深究环境行政管理正当性问题

1、深究环境行政管理正当性问题 一、西方学者对环境行政管理正当性问题的主要解答正当性(Leotimaey)也称合法性，人们对其含义有不同理解。但般认为，正当性指的是一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性。正当性的核心是人们的普遍认同和接受。本文正是在这个意义上使用正当性一语的。 以污染防治为特征的现代环境行政管理最先出现在以美国为代表的西方国家。20世纪60年代，西方世界的环境污染和生态破坏问题不断加剧，环境保护运动蓬勃发展，巨大的社会压力迫使政府开始制定各种防治环境污染和生态破坏的法律，赋予专门机构行政权力以开展有效的环境管理。然而，有限

2、政府一直是西方国家的主流意识形态，民众极为珍视自己的权利和自由，对政府的权力扩张保持着高度的警觉。独立环境管理机构的产生及其权力行使对人们的经济权利和自由构成了一定的限制，而经济活动的权利和自由正是亚当斯密以来广为人们尤其是社会精英所接受的思想观念，也被认为是资本主义社会之所以繁荣昌盛的最大秘密。因此，环境行政管理作为一种新兴的政府权力，必须得到充分的理论论证，才能赢得公众尤其是掌握国家经济权力的资本阶层的接受和支持。为此，学者们从不同角度提出了一系列学说，对专门环境行政管理的出现和存在进行了解释。其中最有代表性、影响最大的是公共财产论、公共信托论以及外部性和市场失灵理论。 公共财产论和公共信

3、托论是美国密执安大学著名法学教授萨克斯提出的。该理论认为：阳光、水、空气等是人类生活所必需的环境要素，这些环境要素若受到严重污染和破坏，以致威胁到人类的正常生活时，就不能再视为自由财产，就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，应该是全体国民的共享资源，是全体国民的共有财产。为了合理支配和保护这些共有财产，共有人委托给国家来管理，政府应当为全体国民包括现代人及其子孙后代管理好这个财产心。而政府接受国民的委托管理环境这种共有财产的具体形式就是成立专门的环境保护机构来行使环境行政管理权。 外部性和市场失灵是经济学对环境行政管理正当性的主要说明。对环境问题来说，生产过程造成的污染给他人和社会带来了额

4、外的负担即负外部性，这种被他人和社会承受的负担并没有计人生产者的成本，而生产者在私人成本低于社会成本时必然过度生产，从而造成环境资源的无效率使用。同时，保护环境和恢复生态的活动会产生正外部性，即环境改善之后的好处被他人和社会免费享用，保护者付出的成本和费用也一样无法通过市场交换体现出来。除了外部性问题之外，环境资源的公共物品属性还使得一些环境资源如江河湖泊、海洋、空气等通常没有市场，没有价格，也就不能通过价格机制来反映环境资源的稀缺性和价值，市场便无法有效率地配置环境资源。这就是环境保护中的市场失灵现象。为了避免外部性和市场机制在解决环境问题上的不足，解决的办法是通过政府来组织集体行动：一方面

5、通过管制和税收来减少共有资源的使用，另一方面由国家用公共税收资金来支付环境保护的费用。外部性和市场失灵理论使得人们认识到市场体制的固有缺陷从而使政府的环境干预正当化。环境行政管理在经济上是市场失灵的需要，在法理上来源于国民的委托，其存在的正当性便顺理成章。 二、西方有关环境行政管理正当性的解释在我国适用的有限性由于西方国家以私有制为基础，奉行私有财产神圣不可侵犯的原则，而且很多环境资源掌握在私人手中，所以需要对特定财产的公共属性进行专门论证，并进而运用有普通法皇冠上的宝石之称的信托制度做出公共信托的说明。而我国1979年出现独立的环境行政机构，当时实行的是社会主义公有制，一切财产几乎均为国家或

6、集体所有，根本无需对环境要素的法律性质和归属另行论证。而且彼时政府包揽人们的吃、喝、拉、撒几乎一切事务，连生存都离不开政府的分配和照顾，哪里还用得着对环境资源的管理专门进行公共信托? 即使在私有财产逐渐增多的今天，主要环境要素的归属在我国也一直未发生变化。根据我国宪法的规定，一些重要的环境要素如土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原等在我国大多属于国家所有，因此公共财产论所要解决的环境要素公共属性问题在我国并不存在。也就是说，我国事实上不存在公共财产论和公共信托论所论证的问题的语境，其论证对于我国而言只在纯逻辑的意义上成立。 外部性和市场失灵理论也难以准确解释我国环境行政管理产生和存在的正当性，因

7、为它与我国的环境行政管理实践并不完全吻合。在我国出现环境行政管理机构时，市场的含义还仅仅限于集贸市场之市场。那时市场经济一语并未广为人知，甚至连有计划的商品经济的提法也还未出现，更不用说什么市场失灵。如果说有失灵，那也只能是政府失灵。因为那时我国实行着高度中央集权的计划经济体制，政府通过下达经济计划和行政指令统一管理和分配着几乎一切资源。至于经济活动中产生的负外部性或者保护环境带来的正外部性，在国家基本上拥有所有企业，个人隶属于各种单位，社会被国家所淹没和控制的情况下，收益和负担的主体基本上是同一的，很难说有什么内外之分，生产成本和污染负担转嫁以及环境生产的利益外溢问题也无从显现。 而且我国在

8、1988年才在宪法中肯定了私营经济作为社会主义公有制的补充的法律地位，1992年之后才开始全面推进市场化。所以中国环境行政管理产生和存在的理由并不是外部性和市场失灵的需要，而是政府在国际环境保护运动和理念的影响和推动下，为了完成自身使命，采取措施自上而下实施国家制定的环境保护计划和方案的结果。 然而，外部性和市场失灵理论对论证西方环境行政管理的正当性却是必要而且重要的。因为自资产阶级革命胜利以来，经济自由主义的传统在西方一直根深蒂固，人们普遍认为市场这支看不见的手在不需要外力的干预下就能够最有效地配置资源，自由交换的市场制度在改善全体社会成员福利的同时还能够保障个人最大限度的自由，所以市场才是

9、解决财富生产和分配问题的最佳机制，政府没有正当和充足的理由不能干预市场的运作。 这样，外部性和市场失灵理论才成了环境保护必须依靠政府的最有力理由。对于我国，西方经济学家用计划失灵来描述计划经济导致的资源配置无效，认为是中央计划体制对产品和资源的错误定价致使自然资源过量消耗并引起了环境污染。因此，从环境经济学的角度来看，我国在环境保护方面不是需要论证环境行政管制的正当性从而强化政府干预，而是应该放松政府管制以形成资源市场，以及在环境污染控制中改善政府干预的问题。 事实上，不论是公共财产论、公共信托论还是外部性和市场失灵理论均是建立在西方国家与社会二元分离，社会生活主体多元化和利益多样化的基础之上

10、的，直接用来解释和论证我国环境行政管理的出现和存在既不准确也不恰当。然而，1992年之后我国的社会条件出现了巨大变化。在经济体制上，党的十四大确立了社会主义市场经济理论，并积极推动市场化改革，私营经济在整个经济中的比重迅速提高。在中央与地方的关系上，分税制的实行使得地方政府有了独立的利益诉求。多种利益主体的并存使得国家与社会出现了相当程度的分离，国家不再也不可能全面控制社会生活。在意识形态上，全权国家的理念遭到了否定和质疑，有限政府、法治国家正成为主流的社会观念，原来的政治逻辑和权力规则难以继续适用。经济条件的根本变化以及意识形态的转变使得我国与西方国家有了一定程度的相似性，外部性、市场失灵以

11、及公共财产论和公共信托论理论才开始对我国具有了有限的解释力和说服力。 三、我国环境行政管理的正当性资源及其所面临的问题在我国，环境行政管理的正当性是和政府本身的正当性结合在一起的，是因为解决环境问题的迫切需要而得到重视和加强的。由于经历了长达几千年的封建统治，我国行政意义上的权力一直非常强大。这一传统在1949年之后并没有根本改变，反而因为与战争中成长起来的政权相结合而得到了强化，再加上国家实行计划管制的经济制度，行政权力几予控制和支配一切社会生活。民众在这样的历史和社会氛嗣中形成了全能主义政治情结和万能政府观念，政府也把自己当成是解决一切问题的当仁不让的选择。在这种社会、政治和文化背景之下，

12、当中国政府在1970年代初开始关注环境问题之时，由于强大的制度惯性和路径依赖的制约，环境行政管理便当然地成为了政府的使命和职责。而且在当时，我国经济发展水平低，既没有相应的技术和专业人员，也没有资金支持，这使得加强环境行政管理成为成本最低也最便利的选择。所以，中国环境行政管理的产生和存在是政府行政权力顺理成章地行使，它的正当性和合法地位是政府授予的。 环境行政管理外在的正当性资源来源于政府的授予，形式上表现为各种有关环境管制的立法。环境行政权作为一种新型的权力，要在现有行政体系中求取一席之地，需要通过立法明确自己的地位和权限，并以此获得社会、公众和其他政府管理机构的承认。特别是在法治已成为社会

13、共识的语境下，立法可以为其谋得稳定的地位和法定化的生存空间。我国自1970年代末开始进行的大规模环境立法，可以说既是解决环境问题的需要，也是环境行政管理机构解决自身存在正当性的手段，从某种程度上来说也是目前环境管理的主要成就。然而，立法只是解决了权力的授予和依据问题，环境行政权力的真正行使还需要社会广泛的支持和认同，这是环境行政管理的内在正当性基础。这种正当性资源的获得得益于大量的环境保护宣传。在国际环境保护运动的推动下，尤其是1992年里约地球峰会的召开，各国首脑的出席吸引了全世界人民的眼球，环境与发展成为世界关注的焦点和热点，环境保护的理念得到了迅速的传播和广泛的接受。里约会议之后，由于国

14、家领导人的重视，我国在环境与发展问题上采取了一系列举措，如发布了中国21世纪议程中国21世纪人口、环境与发展白皮书，每年年初召开由最高领导集体参加的中央人口资源环境工作座谈会，国家环保总局与中宣部、全国人大环境与资源保护委员会等lO多个部委一起连续组织全国范围内的以环境与资源执法大检查为中心内容的中华环保世纪行活动，在坚持正面宣传教育的同时，对一些突出的违法行为予以批评和曝光。上述行动的具体效果如何，其引发的舆论关注却给环境行政权力行使的正当化创造了良好的社会氛围。时至今日，环境保护对世人来说不仅不再陌生，而且已成为公众主动父心的活题，公众对环境行政权力运用的必要性和重要性有了更深入的认识和r

15、解。正是因为环境保护宣传的展开和人们环境意识的提高，环境行政管理获得了广泛的社会支持和共识，而这种支持和共识正是它行使行政权力的真正基础。 不过，正当性问题从来不能够一劳永逸地解决。行政权本质上是执行权力，其在管理时所取得的实际效果才是其存在正当性最有说服力的资源。权力行使的有效性可以增强正当性，而如果长期在满足效用方面连续遭到失败，就很可能会使其原来具有的正当性受到损害乃至全部丧失。我国近年来污染事件频繁发生，环境行政管理的效果和效率令人担忧。污染事故的频繁发生和环境质量的迟迟难以改观，已经成为我国环境行政管理面临的迫切需要解决的正当性问题。环境行政权是公共环境利益的代表，它以改善和维护符合社会公众健康和生活条件的环境质量为目的，根本任务就是服务和增进公共的环境利益，这是其存在的最根本的理由。如果环境行政权的行使长期不能取得公众所预期的效果，就可能会使已获得的正当性资源逐步丧失，从而面临正当性危机。目前，全国的环境质量状况总体上并不乐观，恶化趋势一直比较明显，甚至出