农村生态环境保护的法律机制构建

1、农村生态环境保护的法律机制构建关键词 : 城乡一体化 农村生态环境 政府主导 公众参与 内容提要 : 政府在推进环境保护城乡一体化进程中居于主导地 位，而环境保护的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作。 以可持续发展观为指导， 通过强化制度建设， 实现政府主导与公众参 与的有效对接，将是推进我国农村环境保护的有效机制。 伴随农村经济社会的发展与进步，农村环境污染和生态破坏也在加 剧。无论是面源污染、 点源污染，还是生态环境破坏，都已成为影响 农村经济持续发展、制约城乡一体化进程的严重障碍。城乡一体化进程对于生态环境保护的新要求 城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，包含城乡 生

2、态环境保护的一体化：第一，城乡环境保护重视程度一体化， 即在 观念上树立城市与农村环保同等重要的理念， 努力实现城市和农村环 保 “两手抓，两手都要硬 ”。第二，城乡环境保护管理体制一体化，即 管理体制的设计一体化 （针对城市和农村的不同特点完善相应的环境 管理体制） 和保障体系一体化 （对城市和农村的环保投入实现均等） 。 第三， 城乡环境保护法制建设一体化， 即城市和农村环保工作同样有 法可依。 服务于城乡环境保护法制建设的平等化， 必须根据农村环保 的特点， 制定专门的农村环保基本法， 修订与完善农村生态环境保护的法律法规体系农村生态环境保护中的政府主导作用政府的职能和资源占有优势决定了

3、其在生态环境保护中的主导作 用，这个作用不应局限于城市，更应当向农村延伸。政府作为与农村环境保护的差距。第一，政府对农村生态环境保 护的短视。现存的政绩考核体制是以经济发展为重心的， 缺乏对环境 保护尤其是农村环保的战略性、长期性考虑。同时，政府将环保资金 过多投向工业和城市，农村环保几乎享受不到环保专项资金的保障和 先进环保技术的支持。第二，现行法律制度轻视农村生态环保。 虽然 现行法律提出了农村环保问题， 但是缺乏针对性和可操作性规定， 一 些重要的农村环保领域还存在空白。 第三，农村环境保护行政管理体 制不科学。现行环境保护体制过分强调政府在环境保护中的主导地 位，忽视了公众的参与，特别

4、不利于公众环境意识的培养。消除差距，加强政府农村环境保护法律职责。第一，创制与完善 农村生态环境保护政策法律体系。 结合农村生态环保的实际情况，在 完善排污许可证制度、排污收费制度和环境影响评价制度的基础上， 加快建立农村生态环境保护责任制度、农村生态环境综合治理考核制 度和农村环境应急处置机制等。 第二，建立健全农村环境保护管理制 度。政府要重视科学规划在农村环保中的重要作用，合理安排乡镇企业的布局，控制污染物排放。设立专门负责农村环保的管理部门，明 确职责，提高管理效率。第三，加大农村环境保护资金投入，运用经 济手段改善农村生态环境。坚持 污染者付费、开发者保护、受益者负担”的原则，采取国

5、家、集体、个人、外资多元投资的方式，保证 稳定有效的环保资金投入。积极引入市场机制，特别是要鼓励个人出 资参与农村环境建设，探索建立生态环境效益补偿机制。 第四，加强 农村环境监测与监管。建立农村环境监管平台和监测体系，完善环境 信息发布制度，严格建设项目环境管理，加大环境监督执法力度，提 高污染事故鉴定和处置能力。第五，加强农村环境保护教育，培育公 众环保意识。针对文化素质较低和环保意识较差的广大农村居民，政府应自上而下”发挥引导、教育职责，开展多层次、多形式的农村环 境知识宣传和培训。农村环境保护中的公众参与环境问题的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作，在 可持续发展模式的指导下，

6、公众参与已成为各国环境保护的公共基 调。我国农村生态环境的改善，同样也需要各类团体和社会公众的 积极参与。公众参与农村环境保护尚存障碍。 一是公众参与农村生态环境保护的 意识欠缺。农村居民随意丢弃生活垃圾的现象很普遍，垃圾的分类处理更是无从谈起。在农业生产领域，随意使用化肥、农药造成水体、 土壤污染的现象也大量存在。更有甚者为了眼前经济利益，盲目建设 污染企业，使得农村生态环境遭受严重污染破坏。 二是公众的环境知 情权缺失。我国现行法律缺乏环境知情权的规定， 政府发布的环境状 况公报内容单一，指标种类较少，特定地区的环境整体状况和变动趋 势难以客观反映出来；且因一些环境状况指标技术性过强， 不

7、便于公众理解，达不到应有效果。三是公众参与农村环境保护的救济渠道不 畅。我国法律规定有环境行政处理和环境诉讼两种基本的环境纠纷解 决机制，但由于现行环境诉讼制度对于起诉人资格规定过严、对证据的科学性要求过高、公益诉讼机制尚未健全、法律援助不到位，导致农民因成本高昂而难以通过诉讼维护自身的环境权利。开辟多方途径，方便公众参与农村环境保护。一要参与农村环境 立法。广泛征求公众意见，根据公众关注的程度和理解程度，创造条 件，使公众参与制定完善防治饮用水污染， 土壤污染，畜禽、水产养 殖污染，乡镇企业污染，农药化肥污染，保护自然资源和发展生态农 业等方面的法律法规。二要参与农村环境执法。加强农民的参与

8、和监 督力度，纠正、限制执法中的不当行为，减少群体性事件的发生；同 时，充分发挥农村基层组织的作用，利U用村民自治的有利因素，建立 一套自我管理、自我监督和约束的农村环保机制， 提升广大农民对环 保执法的支持力度。三要参与农村环境普法。加强普法工作，提高农 民的环境法律意识，使农民自觉地参与环境决策、维护其环境权利。 通过多种形式的环境法制宣传，强化农村干部和村民的集体荣誉感， 积极参与农村生态环境建设。农村环保：政府主导与公众参与的有效对接从目前我国农村生态环境保护的实际来看，环境问题的解决必须 依靠政府与广大民众的倾力合作。公众参与并非公众对抗政府的机 制，而是优化政府运行的机制。环境保护

9、领域的公众参与机制所反映 的理念正是充分吸收公众的智慧和力量，使环境保护得到真正的实现。政府主导与公众参与实现对接的可行性。农村环境保护是一项系统工程，仅仅依托 政府管制型”的行政管理机制难以满足需要，引入 以公众参与为助力的 互动型”环保新机制已是形势所需。第一，政府 主导对于公众参与环境保护的引导、保障功能。一方面，政府引导公 众树立正确的环保观念，使公众的环保意识不断提高，最终在全社会 形成统一的环境整体利益保护观念。 另一方面，政府为公众参与环境 保护提供制度保障。政府必须发挥主导作用，履行其公共利益代表人 的职责，开辟多种渠道为公众参与环境决策提供制度保障，为公众环境利益受到侵害时提

10、供救济保障。第二，公众参与对于政府主导环境 保护的补充、监督功能。公众参与环境保护不仅有助于克服政府职能 的局限性，也对政府履行环保职能具有监督作用。政府主导与公众参与有效对接的制度构建。实现政府主导与公众 参与的有效对接需要相关法律制度的保障。 第一，建立农村环境污染 源头控制制度。政府把环境指标量化作为乡镇企业设立审查及项目引 入审批的重要指标，采用税收等一些财政手段引导企业， 建立绿色生 产、营销体系；通过科学规划村镇布局、居住和生活排污公共设施建 设、防灾减灾等提高农村生态环境质量；依法推进农村土地集约利用， 引进节约型的先进种植、养殖和灌溉技术，鼓励农业废弃物综合利用， 支持发展生态

11、农业。第二，建立公众参与环境保护保障制度。一是建 立环境信息公开制度，定期发布有关环境监测信息和科技标准； 二是 建立公众参与环境决策制度； 三是建立环境公益诉讼制度。第三，建 立建全环境保护社会监督制度。 一是建立专群结合的环境保护监管网 络制度。各级政府要采取有效措施， 多渠道、 全方位、多层次进行宣 传发动，实行专门机关和群众路线相结合，建立起 “专群结合、点面 结合”，全面覆盖农村的环境保护监管网络。二是建立政府环境保护 绩效评价和责任追究制度。 完善监督机制， 积极组织和引导公众充分 发挥环保议事权， 同时将政府环保职能的落实从某种程度上通过环境 绩效显示出来， 把环境绩效纳入每一级政府的政绩考核体系之中。 第 四，建立环境保护社会教育机制。针对农村居民的实际情况，一是将 环保教育纳入农村中小学学校教育， 把环保知识写入教材， 培养中小 学生的环境意识和环境责任感。 二是各级政府加大力度， 定期组织有 针对性的农村绿色生态教育， 将环保法律宣传，农药、化肥和企业排 污的破坏性、危害性宣传以及环保型农业技术知识普及作为教育培训 的主要内容，增强农民的环境意识。 三是利用各种媒介进行宣传，引 导农民树立