮岗条件的，应当采取专项审计等控制措 施替代轮岗机制，确保关键岗位工作人员认真依法履 行职责。 l（三）对内部控制关键岗位工作人员的要求 l1、把好人员入口关 l2、加强业务培训 l3、强化职业道德教育 l（四）编报财务信息的要求 l1、严格按照法律规定进行会计机构建立和人员配备 l2、落实岗位责任制，确保不相容岗位相互分离 l会计工作岗位，可以一人一岗、一人多岗或者一岗 多人。 l应当实行财会部门关键岗位定期轮岗制度或采取替 代控制措施，防范财务舞弊的发生。 l3、加强会计基础工作管理，按法定要求编制和 提供财务信息 l依法抓好会计基础工作，按要求进行会计处理， 是行政事

40、业单位财务信息真实完整的重要保证。 l行政事业单位还应当严格按照预算法的要求 编制预决算报告和预算执行情况的报告等。 l4、建立财会部门与其他业务部门的沟通协调机制 l财会部门应当与其他业务部门之间加强信息沟通， 定期开展必要的信息核对，实现重要经济活动信息 共享。 l（五）运用现代科技手段加强内部控制 l1、内部控制信息化的涵义 l内部控制的信息化是将内控理念、控制流程、控制方 法等要素通过信息化的手段固化到信息系统中，从而 实现内部控制体系的系统化和常态化。 l2、如何实现内部控制信息化 l两种类型：一般计算机控制和具体应用控制。 l行政事业单位要实现内部控制的信息化，可能需要 更多借助外

41、力来共同完成。 l业务层面控制 l一、预算业务控制 l二、收支业务控制 l三、政府采购业务 l四、资产控制 l五、建设项目控制 l六、合同控制 l一、预算业务控制 l预算控制是一种方法，这一方法可用于收支、采购等 业务中，有效控制单位经济活动风险。 l预算业务控制是对预算业务的控制，通过建立健全预 算业务内部管理制度、合理设置预算业务管理机构或 岗位、建立部门间沟通协调机制和预算执行分析机制 、加强内部审核审批等控制方法，对预算编制、预算 审批、预算执行、决算和绩效评价四个环节实施的有 效控制。 l预算业务控制目标： l预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时 、内容完整、项目细化、数据准

42、确； l对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分 解、审批下达； l严格有效执行预算； l加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时 l建立预算绩效管理机制，加强预算绩效管理。 l不相容岗位主要包括： l预算编制(含预算调整)与预算审批，预算审 批与预算执行，预算执行与预算考核等。 l预算业务的主要环节： l预算编制（包括内部审批下达） l预算执行（包括追加调整） l决算编制和绩效评价 l（一）对预算编制的控制 l1、预算编制的要求：程序规范、方法科学 、编制及时、内容完整、项目细化、数据 准确。 l2、预算编制环节主要包括以下风险： l预算目标不合理，难以保障年度工作任务的开 展； l

43、预算编制程序不规范、方法不科学，导致预算 编制不及时、内容不完整、数据不准确。 l3、预算编制控制措施： l落实编制责任 l明确规定各业务部门的预算编制责任，掌握 人员定额、实物定额标准，三公经费支出的 政策要求等。 l采用有效方法确保预算编制合规、科学掌握政策： l依托信息系统（将相关政策、定额定员标准和历史 数据嵌入到预算管理信息系统中） l依靠专业人员（财会部门加强对业务单位编制预算 的指导，及时沟通信息，确保信息利用效率） l加强部门间沟通协调 l根据工作任务细化预算编制： l 按工作任务的支出规律进行细化（业务部 门更具有信息优势，尽可能实现单位内部财力与 事权的科学匹配） l落实审

44、核责任 l归口管理部门和财会部门审核预算建议数 l内部审批下达 l 预算管理委员会审批后下达至各业务部门 ，有利于强化约束力，发挥预算对经济活动的管 控作用，同时也为提高预算执行的有效性奠定基 础。 l（二）预算执行 l预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、 建设项目管理、合同管理有密切关系。 l1、预算执行的要求： l根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格 有效执行。 l2、预算执行的主要风险： l资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预 算、超预算支出情况； l执行进度不合理； l项目预算前期准备不充分或未经充分论证，造 成预算与执行脱节。 l3、预算执行控制措施： l（1）明确执行方

45、式： l直接执行：支付物业费、水电费等 l依申请执行：适用于总额明确，但需要随工作开 展才能进一步明确业务事项，如课题研究经费。 l政府采购执行：根据政府采购预算和计划，办理 采购业务。 l（2）加强对预算执行申请的审核和审批 l 执行申请是否与预算指标、工作计划一一对 应，提交的相关单据、支出标准、支出方向是否 符合要求 l（3）明确预算追加调整的范围，严格履行审核和 审批手续 l（4）加强执行监控，建立预算执行适时分析机制 l（三）决算与绩效评价 l社会关注点的转变： l资金使用的合法合规 支出的效果 l1、要求： l决算真实、完整、准确、及时，强化决算 和绩效评价结果的运用 l2、主要风

46、险： l预算执行不严，分析不及时，可能造成预算管 理流于形式； l年终清理核对工作不到位，可能造成决算编制 不实。 l没有起到事后控制的作用 l3、决算和绩效评价的控制措施： l加强会计控制 l建立起定期报告和分析制度 l真正建立起分析和评价结果有运用的机制和 激励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面 l通过比较分析法确定当年的预算执行结果和预算 目标的差异， l采用比率分析法、因素分析法等方法分析预算指 标的完成程度和偏离预算的原因 l通过定性分析法对差异原因进行深入分析，找出 造成预决算差异的关键问题和原因 l落实责任部门和责任人，并将分析结果报告给预 算管理委员会、反馈给各业务部门 l用趋

47、势分析法进行历史数据对比，找出单位财务 收支计划变化规律和趋势 l预算业务对内控具有重要作用，只有预算编制科学 有效，其他业务控制才能有效，内控才能正常运行 ，才能体现出内控牵制性和流程化特点。 l没有预算，流程无法实现，牵制就无从谈起。 l二、收支业务控制 l收支业务控制目标：合理保证收支业务合法 合规，提高资金收支的效率和效果，保证财 务报告信息的真实可靠，合理防范舞弊。 l（一）收入业务控制 l1、内控中的收入与会计上的收入不完全一致 l根据财务规则和会计准则认定的收入 l不作为单位的收入但应当上缴国库或财政专户的资金 l2、要求： l按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上 缴；

48、票款一致；及时入账 l3、风险： l收入业务相关岗位设置不合理，不相容岗位未实现 相互分离，导致错误或舞弊的风险。 l未按收费许可规定的项目和标准收取，存在违规收 取的风险。 l收入业务缺乏统一管理和监控，导致私设小金库。 l票据、印章管理松散，存在收入资金流失的风险。 l4、收入业务控制措施： l建立健全收入内部管理制度 l合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收 款、会计核算等不相容岗位相互分离 l财会部门对收入实施归口管理 l严格执行“收支两条线”管理规定 l建立健全票据和印章管理制度 l加强对收入的分析 l（二）支出业务控制 l支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有 业务；不同

49、类型的支出事项各具特点 l不相容岗位至少包括：支出申请和内部审批、付 款审批和付款执行、业务经办和会计核算等。 l要求：合法、合规、厉行节约、入账及时准确 l风险： l支出未按内部授权进行审批 l存在使用虚假票据套取资金等问题 l资金使用效益低下，浪费现象严重 l未执行国家规定的开支经费范围和标准，未 按批复预算的内容和范围开支，可能导致预 算执行失范等。 l控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施 ，强化预算的制约作用 l建立健全支出业务内部管理制度 l理清支出的内容构成，确定归口部门 l明确开支范围、开支标准、所涉及的单据 l理顺申请、审核审批、借款及报销等流程 l明确审核责任、审批权限

50、 l合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支 出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经 办和会计核算等不相容岗位相互分离 l落实业务部门和归口部门的事前审核责任，要求按 照规定的审批权限进行审批（一旦不能实现事前控 制，很难实现内控效果） l财会部门加强对单据的审核 l加强会计核算和归档控制 l做好支出业务的分析和报告 l（三）债务业务 l主要风险：无力偿还本息的财务风险 l控制措施： l建立健全债务内部管理制度 l明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理 债务业务全过程 l充分的事前论证，领导班子集体研究决定 l加强债务业务日常管理 l做好评价和分析工作 l三、政府采购业务 l控制

51、目标：建立完善的政府采购内部管理制度，规范 政府采购预算和计划编报，提高政府采购质量和效率 ，加快政府采购预算执行 l不相容岗位主要包括：政府采购需求制定与内部审批 、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保 管等。节约采购资金。 l采购业务的主要流程：先预算、后计划、再采购 l预算和计划编制 l采购需求的提出和审核 l组织实施采购 l签订合同和验收 l支付价款 l采购业务的主要风险： l预算和计划安排不合理，导致资金浪费、资产闲置 l采购的货物或服务质次价高 l采购过程不合规，如化整为零规避公开招投标 l控制措施： l建立健全采购业务内部管理制度 l合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保政府采 购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签 订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离（牵制性 、效率性） l建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟 通协调机制（保证资产使用效率） l实施归口管理，加强对采购申