金融安全网的构建

1、金融监管制度金融监管制度2013111013 高晓凡金融监管的基础知识金融监管的基础知识存款保险制度存款保险制度最后贷款人制度最后贷款人制度金融安全网 近年来频繁发生的金融危机，使金融监管对象更多的转移至机构风险管理和内部控制能力，以及银行内和银行间的风险暴露监测，而次贷危机的破坏性冲击更突出了控制系统性风险的战略地位，因此，后危机时代人们将目光投向了旨在防范风险的金融安全网建设。 金融安全网，国际上最早是1986年国际清算银行（BIS）提出来的，但此后很长时间世界各国并未对其引起足够的重视；在国内金融安全网的概念相对较新，比较正式提出金融安全网的概念是在央行2005年发布的中国金融稳定报告，

2、其指出：“目前的金融稳定是相对静态的金融稳定，要想保持长期、动态的金融稳定，除了转变经济增长的方式、保持宏观经济稳定、进一步深化金融机构的改革、改善金融生态环境等因素以外，很重要的就是完善金融安全网的建设工作。” 目前，对于金融安全网的认识，国内外学者基本达成了一致，即金融安全网是保护金融体系稳定的一系列的制度安排；是防范金融危机，降低金融机构发生风险的管理措施；是管理金融危机，防止危机蔓延或减轻其破坏性影响的约束机制。 金融安全网的运行机制是设计、安排一系列制度和监测工具，以此来评估和监测金融系统的风险，对金融系统潜在的风险从经济运行周期、金融市场以及金融机构行为之间等多个维度综合考量，并在

3、此基础上对金融机构实施金融监管和金融救助的完整体系。三大要素：审慎监管存款保险制度最后贷款人制度 通常认为，监管机构的审慎监管、中央银行的最后贷款人制度和存款保险机构的存款保险制度构成了金融安全网的三大支柱。 审慎监管，包括宏观审慎监管和微观审慎监管，是运用金融机构市场准入、资本充足率、监督金融机构内部风险控制等措施管理金融系统，防范金融系统性危机的爆发，是一种主动的事前预防措施； 最后贷款人，是由中央银行作为最后贷款人，通过再贷款和公开市场操作等手段提供流动性援助暂时流动性缺乏的金融机构来维护金融体系安全，是事中干预的措施； 存款保险制度由金融稳定部门和存款保险机构负责实施，主要是通过对存款

4、人的预期补偿机制、金融稳定的分摊机制和对存款机构的约束作用来维护金融稳定，属于事后减震的措施。第一节 金融监管的基础知识一.金融监管的概念 金融监管是金融监督和金融管理的简称。广义的金融监管，监管对象和内容十分广泛，涉及到金融交易的主体、工具、市场、行为以及相关的各种服务和服务提供者。狭义的金融监管，侧重指对金融业的监管，亦即政府金融监管当局依法对金融机构及其经营管理活动从外部进行规制和约束。 特征：金融创新与金融监管并重 金融监管注重成本效益观念 金融监管强调技术性、科学性 全球金融监管框架初步建立二.金融监管的必要性1.金融业的战略地位 金融业是现代经济的核心。金融业担负着货币供应、资金融

5、通、资本形成、风险管理、支付服务等一系列特殊职能，其业务和影响已然渗透到国民经济的各个领域，是国民经济的支柱产业。2.金融市场的信息不对称 信息不对称是一种普遍存在的经济现象，是指交易各方占有的信息数量和质量不想均衡。金融本身为信用交易，因此金融市场的信息不对称问题通常更为突出。 负面影响：“逆向选择”；“道德风险”3.金融危机的负外部性 脆弱性理论 系统性风险理论 社会成本理论 逆向选择逆向选择 逆向选择是指在买卖双方信息非对称的情况下，差的商品总是将好的商品驱逐出市场；或者说拥有信息优势的一方，在交易中总是趋向于做出尽可能地有利于自己而不利于别人的选择。 道德风险道德风险 道德风险是指在双

6、方信息非对称的情况下，人们享有自己行为的收益，而将成本转嫁给别人，从而造成他人损失的可能性。道德风险的存在不仅使得处于信息劣势的一方受到损失，而且会破坏原有的市场均衡，导致资源配置的低效率。四.金融监管的目标和原则1.目标：维护金融安全，促进和规范金融竞争，保护金融消费者的权益2.原则 依法监管原则 准确定位原则 安全、效率兼顾原则 微观、宏观并重的原则 国际合作原则三.金融监管的主体及其金融监管权 金融监管的主体是指有权依法对金融机构及其营业活动是是规制和约束的专门机构。金融监管主体通常都是政府机构，但也有民间组织根据法律授权履行金融监管职责的情况。 金融监管权 金融监管权是最重要的金融监管

7、资源之一，为金融监管主体配置必要的金融监管权，是实现有效监管的基本前提。各国法律赋予其金融监管主体的监管权不完全一致，但一般包括以下几项： 1.金融规章和业务命令的发布权 2.金融机构设立、变更、终止及其业务范围的审批权。 3.金融机构高级管理人员任职资格的认定权 4.信息获取权 5.对问题金融机构的处置权 6.违法违规行为的处罚权金融监管体制 监管体制模式的选择监管体制模式的选择 不同监管模式的优势比较不同监管模式的优势比较第二节 金融监管的主要环节持续性监管危机管理与市场退出管理123市场准入控制l 金融机构的设立审批管理l 金融机构的业务范围管理l资本充足性监管l风险监管 l 金融机构的

8、终止事由l 金融机构危机的处置l 金融机构的破产法律适用l 存款保险、投资者保护和保险保障制度市场准入监管 市场准入是监管的首要环节，把好市场准入关是保障银行业稳健运行和整个金融体系安全的重要基础。 市场准入考虑的因素：最低资本限额 全国性商业银行注册资本最低限额：10亿元人民币 城市商业银行的注册资本最低限额：1亿元人民币 农商行的注册资本最低限额：5000万元人民币 商业银行法第三十三条完善的公司治理结构和内控制度按照公司法要求，根据其组织形式建立相应的组织机构，明确董事会、监事会、高级管理层以及董事长、监事长和行长的职责与权限，建立科学、民主、高效的决策体制和相互制约、相互监督的内部约束

9、机制。高级管理人员素质能正确贯彻执行国家的经济、金融方针政策熟悉并遵守有关经济、金融法律法规；具有与担任职务相适应的专业知识和工作经验；具备与担任职务相称的组织管理能力和业务能力；具有公正、诚实、廉洁的品质，工作作风正派；资历与学历的相关规定。明确高管人员的禁入事由。金融机构高级管理人员任职资格管理办法银行业竞争状况和经济发展的需要 各国准入政策与其对竞争的看法有显著差异：美国：鼓励自由竞争，不断审批设立日本：严格审批中国：根据金融业发展政策与方向，在合理布局、公平竞争的基础上审慎批准商业银行的设立申请日常经营监管 银行日常审慎监管：1.审慎监管：指监管部门以防范和化解银行业风险为目的，通过制

10、定一系列金融机构必须遵守的周密而谨慎的经营规则，客观评价金融机构的风险状况，并及时进行风险监测、预警和控制的监管模式。2.银行日常审慎监管是指以安全和稳健为目标来监控银行经营业务的全过程。 VS合规性监管 银行日常审慎监管的必要性1.银行经营面临多种风险：信用风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险八类；2.有些风险是宏观环境所致，但大部分风险是商业银行为追逐高额利润或疏于防范而主动承担的。因此对银行的日常审慎监管尤为必要。 银行日常审慎监管的内容：1997年9月巴塞尔委员会通过了有效银行监管的核心原则认为银行审慎监管应该包括资本充足率、呆账准备金、资

11、产集中、流动性、风险管理和内部控制等方面。资本充足率资本充足率资本充足率是指资本对加权风险资产的比例，是评价银行自担风险和自我发展能力的一个重要标志。我国商业银行资本充足率不得低于8%，核心资本充足率不得低于4%。资本充足率=（资本-扣除项）/（风险加权资产+12.5倍的市场风险资本）核心资本充足率=（核心资本-核心资本扣除项）/（风险加权资产+12.5倍的市场风险资本）2004年3月商业银行资本充足率管理办法贷款损失准备金贷款损失准备金一般准备 根据全部贷款余额的一定比例计提的，用于弥补尚未识别的可能性损失的准备，一般按季度计提后纳入附属资本，比例1%；专项准备 对贷款进行风险分类后，按每笔

12、贷款损失的程度计提的用于弥补专项损失的准备：关注2%、次级25%、可疑50%、损失100%；特种准备 针对某一国家、地区、行业或某一类贷款风险计提的准备。贷款集中贷款集中贷款集中的程度主要由个别大额贷款与银行资本的比例来衡量。我国要求商业银行对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%，商业银行不得向关系人发放信用贷款，发放的担保贷款条件不得优于其他同类借款人。商业银行关系人：董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属及其投资或担任高级管理职务的公司、企业或其他法人。流动性流动性流动性是指根据存款和贷款的变化，随时以合理的成本举债或者将资产按其实际价值变现的能力。我国规定：流

13、动性比例为流动性资产余额与流动性负债余额之比，商业银行流动性的总体水平不得低于25%，核心负债比例为核心负债与负债总额之比不低于60%等。内部控制内部控制合规性监管是指通过行政手段，对银行执行有关法规、制度和规章等情况进行监管，以规范银行经营行为，维护银行业内秩序。合规性监管的目标是：最大限度防止和遏制银行风险，从而维护银行业的安全稳定和竞争高效。 【合规性监管】的主要措施： 一是商业银行帮助客户维护权益、减少损失的同时，也应进一步加强风险防范。商业银行在理财产品尤其是国际市场投资产品的设计上，应按照审慎原则和资产多样化的原则，充分考虑市场形势。银行的资源、银行的风险管理能力和投资者的风险承受

14、能力等因素，从资产配置角度进行产品开发和投资组合设计，有效分散风险，避免资产类别和投资标的等集中度的风险。 二是认识自身的风险喜好，银行开展理财业务时，要清楚的认识到自身的风险喜好。银行自身要清楚哪些标的物能做，哪些标的物不能做，哪些风险是能够承受的，哪些是无法承受的。银行应该在这个基础上设计理财产品，将风险控制在自身可以承受的范围之内。 三是审慎选择交易对手。目前，国内商业银行的结构性理财产品，大多与国外的投资银行进行交易。按照了解你的交易对手的原则，审慎选择交易对手，仍然是银行设计结构性产品的重中之重。商业银行应制订科学的交易对手选择标准，设置交易对手额度，紧密监测交易对手外部信贷评级的变

15、化，建立内部报告体系，及时采取应对措施。 现场稽核与非现场稽核： 现场稽核1.定义 监管人员直接深入到金融机构进行业务检查和风险判断分析。2.方式及频率 常规性全面稽核：半年至一年一次 专项稽核：不定期进行3.主要检查内容 资产质量 资本充足状况 流动性 市场风险 盈亏状况 管理与内控金融监管的方法金融监管的方法： 非现场稽核 非现场稽核：监管部门对金融机构报送的数据、报表和有关资料，以及通过其他渠道取得的信息，进行整理和综合分析，并通过一系列风险监测和评价指标，对金融机构的经营风险做出初步评价和早期预警。 通过非现场监管，能够及时和连续监测金融机构的经营和风险状况； 有助于明确现场检查的对象

16、和重点，从而有利于合理分配监管力量以提高监管效率。 非现场稽核的主要内容： 合规性检查：通过对银行财务报表和其他资料的分析，检查银行各项监管指标是否符合监管当局制定的审慎政策及有关规定； 风险性检查：通过资料数据进行对比分析、趋势分析或者计量模型分析，评估银行的风险状况，预测银行的发展趋势市场退出监管 问题银行的处理措施： 1.贷款挽救央行直接贷款援助设立特别机构和专项基金间接提供财务援助 联邦德国清算合作银行（科利银行） 比利时银行信用保证局临时组织大银行集资救援 1992年日本四大银行向太平洋银行提供长期低息贷款 2.担保央行或政府出面担保，帮助问题银行度过挤提和清偿难关：或者购买问题资产

17、，或者大量存款，或者收购问题银行。 1985年美国联邦存款保险公司对大陆伊利诺斯国民银行实施全额保险，避免挤兑风潮。 3.并购组织经营状况良好的银行兼并或收购问题银行，承担其部分或全部负债，并购买他的部分或全部资产。 根据政府是否提供援助分为援助性兼并和非援助性兼并 4.设立过渡银行设立过渡银行全面承接危机银行业务，保证其在持续经营条件下得到有效处理，到期通过并购等方式处理完问题银行资产。 5.设立专门的问题银行处理机构美国为应对20世纪80年代的储贷危机，设立了RTC（resolution trust corporation），负责接管问题储贷机构的资产。1989.8-1995年底共接管储贷

18、机构747家，接管资产账面价值4560亿美元，经过对资产剥离重组后收回资金3950亿元，资产收付率高达86.62%，并使1460家有问题储贷机构恢复正常。 我国处理问题银行的措施： 接管条件：当商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时主体：银行业监督管理机构方式：接管组织行使商业银行的经营管理权力，接管期限不得超过两年终止：接管期届满、届满前金融机构恢复经营能力、机构被合并或破产商业银行法 兼并吸收合并：一个公司吸收其他公司，被吸收公司解散，也就是兼并；新设合并：两个以上公司合并成立一个新的公司，合并各方解散。公司法被兼并的商业银行应向银监机构提出申请，并附解散理由和支付存款的

19、本息等偿债计划，经批准后解散。同时依法成立清算组进行清算，及时偿还本金和利息等债务。银监部门监督清算过程。 商业银行法 破产商业银行不能支付到期债务，经银监机构同意，由人民法院依法宣布其破产；由法院组织银监机构等有关部门和人员成立清算组进行清算；在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应优先支付个人储蓄存款的本息。 市场退出：市场退出：停止办理金融业务，吊销金融营业许可证，取消其作为金融机构的资格。当银行已经发生严重的支付危机，难以救助或者救助宣告失败，如果不及时退出就会遭受更大损失，债权人也会面临更大的损失，而且还可能波及其他金融机构，引发连锁支付危机，导致系统性或地区性金融风险时，就

20、要及时采取市场退出的处理措施。市场退出措施分为自愿退出和强制退出两种。 市场退出基本程序：1.作出决定予以公告 作用：澄清原因；明确相应法律效力和后果2.成立清算组，阻止金融机构的所有活动 控制资产、账册和关键人员，对资产登记造册； 解除与他方签订的合同，防止损失进一步扩大； 要求债权人申报债权和债务人清偿债务。3.确认债权、清收或变现资产 对各类债券分类确认； 采取各种手段收回债权，优质资产与存款打包出售4.支付个人储；蓄存款利息，制定清算方案 个人储蓄优于单位存款； 资产评估后确定其他债权人清算方案5.向债权人分配变现收入或财产6.结束退出工作银行业监管银行业监管证券业监管证券业监管保险业

21、监管保险业监管中国人民银行的金融监管中国人民银行的金融监管金融监管协调机制金融监管协调机制二二.我国现行的金融监管体制我国现行的金融监管体制金融法律金融法律金融行政法规金融行政法规金融规章金融规章自律性规范自律性规范第三节 我国金融监管法律制度概述 自律性规范 自律性规范，是指金融性行业协会制定的、用已对其成员进行约束的、带有自治性的规范性文件。 中国银行业协会是由中华人民共和国境内注册的各银行类金融机构自愿结成的非营利性社会团体，是我国银行业的自律组织。中国银行业协会及其业务接受中国银监会的指导、监督和民政部的管理。它的成立标志着银行业自我管理、自我约束能力的提高。 银行业监管银行业监管 2

22、003年国务院进行机构改革，将中国人民银行对银行业金融机构的部分监管职责分离出来，设立了中国银行业监督管理委员会，统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其他存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。同年，还通过了中华人民共和国银行业监督管理法。 中国银监会作为国务院的直属事业单位，其主要职责包括：制定有关银行业金融机构监管的规章制度和办法；审批银行业机构及其分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法对违法违规行为进行查处；审查银行金融机构高级管理人员的任职资格；负责统一编制全国银行数据、报表，并按照国家有关规定予以公布；负责国有重点银行金

23、融机构监事会的日常管理工作；会同有关部门提出存款类金融机构紧急风险处置意见和建议；国务院规定的其他职责。 中国人民银行的金融监管中国人民银行的金融监管 中国人民银行对银行业金融机构的日常监管职责剥离后， 仍保留有重要的金融监管职责。具体包括：监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场；实施外汇管理，监管银行间外汇市场；监管黄金市场；指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；管理信贷征信业。中国人民银行的金融监管实现了由机构性监管向功能性监管、微观监管向宏观监管的转化。三.银行业监督管理法 监管对象 NO.2本法所称银行业金融机构，是指中华人民共和国境内设立的商业银行、诚实信用合作社、农村信

24、用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。 对中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财产公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。 监管主体及要求 NO.2国务院银行监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。 NO.8国务院银行业监督管理机构的派出机构咋爱国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。 监管目标和原则 NO.1、3银行业监督管理的目标是：防范和化解因行业风险，促进银行业的合法、稳健运行和健康发展；保护存款人和其他客户的合法权益，维护公众对银行业

25、的信心；保护银行业公平竞争，提高银行业竞争力。 NO.4银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。 主要监管措施 制定规章、规则 审批或审查有关事项 管理董事、高管的任职资格 进行非现场监管和现场检查 责令披露信息 进行监管谈话 处置突发事件 处理违规机构 接管、促成重组或撤销存款保险制度 存款保险制度 由符合条件的各类存款性金融机构集中建立起来一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构将向其提供财务援助，或直接代替投保银行向存款人作出赔付，以维护银行信用，稳定金融

26、秩序的一种金融保险制度。 真正意义上的存款保险制度始于20世纪30年代的美国，当时为了挽救在经济危机冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会在1933年通过格拉斯斯蒂格尔法，联邦存款保险公司（FDIC）作为一家为银行存款保险的政府机构于1934年成立并开始实行存款保险，以避免挤兑，保障银行体系的稳定。目前，运作历史最长、影响最大的便是1934年正式实施的美国联邦存款保险制度。 存款保险制度的推出，意味着国家不再为储户商业银行存款兜底，而是通过保险的形式保障存款人的利益。存款保险是有偿性的，即只有在投保银行按规定缴纳保险费后，才能得到保险人的资金援助，这样银行倒闭后存款人才能得到赔偿。 存款保险制度

27、的功能： 有利于防治银行挤兑，避免因银行破产而引起的整个银行体系发生支付危机，增强金融体系的稳定性 保护存款人的利益，提高社会公众对银行体系的信心 有利于促进银行间的公平竞争 为陷入困境的银行提供流动性 有利于提高金融监管水平 存款保险制度的组织形式： 官方建立存款保险机构：美国 英国 加拿大 官方和银行界共建：日本 比利时 官方支持、银行同业共建：德国 法国 荷兰 存款保险的实施方式： 强制保险：英国 日本 加拿大 自愿保险：法国 德国 强制与自愿相结合：美国 存款保险范围：部分存款 存款保险基金来源： 初始投资：财政 央行 常规以及专项保费 保费投资利益 清算倒闭存款机构回收的资金 美国的

28、存款保险制度 美国联邦存款保险公司由美国政府负责设立，资本金由美国财政部及12家联邦储备银行共同提供，该公司是一个独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。最高权力机关是理事会，理事会主席由总统任命，参议院批准。美国联邦存款保险公司是典型的官办形式，法律赋予了联邦存款保险公司较高的独立性和较大的权利。具有保险职能、监管职能和处置倒闭存款机构的三大职能。凡在该国境内吸收存款的全部金融机构，必须参加投保。我国存款保险制度 制度设计：强制保险、有限赔付和风险差别费率机制 强制保险：存款保险覆盖大中小银行等所有的存款类金融机构 风险差别费率机制：以低费率起步，保费不会对正常经营

29、构成额外负担 有限赔付：赔付限额可能覆盖99%以上账户(比如50万元)。实行限额保险，并非“50万元以上没有安全保障了” 职能设计：存款保险定位于“风险最小化型”，具备必要的早期纠正和风险处置职责。 业内人士表示，存款保险制度是我国金融行业一项革命性的制度变革，它关系到每一个人的切身利益。它的推出，对我们的意义在于，我们存在银行里的钱不再是完全无风险的了，如果我们存钱的金融机构倒闭，我们的钱可能部分或者全部拿不回来了。如果我国推行存款保险制度，你还愿意把钱存在银行吗？你支持存款保险制度吗？最后贷款人制度一般的观点认为，最后贷款人制度是中央银行向暂时出现流动性困难的银行提供紧急资金援助的一种制度

30、安排。1797年，弗朗西斯巴林爵士在谈到英格兰银行作为“银行的银行”的职能时，首次提出了“最后贷款人”这个概念。之后古典经济学派代表巴杰特（W.Bagehot）在其1873年出版的伦巴第街（Lombard Street） 一书中全面提出了最后贷款人的理论和原则。然而古典学派的观点受到了其他学派的批评和质疑。对最后贷款人制度的援助对象、援助方式等问题都存在着分歧，没有形成相对比较一致的定义。向商业银行提供流动性贷款，用于解决商业银行的临时性资金短缺向陷入支付危机甚至清偿能力危机的金融机构提供救助性资金，主要用于对付有问题金融机构对自然人的债务。传统方式：再贴现 再贷款 最后贷款人制度的特征最后贷

31、款人制度的特征：1 1贷款性和公共性贷款性和公共性 与一般的商业性贷款和其他金融安全网相比，最后贷款首先是一种贷款，而不是一种财政性资金。既然属于贷款的定义范畴，它就必须符合贷款的一些基本原则，如要求贷款具有周转性和偿还性，贷款必须有抵押和担保，必须有利息要求及审批、发放、监测和回收的科学流程等。与商业性贷款资金和存款保险资金的来源不同，最后贷款来源于中央银行的基础货币，是一种典型的公共产品。这种属性决定了最后贷款一般不以营利为目的，也使其极容易诱发严重的道德风险和宏观风险。 2.2.全局性和救助性全局性和救助性 从概念上看，最后贷款人提供的是一种紧急资金援助或者支持。这种救助既不同于中央银行

32、对普通商业银行日常的一般业务行为，也不同于商业银行之间的同业拆借行为。它体现为当单个银行发生危机时中央银行作为政府一方所提供的援助或支持。这种援助或支持不是政府为银行危机买单，而是体现为政府作为行政力量在市场经济行为中的一种宏观调控作用，而作用方式则具有救助性。需要特别注意的是，最后贷款的动机是救助，而不是买单，不能把最后贷款人与最后买单者混淆起来。3. 3. 实施最后贷款的风险性实施最后贷款的风险性 实施最后贷款的总成本包括直接成本和间接成本两个部分。直接成本是指对后来演变为或证明为无清偿力的银行提供流动性资金而导致本息难以收回的损失。间接成本包括通货膨胀成本、声誉成本和道德风险三个部分。通

33、货膨胀成本是指大规模向问题银行提供流动性支持可能产生通货膨胀压力。声誉成本是指中央银行对不久后倒闭的银行提供救助而蒙受的声誉损失。道德风险则指由于存在救助预期，问题银行的经理人敢于孤注一掷，运作参与风险性更大的项目，使本来存在的流动性问题进一步恶化，从而加剧银行风险的可能性。4.援助标准的限制性和贷款条件的严格性援助标准的限制性和贷款条件的严格性 由于最后贷款的风险成本很高，所以在运用最后贷款时，特别注意对贷款条件的把握，侧重对问题银行内部状况，包括资本充足率、负债率、不良贷款率等各方面的综合考量。多数学者区分了银行的流动性危机和清偿力危机，认为：只有在银行出现流动性危机时才能履行最后贷款人职能，至于出现清偿力危机，则表明银行已经濒临破产倒闭，对其施以最后贷款人援助无异于“肉包子打狗”；只救助可能引发系统性风险的金融机构，而不救助个别的不会引发系统性风险的金融机构；要求问题机构提供足够的抵押品和担保，并且为了防止道德风险，一般都采取惩罚性的利率。 随着各国最后贷款人实践以及理论的发展，最后贷款人制度适应世界整体形势的变化呈现出以下的发展趋势：1 1. .最后贷款人制度援助方式趋于多样化。最后贷款人制度援助方式趋于多样化。 近年来，随着金融市场和金融工具的发展，最后贷款人制度援助方式也日趋多样化，包括准备金