关于2019简放政权调研报告

1、关于 2019 简放政权调研报告根据 +税改办的安排， 7 月 12 日-7 月 17 日，由区编办、民政、财政、 农经等税费改革领导小组成员单位组成的专题调研组，重点对我区 +个 乡镇、 +个村税费改革后的政权组织改革与运转保障，乡村债务化解及 农村税费的尾欠处理的情况实行调研，并对其它乡镇的情况做了面上 的了解。此次调研，编办主要涉及乡镇党政机构改革与运行情况调研。 主要了解乡镇机构改革后，乡镇机构设置、职能配置是否合理，乡镇 编制调剂是否符合要求，所定职能是否履行到位，运行情况是否协调， 职能转变的目标是否实现，通过调研，找准存有问题，拟定改进意见， 以巩固机构改革成果。一、乡镇政权组织

2、的现状乡镇政权从初建到体制改革，通过理顺关系，分清职责，进一步 完善了乡镇政权体制，基层政权建设持续增强。乡镇人民政府也从计 划经济时的领导型，责任制时的收缴型，转变为现时实施的服务型， 经过这三大转变 , 乡镇政权更加稳固。（一）机构设置合理、组织建设配套完善。当前我区乡镇都有健全 的党委领导班子和健全的政府领导班子，两个班子都有完善的议事制 度和权利使用条约。从干部配套来看，乡镇一级基本上做到有职就有 人。从机构设置来看，乡镇机构健全，职位明确，分工合理，已形成 较良好的制度和规范。在机构设置上，各乡镇街道办事处均能按照切实转变乡镇政府职 能、努力建立服务型政府和法治政府的要求，对乡镇内设

3、机构实行综 合设置。党政机构均设置党政综合办公室 （社会治安综合治理办公室 ） 、 经济发展办公室 （ 安全生产监督管理站 ） 、社会事务办公室 （人口和计划 生育办公室、科学技术办公室 ） 。按照合理区分公益性和经营性职能的 基础上实行分类管理的要求，整合乡镇事业站所，事业机构均设置社 会事务服务中心、农业 （经济技术 ）服务中心（农村新型合作医疗管理办 公室、劳动和社会保障所 ）、文化（ 广播）服务中心、村镇 （ 社区）服务中心、畜牧兽医站、 （党工委 ） 党校，简称“三办一校一站四中心”，在 +、+两个乡设海事所， +、+两个办事处设计划财政管理所， “三 办”为内设机构，“一校一站四中

4、心”为全额拨款的事业单位，海事 所为行使行政职能的事业单位。在干部配套上，全区 18个乡镇办事处， 2005 年乡镇工作人员 （包 括行政、工勤、事业人员 ）+人，比 2004 年减少 48人，平均每个乡镇 54人，其中：行政 +人，工勤 +人，事业+人。通过推行全员竞争上 岗，提倡一人多岗，基本做到了有职就有人。（二）乡镇机构改革稳步推动、效果良好。乡镇机构改革前，机构 臃肿，人浮于事的现象比较突出，经过乡镇精简机构和人员，基层政 权职能进一步发挥，活力显现，取得阶段性成果。一是 2002 年的乡镇 机构改革。行政编制由 +名减为 +名，精简 10%，实有人员由 +人减为 +人，精简 7%;

5、事业编制由 +名减为 +名，精简 20%，上划整合后乡镇 事业机构由 14个减为 4 个，精简 71%。通过精简机构和人员编制，调 整和规范机构设置，基本实现政企分开，优化人员结构，提升工作效 率的目标。二是 2005 年末，结合中央、省、市农村税费改革试点工作 会议精神，配合农村税费改革深化乡镇机构改革而实行的乡镇机构改 革，通过明确定位乡镇政府职能，合理设置乡镇党政机构，精简整合 事业单位，规范乡镇人员编制管理等，进一步理顺了区乡关系，实现 了政事分开，转变了乡镇政府职能。三是结合税改试点工作而实施的 乡镇行政区划调整。撤销 +镇（ 设立 +街道办事处、 +街道办事处 ） 、 +乡、 +乡

6、、 +乡后全区乡镇和街道办事处由 20个减为 18 个，精简 10%。通过撤并乡镇，减少乡镇数量，全区的乡镇区划更趋合理、科学， 党的基层组织更加巩固，党的核心作用进一步增强。（三）核心地位稳固，机构运转正常。从核拨经费看，税改前，在 职及离退休人员经费由财政负担，公用经费按照统一标准核定到各乡 镇（公务费每人每年 1,000 元，车辆费核定每乡镇 2 辆车、每车每年 10,000 元，会议费每乡镇每年 15,000-20,000 元 ） 机构能够正常运转。 税改后，在职及离退休人员经费仍由财政负担，公务费每人每年 1,000 元，车辆费核定每乡镇 2辆车、每车每年 10,000 元，会议费每

7、乡镇每 年 20,000 元，机构基本能正常运转。从党的核心作用来看，当前我区 乡镇政府的主要领导都能够带领一班人，积极应对因为税费改革而带 来的新形势、新变化，积极推动由指令型向指导型的转化，努力提升 服务意识。（四）乡镇政府职能得到转变，工作由指令型向指导型转化已经成 为乡镇领导干部的共识。税改前，乡镇政府的主要工作就是“管春种、 管秋收，要统筹、要提留，催还贷、催公粮、催税收”。随着税费改 革的实施，乡镇政府失去了以往的工作重心，原有的工作思路、方法、 手段已经不再适合新形势的需要，其政府职能也发生了相对应转变， 由指令型向指导型转变已成为乡镇政府必然的选择。当前乡镇干部已 明显感受到这

8、种变化，绝绝大部分乡镇领导对乡镇政府工作由指令型 向指导型转化有了共同的理解，并开始实施这种转化。（五）税费改革后农村安定有序，干群关系密切。过去农民负担过 重，搭车收费现象普遍，农民不自愿，有怨言。征收农业税，由镇村 干部挨门逐户催缴，方法简单，造成干群关系紧张。停征农业税后， 农民不但不再缴纳皇粮国税，而且还能得到退耕还林、粮食直补等补 贴，群众消除了抵触情绪，农村工作紧张局面得到缓解，基层党群、 干群关系进一步改善。乡镇干部也把主要工作精力放在了抓项目、谋 发展上，乡村经济得到稳步发展。二、乡镇政权改革及运转中存有的主要问题（一）债务是乡镇政权运转面临的首要问题债务是当前乡镇政权建设难解

9、的一个结。乡镇债务问题越来越成 为社会普遍注重的问题，繁重的债务不但影响了农村基层政权的正常 运转和农村社会的稳定，而且也损害了党群干群关系。自税改以来， 乡镇政府债务逐年增长，债务资金主要是用于基础设施建设费用，如 农田水利、乡村公路、中小学校建设等的工程款，以及用于保障机构 运转、改善办公条件等的费用，如职工的医疗费、差旅费、拖欠单位的电话费、汽车燃料修理费、接待费等方面。大量的债务已对乡镇政 权建设造成严重影响。一是还贷分散乡镇财力，使得乡镇无力发展经 济，形成恶性循环。二是影响乡镇主要领导精力。有的乡镇主要领导 经常是被债务纠缠，忙于“拆东墙补西墙”，得过且过。三是形成不 稳定因素。债

10、务中有相当部分是乡镇、村、社干部过去为完成税收任 务、“三提五统”借贷垫款形成的，甚至有些是乡镇为搞建设以干部 名义向信用社等金融部门贷的款。(二) 事权大于职权是乡镇政权建设需要解决的重大问题 乡镇作为一级地方党委政府，对本地经济社会事业的发展负有不 可推卸的职责，理所当然地也应赋予相对应管理权限。不过如今的乡 镇党委、政府是权力有限，责任无限。根据中华人民共和国地方各 级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，乡镇政府具有 下列职能： (1) 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决 定和命令，发布决定和命令 ;(2) 执行本行政区域内的经济和社会发展 计划、预算，管理本行政区

11、域内的经济、教育、科学、文化、卫生、 体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作 ;(3) 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公 民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利 和其他权利 ;(4) 保障农村集体经济组织应有的自主权 ;(5) 保障少数民 族的权利和尊重少数民族的风俗习惯 ;(6) 保障宪法和法律赋予妇女的 男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利 ;(7) 办理上级人民政府交 办的其它事项。现实中，乡镇政府所主要做的工作绝大部分是 “办理 上级人民政府交办的其它事项”，诸如税务、公安、国土、交通、林 业、教育、卫生等部门的事，

12、如代表交通部门修路、代表教育部门举 办教育等 ;而且这些工作还直接与乡镇主要领导的考核挂钩。实际上这 些部门在乡镇的工作机构已经被上级政府部门直接管理或设置为派出 机构，人财物和业务管理权都分属上级政府部门。有利的事和权，被 它们越抓越紧。这就造成乡镇政府责任越来越大，权利越来越小。设 在乡镇的绝大部分部门都相对独立，长期以听上级部门的为主，听乡 镇党委政府的为辅，对乡镇党委、政府落实上级党委政府制定的政策、工作措施，持消极态度，有的轻则推诿抵触，重则出难题设障碍，由 此造成乡镇一些全局性工作，特殊性工作落实难。（三）财源受限，财力明显减少，机构运转出现困难乡镇是一级政权机关，理应有一定的财力

13、。但从当前的情况看， 很多乡镇无财权可言。一是自主的财力缺乏，自税收财政体制改革以 来，乡镇辖区内的税费收缴都直接收归职能部门，加之全免农业税政 策的出台，乡镇自主财力无从谈起。二是自有的财源被划走。中央、 国务院和县区以上党委政府为发展农村经济社会事业，出台了很多优 惠扶持政策，但落实政策的主动权不在地方党委政府，而在条条管辖 下的部门。导致很多乡镇财政机构运转困难。乡镇办公费、接侍费、 报刊费、各种培训费、训练费有增无减，凡此种种，一般乡镇一年开 支需 810 万元。乡镇负债象滚雪球似的越累越多，少则几十万、多 几百上千万，面对巨大的债务包袱，乡镇财力又减少，偿还债务的水 平逐渐削弱，久拖

14、不决的债务包袱不但会成为制约乡镇经济发展的障 碍，而且将成为不稳定的导火绳。在瓦房乡就出现乡村干部用工资垫支、差欠来维持机构运转的问 题。 2005 年该乡上级财政拨付资金除用于乡镇人员工资及村组 （含村组 干部工资、奖金、村办公经费、五保户等 ） 外已所剩无几，而其它支出 的如接待、维修、公益事业、水利设施、基础设施建设、卫生、防疫 等的资金缺口无法解决。这笔钱从何而来，只有靠乡镇主要负责人想 尽一切办法，采用各种方式和渠道去各方面争取或利用乡干部名义向 金融部门贷款。自分税制实行后，乡镇财政直接流向上级政府财政， 乡镇政府的实际所得非常少。与此同时，乡镇政府维持机构运转的费 用急剧增加，造

15、成乡级财政支出的持续扩大和乡镇债务负担的日益沉 重，使其陷入生存困境。乡镇财政已逐步成为名副其实的“要饭财 政”。（四）公益事业兴办难农业税费全面免征后，兴办公益事业，话好说 , 事难做。一是兴办 公益事业筹集资金要“一事一议”，通过全体村民的表决才能实现。 因为受益不均，无法建立统一的分摊标准，征收时难度较大。二是外 出务工人员常年在外，筹集资金收取难。三是部分农户因家境困难无 法一次性交清而产生新的拖欠。在多数乡镇，存有搞公益事业建设按 照“一事一议”的章程集资，多次召开村民大会表决，都因部分村民 认为资金无法全部集起而未通过。调研中有村干部们反映“现在农村 兴办公益事业资金筹集太难，弄不

16、好造成农民上访告状，既丢帽子又 失面子，宁可不搞公益事业”。即使已兴办起的项目，因为农民参与 管理的意识淡薄，也面临很多难题。以 +乡+村的骨干主渠为例，该 村用水主要以抽水灌溉为主，至今仍有抽水机站 2 个，税改前，该村 灌溉收费以乡统筹、均摊水费的经营管理模式还能维持，但税改后， 诸多弊端日益凸显：一是因为均摊水费，吃大锅饭，造成水资源浪费 严重。二是水资源浪费反过来造成水费负担大。在调研中了解到，因 为水费负担大，其灌溉成本达到 80元/ 亩，很多农民不愿交水费，很 多农民放弃使用水渠。三是工程养护难。养护经费集体经济负担不起， 向农户筹措难度又大，于是出现“工程运行入不敷出，设施老化陈

17、旧 不能维护更新，效益衰减，农民不满不愿交水费 （或维护费 ），水渠维 护难以为继”的现状。（五）大量事务性工作牵扯了乡镇主要领导的精力 在调研中了解到，乡镇一些主要领导整天忙于大量事务性工作， 很少能腾出时间来为农民服务。其原因：一是税费改革后，党在农村 的政策变化较大，长期积淀在农村的一些问题显现出来，上访持续， 需要乡镇干部做大量化解工作。二是长年疲于应付上级党委、政府和 各职能部门安排的检查、调研等工作，很少有精力为农村社会经济发 展服务。三是因为当前乡镇政府收入渠道单一，资金不足，迫使主要 领导为了开门过日子，就得忙于跑资金，无暇顾及其它工作的展开。 被调研乡镇普遍认为乡镇财政压力大

18、，乡镇主要领导的绝大部分精力 用于“找钱”。办公经费、基础设施的建设、公益事业等那项都要钱， 令乡镇“一把手”最头疼的就是如何“找钱”。“找钱”花去了他们很大一部分精力。四是处理债务问题。有的乡镇主要领导经常是被债 务问题纠缠，忙于“拆东墙补西墙”，得过且过。（六）干部福利待遇低，工作环境艰苦，积极性不高在调研中了解到，在很多乡镇特别是贫困山区的乡镇，因为财政 困难，福利待遇难以兑现，并且干部工作环境十分艰苦，难以保证正 常的节假休息，乡镇干部工作积极性深受影响。以 +乡为例，从 2003 年开始就有公务支出债 374979.52 元，除欠公务用车修理费、燃料费、 接待费以外，还欠干部职工 1

19、32825.56 元，多数乡干部为完成任务， 搞好本职工作，用自己的工资垫支必要的业务费用或开会办事所应报 销的差旅费，累计数在数千元或万元以上无法报销，在很大水准上严 重的挫伤了干部职工的积极性。还有报刊杂志征订任务重，一个乡镇 每年的党报党刊及行业报刊征订费都要几万元，乡镇因为公款订阅压 力大，就分摊给乡镇干部私人订阅，乡镇干部待遇本来就低，实在不 堪重负。加之乡镇办公条件较差，乡镇干部生活比较艰苦。一是住宿 条件艰苦，仍住在几十年的危房中，有的几人合住一个寝室。二是一 些边远村社路途遥远不通车，下乡展开工作，走村串户非常艰辛。三 是事务较多，双休等节假日都不能正常休息，工作规律性不强。四

20、是 文化生活匮乏，较容易形成嗜酒好赌的不良嗜好。五是办公室紧张， 一个办公室多块牌子，或办公室与寝室合为一体。接待来办事的群众 往往以干部的床沿为凳。六是办公设备简陋，绝大部分乡镇电脑等现 代化办公设备配备不齐，导致部分乡镇干部无法实行现代化办公。（七）部分乡镇机构改革执行不到位一是职能定了，但政事分开仍难以实现。很多乡镇在改革中都对 乡镇政府职能重新做了定位，严格按照政企分开、政事分开的原则科 学界定职能，但是组织实施中，因为各种原因，并没有实现严格的机 构和人员的分开，很多乡镇行政事业仍在一块，工作任务仍在一块， 在乡镇中心工作得到强化的同时，中心站所职能被淡化，并且有很多 行政人员兼任事

21、业单位法人，很多事业人员被乡镇政府长期借用。二 是机构撤并了，但实际运作并没有完全到位。很多乡镇按照综合设置事业机构这个思路，整合了原有的站所，将职能相近或相关的站所组 成一个中心，但在实际运作中，新组建的事业服务中心却难以磨合到 位，表现在新牌子未挂，帐务、资产未清，法人登记手续不办理、不 规范，办公地点未归并、统一，人员关系和实际工作未柔和理顺。三 是区乡两级都实行了机构改革，但衔接上仍存有问题，往往在很多区 直各部门及部分干部的观点中仍然承认的是改革前的站所，承认的仍 是改革前的对口站所，这给乡镇机构改革工作带来不利的影响。四是 很多乡镇干部不能真正理解乡镇改革的重大意义，在调研中了解到

22、， 很多乡镇干部仍认为不应该精简机构，认为精简机构、整合机构只不 过是增加了层级关系，增加了领导人数。（ 八） 偏远山区人员缺编，技术人才溃乏，难以适合转型的需要2005 年末，全区乡镇行政编制 +名，在职 +人，缺编 132 人 ; 事业 编制+名，在职 +人，缺编 222人; 工勤编制 +名，在职 45人，缺编 23 人。从数据中能够看出，在全区乡镇中，特别是贫困偏远乡中普遍存 有人员缺编。并且，在调研中还了解到，在乡镇干部中，从事党务、 政工工作的人员占绝绝大部分，而从事业务特别是财经、农业科技的 人才却相当紧缺。一是出现财经业务人员的年龄断层，如瓦房乡，因 为乡镇工作艰苦，多次招录均未

23、能招到符合岗位条件的业务人员，出 现年纪大的业务人员已达到退休年龄，新的业务人员又未能招录到， 无人接班。二是在乡镇中还缺乏农业技术人才，一方面现有干部中行 政管理型居多，技术型的较少 ; 另一方面文化层次也普遍偏低，难以适 合新形势、新工作的需要。三、对促动乡镇政权正常运转的对策建议（一）应妥善化解债务一是应全面理清债权债务关系。针对乡村债务突出的状况，应着 手清理好债权债务，强化审计，注重向群众公示，同时要建档立卡， 保证准确无误。对乡镇负债要按照统一的标准、口径、内容作进一步 全面、深入的清理核实，分清债务性质，明确债务主体，把偿还债务的责任最终落实到资金使用单位，不能因财政转贷或担保而

24、将义务推 给财政。如：企业债务、个人债务、下属单位包括原乡镇“七站八所” 的债务、过去形成的不合理的高利息债务、超过诉讼时效或债权人放 弃追偿权利的债务、各级政府间财政性资金的负债等非乡镇财政负担， 必须从乡镇政府负债中剔除。二是应明确化债目标，千方百计筹集资金化解乡镇债务。首先要 强化对群众的教育，增强义务意识。要引导农民群众自觉缴清所欠应 缴税费，从根本上削减乡镇债务。其次要增大财政向乡镇倾斜力度， 缓解乡镇财政压力，以逐步解决乡镇所背负的沉重债务，从而确保农 村稳定和基层工作的正常展开。第三是要采取清欠还债、增收还债、 节支还债、等具体措施，逐步还清债务。三是应从严控制新增债务。必须坚决

25、锁定债务，严格控制新增债 务。乡镇政府不得以任何名义投资兴办经营性企业，不得以任何名义 由财政担保贷款。各地应从实际出发，确定乡镇政府投资限额，乡镇 政府投资超过限额的，应由县财政和审计部门查实资金来源，经相关 部门立项审核后，由县政府批准。未经批准形成的新增债务，按“谁 决策谁负责，集体决策主要领导负责”的原则处理。（二）应合理划分事权，确保乡镇政府能按承担的职责职能办事。机构改革和农村税费改革后，权力上收责任不上收，造成权责分 离。诸如文教、卫生、广电、国土、税务、计生等 , 其人事、财政上收， 乡镇政府没有管理权力，但却必须以“属地原则”承担部分职责。因 为“条块分割”不明，上级政府担负

26、的工作，不管乡镇政府有无相对 应机构、职能，都要承担一些责任，且多以“目标责任书”的形式下 发，使基层政府成了各项工作的最终“落脚点”。这种“条块不明” 的体制，使工作权、责不统一，造成乡镇政府承担着发展地方经济、 促动地方社会事业发展等无限的事权、责任。乡镇政府作为一级政权 组织虽然承担着促动地方经济社会发展、保持社会政治稳定的重要职 能，但其毕竟是最基层一级政府组织，在人力、物力、财力上都很有 限，省、市、县政府能够承担的职能，乡镇政府不一定都能承担。所以如义务教育、卫生、广播电视事业等投入大、要求高，乡镇政府既 办不好也办不了的事情就应主要由市、县政府来办。“上收上划”的 事业，既要上收

27、权力，也要同时上收责任，尤其要保证经费投入。特 别是要减轻乡镇政府经济增长的过重压力，使其从无限的经济责任中 解放出来，集中力量做好应该做、能够做、做得好的事情。（三）理应出台乡镇机构改革的配套政策，逐步完善财政体制改革， 增大财政转移支付力度，确保乡镇财政收支平衡。乡镇的机构改革不是单一的，而是与其他改革紧密联系在一起的， 如财政体制改革、农村社会保障体制改革等，这些改革如不即时跟进， 乡镇改革是很难有成效的。分税制重新界定了中央和地方政府的财权 和事权范围，是我国财政体制上的一次重大变革。但是，因为各种原 因，分税制实际上仅限于中央和省级政府间，而省以下，尤其是在乡 镇一级则明显滞后，分税制改革以来，乡财政赤字增加，地方财力明 显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，很多本不应由乡镇 承担的事权却继续存有甚至持续下移，使乡镇政府承担了大量与其财 政预算水平不相称的职能，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了 基层财政功能的发挥。（四）应理顺管理体制，逐步完善政绩考核体系。在调研中，很多乡镇领导干部反映：当前的考核，在内容上，过 度强调经济责任，政绩考核主要看 GDP增长，看财税报表的上缴数据 在形式上，往往以“责任书”的形式，层层转嫁任务，考核时就看指 标完成情况，以致于以偏概全，畸轻畸重 ; 在