论人力资源开发的公共政策意涵

1、论人力资源开发的公共政策意涵摘要:人力资源是生产力中最积极、 最活跃的因素 ,人力资源开发实际上是一种价 值和资源分配 , 直接涉及公共政策选择。人力资源开发价值与资源的分配性涵义 体现在两个方面 :一是投资于人力资源开发的人财物的分配 ; 二是人力资源本身 的配置与利用。人力资源开发的公共政策属性规定了政府作为人力资源开发的核 心主体应承担的职责 ,在实施人力资源开发的过程中 , 政府分配公共资源应坚持 公平为先 , 通过建立公共财政为人力资源开发提供强有力的保障。一、人力资源开发的公共政策属性著名学者戴维伊斯顿从政治系统的角度出发，认为公共政策是政治系统权威性 决定的输出 ,其本质是对的“

2、价值”作权威性的分配。 1对于这里的价值 ,我们应 作广泛意义的理解 :既包括层面的价值 , 也包括政治学、经济学意义上的价值 ; 既 包括物质方面的价值 ,也包括精神方面的价值。 人力资源作为“第一资源” ,其开 发所涉及的面是相当广泛的 ,具有丰富的内容 ,需要资源的输入与输出。因此 ,人 力资源开发的过程 （包括人力资源本身的配置 ） 在本质上是一个价值分配的过程 , 具有明显的公共政策属性 , “科教兴国”、“人才强国”等战略思想本身就蕴涵着 丰富的公共政策涵义。当人力资源开发的主体为政府时 , 人力资源开发便具有了 公共产品或准公共产品的属性 ,因为政府投入的是纳税人的钱 ,最大限度

3、地增进 公共利益是其根本目的。政府在进行人力资源开发活动时 , 必然会有倾向地分配相关公共资源 , 如谁将先 获取?获得多少 ?如何获取 ?等等。人力资源开发的公共政策属性具体体现在两个 方面:一是投资于人力资源开发的资源的分配。 人力资源作为第一资源 ,如何将一 国现有的人口资源优势转化为强大的人力资源优势 , 如何使现有的人力资源在规 模、质量上进一步提高 , 实现体质、知识水平、技能水平等的进一步等都需要政 府投入相当的公共资源 , 这些公共资源包括人财物、时间、精力等方面的内容。 政府作为人力资源开发的主体 , 其政策取向是有偏好的 , 如优先发展基础还是高 等教育 ?公共资源在城市与

4、以及区域之间如何进行有效的分配?这一系列的问题都涉及到政府公共政策的价值选择。二是就人力资源本身来说 , 作为一种活的资 源, 它只有通过有效的配置和利用才能切实转化为推动经济社会发展的现实动力 人力资源本身是政府公共政策分配的重要资源。因此 , 无论从开发人力资源的角 度, 还是从利用人力资源的角度来看 , 人力资源开发本质上都是一种资源配置的 过程。当人力资源开发活动与具体的组织、群体、个人相结合时 , 也就转化为了 利益分享与社会发展的问题 , 也就关涉到人力资源开发政策理念的取向问题。二、人力资源开发的强正外部性规定了政府是人力资源开发的核心主体 人力资源开发具有很强的正外部性 , 作

5、为一种投资 , 具有高收益、低风险的特征。 人力资源开发的收益是多样性的 , 社会的各方面都可能直接或间接地从人力资源 开发中获益 , 当人力资源开发的主体为政府时 , 它具有准公共产品的属性。 公共产 品,简单的来说 ,即一个人消费某一产品并不会损害他人对该产品的消费的产品 , 它不同于私人产品 ,如、公司提供的私人产品。 公共产品与私人产品相比较 , 它具 有以下一些明显的特征 :1. 效用的不可分割性。 公共产品是为整个社会提供的 ,不能将其分割成若干部分 或分别归于由某一个人或组织来消费 , 如安全、秩序、国防等等。当然,依据受益 范围的大小 , 可以将公共产品划分为全国性的和地区性的

6、公共产品。尽管如此,公共产品的效用仍然是不可分割的 , 它总是向全国或某个地区的所有成员提供其 效用。而私人产品的效用则具有可分割性 , 市场商品的效用发挥必须分割给具体 的“个人”才能得以实现 , 并由具体的“个人”来支付相关费用。2. 消费的非排他性。公共产品的非排他性即一个人或组织对某一公共产品的消 费, 并不或妨碍其它的个人和集团同时消费该公共产品, 也不会减少其他个人或组织消费该公共产品的数量和质量。 例如,航海中的灯塔 ,可以为夜间航行的所有 船只提供照明 ; 而私人产品则具有排他性 , 当消费者为私人产品付钱之后 , 他人就 不能享用该产品或服务所带来的利益。3. 取得方式的非竞

7、争性。这里的非竞争性是指公共产品的价值不会因其消费者 的增加而减少 ,如路灯的照明 , 这表明公共产品的消费者无须通过市场采取竞争 的方式来获取。而私人产品的消费者一般必须通过市场采用出价竞争的方式来获 取产品的消费权 , 如我们的日常生活用品 , 在市场经济条件下应通过市场化的运 作方式来获得。7. 提供目的的非盈利性。 公共产品的提供不能以盈利为目的 , 它追求社会效益和 社会福利的最大化 ; 而私人产品的提供则一般是以盈利为目的的 , 追求的是私人 市场利润的最大化。公共产品的以上四个特征是密切联系的 , 其中最核心的是其非排他性和非竞争性 其它两个特征是它们的延伸。在实际生活中 , 完

8、全符合以上特征的纯粹的公共产 品比较少 ,如国防; 而大量存在的是准公共产品。尽管如此 ,我们也完全可以根据 公共产品的非排他性和非竞争性来区别一般的公共产品和私人产品。 公共产品的 特性决定了市场在提供公共产品方面是失灵的 , 公共产品和公共服务的提供应是 政府的基本职责和政府实施公共政策的主要内容和边界范围 , 包括国家安全、社 会治安、基础教育、社会保障、公共医疗卫生服务等的提供不能以盈利为目的。 市场提供公共产品的失灵为政府干预及其职能界定提供了边界 , 市场的外部性是 其失灵的重要原因。外部性是指在相互联系、相互作用的经济主体 （ 个体、企业 或社会组织 ）之间, 一个经济主体的活动

9、对其他经济单位产生影响 , 而该主体又没 有根据这种影响从其他主体那里获得相应的报酬或支付相应的补偿。 外部效应有 外部正效应与外部负效应两种形式 , 好的或积极的影响被称为外部正效应或外部 经济（ 如一个人养花种草给邻近的养蜂人带来的好处 ）, 坏的或消极的影响则被称 为外部负效应或称为外部不经济 （ 如化工厂化学物质和噪音的散布所产生的外部 损耗） 。当外部效应存在时 , 市场是无效的 , 无法通过市场机制的自发作用来调节 以达到社会资源有效配置的目的。沃尔多对外部性问题进行了深入的分析 , 认为 “在经济活动产生 外在需求的地方, 无论是受益还是损耗 , 由生产者满足这些 需求都是不恰当

10、的 , 或者说是不可从生产者那里征收的。这样市场结果将没有效 率。因为这些外部受益或损耗是不进入决定生产决策的的。 ” 2 市场机制难以解 决外部效应的问题为政府干预提供了依据 , 面对外部效应 , 政府一般是通过补贴 或直接的公共部门生产来推进外部正效应的产生 , 并通过相关政策、措施来管制 外部负效应的产生或弥补外部负效应对社会造成的损失。在市场经济条件下 ,公共产品和公共服务的提供是政府的基本职责。 其中, 政府有 效的创建公共福利系统 , 包括养老院、孤儿院、社会保险机构、残疾人护理中心 等;公共卫生系统 , 包括公共防疫系统、公共保健系统、公共医疗系统等 ; 公共教 育系统 , 义务

11、教育和一些特殊教育的教育经费由政府提供 ; 公共文化事业和娱乐 休闲设施 , 如博物馆、展览馆、科技馆、少年宫、公益性休闲场所以及名胜古迹 和古文化遗址保护等 ; 从事基础、前沿学科和有战略意义研究创造的科研机构等 等是政府提供公共产品和公共服务的重要内容。就人力资源开发来讲, 教育和健康投入是实施人力资源开发的两种主要形式。 教育是人们获取知识和增长才干的 主要途径 ,马克思曾经说过 : “要改变一般的人的本性 ,使他获得劳动部门的基能 和技巧,成为发达的和专门的劳动力 , 就要有一定的教育和训练。 ”3健康是人力 资源开发的基本环节 ,世界银行在 1993 年世界发展报告 :投资于健康中明

12、确 指出: “良好的健康状况既是人类发展最根本的目标 ,又是加快发展的手段。 ”马 歇尔曾指出：“健康与强壮、体能、智能与道德情操是财富的基础。而物质 财富的最根本的重要性在于这样一种事实 , 即如果加以明智的运用 , 它可以增进 人类的健康与强壮、体能、智能与道德情操。 ”7 这道出了健康与财富间的密切 关系。而公共教育资源与公共医疗卫生服务具有公共产品的基本属性, 这些领域靠市场是很难解决的 , 政府必须在这些方面发挥主要功能 , 为人力资源开发创造 良好的基础环境 ,这尤其在我国具有特殊重要的意义。 我国人口基数大 , 充分的保 障基础教育和基本的公共医疗卫生是使我国从人口大国迈向人力资

13、源强国基础 性条件, 具有战略意义。此外 ,在人力资源开发的诸多环节 , 政府都应提供相应的 公共服务 ,包括政策引导、 信息提供、 人力资源配置与利用的宏观调控等等 , 通过 这些措施来纠正市场的偏差。 政府在提供公共教育和公共医疗卫生服务中具有不 可推卸的责任 , 公平、有效的提供和分配公共教育、公共医疗卫生资源是有效实 施人力资源开发基本保障。三、人力资源开发的政策理念 ： 公平与效率 政府作为人力资源开发和人力资本投资的核心主体 , 其活动是通过一系列的人力 资源开发政策来实现的 , 如教育政策、公共医疗卫生政策等等。政府机制的运作 不同于市场 , 政府作为公共权力运行的主体 , 政府

14、在进行人力资源开发时 , 应坚持 公平为先 ,在此前提下追求高效率 , 以增进和维护公共利益。 而市场机制的运作所 遵循的是市场 , 各经济主体在进行人力资源开发时 ,是以效率优先为导向的 , 追求 市场利润的最大化。 因此, 政府机制的运作应重在解决公平问题 , 而市场机制的运 作重在解决效率问题 , 政府作为人力资源开发的核心主体 , 对公共资源的分配应 坚持公平为先。（ 一） 公平： 公共资源分配的价值前提“公平”一词涵义丰富 , 作为政府公共政策的价值取向 , 作为政府对公共资源进行 分配的价值前提 , 可以将其理解为政府对公共资源进行合理性的分配。政府公共 政策制定的过程从深层次上讲

15、实际上是一个价值选择的过程 , 以对全的公共资源 进行合理分配 ,有效调节各种社会利益关系和促进和谐利益格局的形成 , 进而实 现社会的协调发展为目标指向。 当前, 我国正处于深刻的社会转型之中 , 各种利益 关系更为复杂 , 政府在公共政策的制定过程中必须综合考量各利益相关者的利益 诉求, 把握社会的整体利益格局。我们可将体现公共政策公平价值优先的合理性 作一般意义上的理解 , 即通过公共政策的运作 , 为公众创造平等发展和有利于充 分发挥聪明才智的政策环境。这主要包括三个方面的 : 一是创造机会均等的政策 环境, 这主要是指每个人参与社会活动的机会应是相同的 , 公众对社会各种价值、 资源

16、的获取应具有同等的机会 ,让人们能够站在同一起跑线上平等竞争 , 不能有 歧视。二是创造规则一致的政策环境 , 这主要是指“在面前人人平等” ,在各种社 会活动中 ,每个人都应严格遵守法律、 法规, 各种法律、法规对每个人都具有同等 的效力,依法办事。三是创造收益适当的政策环境 , 这主要指所有人的劳动都是平 等的, 一切合法劳动和合法收入都应得到法律的平等保护。公平不是要求绝对的 平等, 而是强调政府在制定公共政策、 进行公共资源分配时 , 必须同等地对待每一 个人, 同等对待不同阶层的利益诉求。 绝对平等是不可能实现的 , 尽管公共权力主 体可以为公众创造机会均等的政策环境 , 但其背后隐

17、藏着的事实上的不平等是不 可能完全消除的 ,因为“起点平等即使作为一种理想 , 也不真正意味着一个人在进 入每一个竞争时在所有四个因素中 ?穴出身、运气、努力和选择 ?雪与其他人都平 等。” 5 而且每个人在先天素质上也是有差异的 ,那种绝对的平等实际上是不可 能实现的。因此 , 坚持“公平”优先的价值并不是要求绝对平等。政府在对公共 资源的进行分配时必须平等考量各群体的利益诉求 ,以公共利益为旨归 , 有效调 节各种社会利益关系 ,尽可能地把差异控制在一定限度内 ,弥补市场失灵 ,促进和 维护社会的整体平衡。 衡量价值分配的合理性从更深的意义上讲就是要看这种价值分配是否符合最大 多数人的根本

18、利益 , 是否不断满足了人们多方面的需求 , 是否促进了人的全面发 展。公平的价值观反映了人与人之间利益关系的一种状态 , 也是衡量人与人之间 利益关系的尺度 ,合理地分配社会价值 , 可以最大限度地满足人们不断发展的利 益需要和发展需求 , 这种需要和需求的满足在很大程度上是通过政府对公共资源 的公平分配来实现的 , 是整个社会和人实现全面发展的基本条件。（二） 效率: 市场经济条件下政府进行公共资源分配的应有之义 效率作为公共政策的价值取向 , 主要是指资源配置的有效性。公共权力主体对公 共资源在全社会范围内进行配置时 , 在公平价值追求的前提下应力求高效率 , 尤 其是对有限的公共资源的

19、配置。 公共资源配置的有效性可以从以下几方面来理解 一是考察政策目标的实现程度 , 、客观地确定政策结果并将政策结果与政策的预 期目标进行比较。在其他条件相同的情况下 , 政策目标实现的程度越高 , 表明政策 配置资源的有效性就越高。如对公共资源的分配 , 我们可以通过考察人们的文化 程度、人均教育资源占有量以及社会对教育的满意度等指标来进行考量。 二是考 察政策投入的产出效率。 政策资源投入与政策产出之间的比率关系是反映政策配 置资源有效性的重要指标，阿瑟奥肯指出：“效率意味着从一个给定的量中获得 最大的产出。”6 一项政策即使实现了政策目标 , 或是较高程度地实现了政策目标 但政策投入的资

20、源过多 , 造成了政策资源的无效利用和浪费 , 使政策资源的应有 作用没有充分发挥出来 , 也不能认为这种配置是高效的。 三是考察社会整体效率。 通过衡量公共政策对整个社会活动产生的 , 我们可以从整体上考察政策配置资源 的状况, 如政策的实施是否最大限度地提高了全体社会成员的生活质量 , 是否促 进了经济社会的良性发展和人的全面发展。经济学家曼昆指出 ： “效率是资源配 置使所有的社会成员得到的总的剩余最大化的性质。”7 社会的整体满意度是我 们考察公共政策配置资源是否有效的重要尺度。 学者们通常把帕累托效率作为资 源配置有效性的最高境界。对于帕累托效率，经济政策学家尼古拉阿克塞拉作 了如下

21、表述 : “从帕累托原则的概念我们可以推出帕累托最优概念。 ”“如果从社 会状态a移动到其它状态，提高社会中某一社会成员的福利不可能不使至少一个 其他成员的条件恶化 , 那么社会状态 a 就是帕累托最优的。”8 帕累托效率为 考察政策配置资源的有效性提供了重要依据 , 但在现实的政策实践中 , 要使政策 配置资源达到帕累托效率几乎是不可能的 , 只是我们可以无限地去接近它。效率 的标准反映了公共权力主体与公共资源之间的关系 , 标志着在公共政策的实践中 公共权力主体有效配置政策资源的能力和水平 ,并表明了公共资源的利用水平和 作用发挥的程度。人力资源开发的过程也是公共政策实践的过程 ,人力资源

22、开发政策的实施需要相 应的公共资源投入 ,公共资源能否得到公平、 有效的配置 , 能否提高社会的整体人 力资源水平是衡量政府宏观调控能力的重要标准。市场机制追求的是效率优先 , 而政府机制应以公平价值为先 , 以实现和维护公共利益为旨归。在进行人力资源 开发活动时 , 其直接目的是为了获取更多的市场利润 , 增强企业的市场竞争力 ; 而 政府作为人力资源开发的主体 ,是不能以盈利为目的的 ,其根本目标是为了提高 全体社会成员的整体素质 ,提高整个国家人力资源水平 , 增强国家的国际竞争力。四、公共财政是人力资源开发的强有力保障 人力资源开发活动是一个持续的过程 , 具有较强的周期性 , 见效慢

23、。教育投资、基 本医疗卫生等投资都是大型的社会工程 , 这些工作靠市场是难以解决的 , 只有通 过政府对公共财政、 公共资源的有效配置和利用才能更有效的解决。 作为一项准 公共产品开发活动 , 人力资源开发或人力资本投资不仅具有较高的预期收益 , 而 且其收益也是多方面、 多层次的 , 它既包括看得见的 , 也包括看不见的。 人力资源 开发所形成的人力资本具有很强的正外部性特点 , 如科研人员所取的攻关所表现 出来的收益不仅仅是具体的个人 ,还有这些科研人员所在的组织 ;同时,科研成果 在全社会范围内的所形成的收益更是不可估量的 , 它可以使全社会受益 , 在国际 上也可以提高一国的国际竞争力。因此 , 对于从事基础、前沿学科和具有战略意 义的研究创造 , 政府在这些领域应通过公共财政为其提供良好的基础环境和实施 相应的激励措施 ,积极鼓励科研人员进行科学研究 ,以充分发挥人力资源的效能。在传统的计划经济体制下 ,我们对“财政”一词的一般理解是 :财政是个分配 ,以 国家为分配的主体 ,经济资源的配置服从于国家计划 , 排斥市场机制的作用。 “财 政”一词的涵义是与计划经济体制的理念相适应的 , 我国传统的计划经济管理体 制要求建立高度集中的财政管理体制 ,财政代替企业成为了社会投资的主体 , 成 为了社会再生产的主要构成要素。 而财