发展规划咨询理论方法与实践专项与区域规划

1、专项规划与区域规划编制总规划师 徐伟金 2014年11月19 日1、专项规划编制 2、区域规划编制3、相关问题探讨 主要内容一、专项规划编制一、专项规划编制1 专项规划的概念 专项规划是指政府有关部门以经济社会发展的特定领域为对象编制的、由政府审批或授权有关部门批准的规划。-国家级专项规划管理暂行办法专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。-国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见1 专项规划的特征 专项规划涉及范围广，不同的领域、不同

2、的层级对专项规划的深度与广度存在多样的要求。对主要由市场发挥作用的领域，如产业发展等，专项规划主要体现出指导性指导性；而主要由政府发挥作用的领域，如节能、环保等，专项规划则体现较强的指令指令性性与约束性约束性。与此同时，国家级专项规划相对更突出“指导指导性、预测性、宏观性性、预测性、宏观性”，而市县级专项规划则更加注重“指导指导性、针对性、约束性和操作性性、针对性、约束性和操作性”。尽管专项规划有诸多特征，但是通过对专项规划的历史演进与发展趋势进行分析，其基本特征仍可以归纳为指导性、针对性与操作性指导性、针对性与操作性。1.2 专项规划的管理 1.2.1 专项规划的编制权限国家级专项规划的编制

3、主体是国务院有关部门。包括办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构等，只有这些部门与机构才具备编制专项规划的权限。1.2.2 专项规划的审批程序专项规划作为政府履行经济和社会管理职能的重要手段，最终成果必须由政府审批或授权有关部门批准才具有权威性。国家级专项规划由国务院有关部门依据相关法律、行政法规和国务院规定的职责负责编制，需要经过立项、起草、衔接论证、报批、备案公布等程序。1.2.3 专项规划的领域限定 专项规划应面向长远，且关系全局的重大问题和制约经济社会发展的关键问题，面向单靠市场机制难以解决、确需政府干预的产业领域。原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要国务院审批和核准重大项目以

4、及安排国家投资数额较大的领域。具体而言，专项规划的重点领域主要包括农业、水利、能源、交通、通信等方面的基础设施建设基础设施建设，土地、水、海洋、煤炭、石油、天然气、稀土等重要资源的开发保护重要资源的开发保护，生态建设、环境保护、防灾减灾，科技、教育、文化、卫生、社会保障、国防建设等公共事业和公共服务公共事业和公共服务，需要政府扶持或者调控的产产业业，国家总体规划确定的重大战略任务和重大工程，以及法律和行政法规规定的其他领域。2 专项规划的演变与地位 专项规划涉及经济社会发展的许多领域，在新中国建设历史上发挥过巨大的作用。在计划经济向市场经济转变过程中，专项规划的内容以及功能、作用发生了显著的变

5、化，概念界定也在变化完善中。 （一）计划经济体制下的专项规划 在计划经济体制下，专项规划是政府配置资源的主要手段之一，具有很强的严肃性与权威性，是安排生产、审批项目等各环节的依据。专项规划表现形式主要包括生产计划、基本建设计划、物资分配计划、运输计划等。 （二）经济体制改革阶段的专项规划 改革开放后，计划经济体制下的专项规划编制形式开始转变，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，专项规划的探索实践已经积累较多的经验。1999年关于“十五”规划编制方法和程序的若干意见，规定“十五”计划由三个层次组成：一是国民经济和社会发展第十个五年计划纲要；二是编制少数主要由政府组织落实的重点专项规划；三是行

6、业规划和地区规划。2005年国务院关于加强国家经济和社会发展规划编制工作的若干意见，正式提出了三级三类的发展规划体系。2.1 我国专项规划的历史演变2.2 专项规划的地位 专项规划在发展规划体系中具有特定的功能，它与经济社会发展具有更为直接的联系，是总体规划在特定领域的细化深化，是政府进行重大决策的重要依据，能够有效贴近特定行业、特定地区老百姓最迫切的发展需求，专项规划具有非常重要的地位。 （一）专项规划反映经济社会发展要求 （二）专项规划是总体规划在特定领域的细化落实 （三）专项规划是政府审批或核准项目和安排资金的重要依据3 专项规划的主要内容与编制要求国家级专项规划文本一般包括现状、趋势、

7、方针、目标、任务、布局、项目、实施保障措施以及法律、行政法规规定的其他内容。内容应达到以下要求：符合国家总体规划，发展目标尽可能量化，发展任务具体明确、重点突出，政策措施具有可行性。对需要国家安排投资的规划，要充分论证并事先征求发展改革和相关部门意见。3.1 专项规划的内容3.2 规划指导思想与规划目标 3.2.1 规划指导思想 举起旗帜、拟定战略、设计路径、明确任务、提出措施、描绘目标、指出意义 3.2.2 规划目标 定量与定性相结合 约束性与预期性相结合 终端指标与过程指标相结合，突出终端指标 关注指标的相互关系3.3 基础设施建设 3.3.1 基础设施领域的专项规划可分为三大类：首先是点

8、状设施专项规划，如港口、机场等领域；其次是线状设施专项规划，如航道、铁路、公路等领域；第三就是面状设施专项规划，如防洪等领域。三类基础设施专项规划相辅相成，各有侧重。点状的港口、机场连接成线、网后，就形成了交通组织系统；线状的航道、铁路、公路均有交通枢纽与交通线组成；面状的防洪有一定流域范围，其中有天然湖泊、河道与人工水库、水渠等方面组成。 3.3.2 测算规划期内需求情况，分析规划期内供给的可能，根据经济社会发展需要，提出规划期内建设重点、建设时序和布局要求等，要有与总体布局及周边地区有关规划相对接的内容，形成规划期内的建设方案。3.4 重要资源的开发保护 3.4.1 重要资源的开发保护是经

9、济可持续发展的重要内容，必须通过专项规划予以指导和规范。全国矿产资源规划（2008-2015年）是重要资源开发保护的综合性专项规划，其中能源资源有能源发展“十二五”规划予以规范引导，此外一些重要的资源如煤炭、天然气等均列入了“十二五”专项规划体系。重要资源开发保护的专项规划一般包含现状与形势、指导思想与目标、主要任务、保障措施等，章节名称与其他专项规划基本相同，但主要内容具有专业特色。 3.4.2 明确规划期内资源供需情况，并根据经济社会发展需要，提出供需平衡或解决问题的方案，同时要提出资源保护和集约利用的具体措施。3.5 生态与环境保护 3.5.1 保护环境是我国的基本国策，生态与环境保护类

10、专项规划具有较强的约束性。生态与环境保护专项规划包括环境形势、指导思想与目标、主要任务与保障措施等主要内容。 3.5.2 明确总体规划的约束性指标，结合不同生态与环境保护领域，对这些指标进行细化，并通过主要任务和保障措施推动落实。3.6 公共事业和公共服务 3.6.1 公共事业和公共服务是政府的基本职责，是保障和改善民生的重要内容。公共事业和公共服务的内容非常广泛，既包括科技、教育、文化、卫生的社会事业，也包括社会保障、社会管理、社会安全、社会改革等方面的内容，在人群上还可扩展至妇女、儿童、老人、残疾人、少数民族等，相应领域的专项规划内容也会有较大差异，归根结底都是政府履行职责的依据，有一定规

11、律可循。公共事业和公共服务的专项规划一般包括现状与形势、指导思想与目标、主要任务与保障措施。 3.6.2 根据规划期内本级财政可能提供资金的数量，确定完成的目标和任务，明确资金使用方向、重点和要达到的目的，并规定各相关职能部门的任务及完成的时间要求，提出除财政资金以外增加投入的方式、渠道，测算规划期内能够筹集资金的数量、使用方向和绩效。3.7 重要产业 3.7.1 产业发展应由市场发挥配置资源的决定性作用，政府应尽量减少干预。即使在基础性资源产业、战略性新兴产业等亟需政府扶持的产业领域，也应以引导为主，采用非行政手段推动其实现市场竞争。重要产业专项规划的主要内容一般包括发展背景、定位与目标、产

12、业领域、空间布局与保障措施。 3.7.2 分析预测规划期内该产业国内外的供需情况，明确政府引导和扶持的手段，以及使用这些手段后应达到的目的和绩效，如政府提供资金扶持，要明确资金扶持的方向、重点和绩效，提出布局方案等。4 专项规划案例评析 专项规划涉及众多领域，规划内容直接影响着规划形式。总体来看，任何专项规划内容与形式均是从通用范式变化而来。 4.1.1 前言应简要，重点交代规划编制的对象、意义、由来。 4.1.2 发展形势一般包括现实基础、存在问题与发展要求三个方面，前两者是分析过去，后者是展望未来。 4.1.3 指导思想和发展目标是专项规划的灵魂，统领未来若干年的发展方向。指导思想重点树立

13、旗帜，基本原则明确方向，发展目标落实指标。指导思想必须要将总体规划的战略思想反映到专项规划领域， 4.1.4 主要任务是专项规划中篇幅最大的章节，也是规划实施的重点内容。一些专项规划将主要任务分解成领域、途径、布局、项目等多个章节，用于突出规划的重点、形成规划形式的变化。规划将“基础设施、技术装备、运输服务、安全保障、节约环保”五大主要任务集中于一个章节，是较为普遍通用的形式。 4.1.5 专项规划的政策措施包含两个方面，一是保障任务实施的举措，一是保障规划落实的措施。 4.1.6 专项规划的附件包括附图、附表以及说明等，可以提高内容的准确性与可阅性。4.1 “十二五”综合交通运输体系规划评析

14、4.2 国家基本公共服务体系“十二五”规划评析 国家基本公共服务体系“十二五”规划（本节中简称规划）是我国第一部国家基本公共服务总体性规划，也是“十二五”国家重点专项规划之一。综合起来看，规划主要有五个方面的亮点：第一，比较全面系统地勾勒出了我国基本公共服务的各项制度性安排，体现了顶层设计、系统规划；第二，首次在正式的文件当中阐明了基本公共服务的内涵、概念，确定了范围；第三，首次明确了现阶段政府提供基本公共服务的项目和国家的基本标准；第四，把基本公共服务均等化从基本理念具体化为可行的政策措施；第五，坚持政府主导和发挥市场机制作用相结合，突出体现了供给模式上的改革创新。 4.2.1 规划框架内容

15、 1、明确了基本公共服务的概念和范围 2、明确了指导思想、基本要求和主要目标 3、明确了基本公共服务的基本标准 4、明确了一批保障工程 5、明确了主要政策措施 4.2.2 提供主体和提供方式多元化 4.2.3 规划实施安排 1、明确责任分工；2、强化实施规划评价评估； 3、完善监督问责机制；4、加强组织协调二、二、区域规划编制区域规划编制1. 区域规划的概念与特征 1.1 区域规划的相关概念 1.1.1 区域 区域是地球表面上占有一定空间、以不同物质客体为对象的地域结构形式。 1.1.2 区域分析 区域分析是在某一特定阶段和发展背景下，对某一特定区域自然、经济、社会等因素的现状特点进行全面、客

16、观的分析，考察各类因素之间的相互影响和组合关系。 1.1.3 区域规划 根据国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见（国发200533号），区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。 1.2 区域规划的基本特征 1.2.1 地域空间性 1.2.2 特定目标性1.3 区域规划的类型划分 1.3.1 按区域规划的层级分类国家级区域规划省级区域规划市级（地区级）区域规划县级区域规划 1.3.2 按规划的区域属性分类自然区区域规划经济区区域规划行政区区域规划社会区区域规划 1.3.3 按区域规划的主题分类综合类总体战略类资源开发类

17、城市发展类产业布局类生态保护类2. 区域规划的地位、作用与任务 2.1 区域规划的地位和作用 2.1.1区域规划的地位 区域规划在发展规划体系中，占有十分重要的地位。跨省（地级市、县）的区域规划以国家（省、地级市）国民经济和社会发展总体规划为依据编制，又是编制区域内省（地级市、县）级总体规划、专项规划的依据。 1、区域规划与总体规划的关系 2、区域规划与专项规划的关系 3、区域规划与城市规划的关系 2.1.2区域规划的作用 有利于打破行政区划分割，发挥各地比较优势，统筹安排好区内重大基础设施建设、重点产业发展、城乡布局、生态环境保护等，为区域发展全局和各项事业建设带来巨大的经济效益、社会效益和

18、生态效益，从而提升区域整体竞争力。2.2 区域规划的任务 （一）全面分析区域发展的现状特点 （二）制定区域发展的总方向与总目标 （三）明确区域发展的总体空间架构 （四）合理安排各领域的发展与布局3. 区域规划的主要内容与编制要求 3.1总体要求 3.1.1 编制原则 1、注重区域整体发展 2、注重区域协调发展 3、注重区域有序发展 3.1.2 基本要求 1、做好统筹协调 2、体现区域特色 3、强化空间布局 4、突出可持续发展3.2 主要内容3.2.1 总则总则说明规划任务的由来，目的意义，以及规划编制的主要依据，范围和期限等。3.2.2 区域分析区域分析 区域分析不仅是对本区域的自然、经济、社

19、会等各方面条件进行综合评价，同时要对区域所处的外部发展环境进行分析和判断。一般包括以下几个方面内容： 1、自然条件分析 2、经济发展水平分析 3、社会发展状况分析 4、背景趋势分析3.2.3 总体战略总体战略 总体战略是在区域分析的基础上，对区域作出的具有整体性、全局性、长远性的重大谋划。总体战略要注重整体衔接、政策组合和空间优化。一般包括以下几个方面内容： 1、总体思路、总体思路 是今后区域发展总的指导思想、战略方针。以国家和地方发展的大政方针为指导，确定区域发展的总体目标和总体路线。围绕总的目标和路线，明确区域未来发展的基本原则、方向和重点。 2、功能定位、功能定位 也称战略定位，即在总体

20、思路与方针明确的基础上，进一步确立区域本身或区域在更大区域范畴内的地位与作用，以及应承担的功能与任务。 3、发展目标、发展目标 是规划期限内，按照既定的发展方针和路线，区域整体预期达到的最佳程度和水平。发展目标的制定应定量与定性相结合，既要有定性的描述，明确区域发展的总体要求，又要有量化指标的规定，将努力的方向具体化；发展目标的制定应近期与远期相结合，既要有长远发展的目标，又要有近期建设的安排；发展目标的制定应超前性和可达性相结合，既要有一定的难度，需要规划实施主体和全社会的不懈努力才能达到，又要符合区域发展实际，有一定的可达性；同时，发展目标的制定也要有较好的稳定性，要经过认真的分析、预测、

21、平衡和论证，一旦确定，不应随意更改。还要根据区域发展的方向，突出目标的重点，避免面面俱到，包罗万象。 4、战略路径、战略路径 是实现各项发展目标的步骤与途径，是实施既定发展战略的手段。明确战略路径，就是把战略方针和发展目标进一步具体化，转化为操作手段与步骤。3.2.4 空间布局空间布局 空间布局是综合考虑区域资源环境承载力、发展基础、环境约束、开发需求等因素，对区域进行空间发展的适宜性分析，确定不同地域单元的综合发展条件，以此为基础，提出区域空间发展的总体布局、功能区布局等。 1、总体布局 2、功能区布局 3、开发建设时序3.2.5 产业发展产业发展 产业发展具有很强的不确定性，这种不确定性源

22、于市场的变化、新技术的突破、新商业模式的推广、国家宏观产业政策的调整等。因此，对产业发展的谋划是整个区域规划中最复杂、最困难的一项工作。其核心是明确区域产业发展的方向和重点。 1、产业方向 2、准入要求 3、主要途径3.2.6 城乡建设城乡建设 1、城乡统筹发展战略 2、城镇体系与布局 3、城镇职能与规模 4、城乡一体化发展3.2.7 基础设施基础设施 1、综合交通设施 2、电力供应设施 3、给排水设施 4、防灾减灾设施 5、信息基础设施 6、社会性公共服务设施3.2.8 生态环境生态环境 1、资源科学利用与保护 2、环境保护与污染防治 3、生态建设与修复3.2.9 重大项目重大项目根据规划提

23、出的总体战略、目标任务、重点区域布局及开发时序，分类谋划和安排一批确保规划可实施、可操作的重大项目，并对这些项目的建设期限、建设位置、建设内容、投资估算和责任单位作简要阐述，并列表说明。3.2.10 保障措施保障措施提出有效实施区域规划、保证规划目标得以实现、有序推进重点任务、顺利实施重要项目等的具体措施，包括组织机构建设、规划体系完善、配套政策支持、要素资源保障、体制机制创新等。4. 区域规划典型案例评析长江三角洲地区区域规划正式出台于2010年，当时长三角地区正处于转型升级的关键时期，又适逢国家实施区域发展总体战略和应对国际金融危机的大背景，规划具有以下几个特点：1、区域跨度大、区域跨度大

24、长江三角洲地区区域规划是我国第一个跨省域的区域规划，范围涵盖上海市、江苏省和浙江省两省一市的全部行政管辖区域，区域面积21.07万平方公里，空间跨度较大。规划确定的核心区包括上海市和江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州，涉及1个直辖市、3个副省级城市和12个地级市，全国百强县和百强镇更是数不胜数。2、规划内容全、规划内容全长江三角洲地区区域规划是综合类区域规划的代表性案例。规划文本除前言外，共包括11大部分，第一部分深入分析了长三角地区的基础条件和面临的机遇挑战；第二部分在第一部分的基础上，提出今后发展的战略定位和主要目标；第三到第十一部分以第二部分为指导，明确了今后发展的重点任务，涵盖空间布局、城镇建设、产业发展