我国规划体系现状与多规融合

1、我国规划体系现状与多规融合我国规划体系现状与多规融合张虹鸥张虹鸥 研究员研究员广州地理研究所广州地理研究所20142014年年1212月月 一、国家省市县规划层级和体系二、空间规划的内容和特点三、各类规划的交叉点和矛盾四、“多规合一”的内涵和趋势目 录 二、国家省市县规划层级和体系p综合性规划：综合性规划：国民经济和社会发展规划国民经济和社会发展规划主体功能区规划主体功能区规划城乡总体规划城乡总体规划土地利用总体规划土地利用总体规划p专项规划：专项规划：生态环境保护规划生态环境保护规划综合交通发展规划综合交通发展规划产业发展规划产业发展规划旅游发展规划旅游发展规划海洋功能区划海洋功能区划 二、

2、国家省市县规划层级和体系国家级国家级省市级省市级地市级地市级县市级县市级国民经济和社会国民经济和社会发展规划纲要发展规划纲要全国主体功能区全国主体功能区规划规划全国城镇体系规全国城镇体系规划划全国土地利用总全国土地利用总体规划纲要体规划纲要全国生态、交通、全国生态、交通、海洋等空间规划海洋等空间规划区域空间发展规划区域空间发展规划省级国民经济和社省级国民经济和社会发展规划纲要会发展规划纲要省级主体功能区省级主体功能区规划规划省级城镇体系规省级城镇体系规划划省级土地利用总省级土地利用总体规划体规划省级生态、交通、省级生态、交通、海洋、产业等规海洋、产业等规划划国民经济和社会发展规划国民经济和社会

3、发展规划地市城市总体规划地市城市总体规划地市土地利用总地市土地利用总体规划体规划地市生态、交通、地市生态、交通、海洋、产业等规海洋、产业等规划划国民经济和社会发展规划国民经济和社会发展规划城市总体规划城市总体规划县区土地利用总县区土地利用总体规划体规划县市生态、交通、县市生态、交通、海洋、产业等规海洋、产业等规划划区域空间规划区域空间规划区域空间发展规划区域空间发展规划发改部门发改部门建设部门建设部门国土部门国土部门其他部门其他部门 一、国家省市县规划层级和体系二、空间规划的内容和特点三、各类规划的交叉点和矛盾四、“多规合一”的内涵和趋势目 录 二、空间规划的内容和特点目的和任务目的和任务阐明

4、战略意图，明确政府工作重阐明战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来点，引导市场主体行为，是未来五年经济社会发展的宏伟蓝图，五年经济社会发展的宏伟蓝图，是人民共同的行动纲领，是政府是人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。管理和公共服务职责的重要依据。编制组织和审批编制组织和审批各各级级人民政府组织，成立国民经济和人民政府组织，成立国民经济和社会发展规划编制小组社会发展规划编制小组，发展发展和改革和改革部门与其他部门配合部门与其他部门配合。各级。各级党委、党委、政政府审定府审定，市县级人民代表大会通过决市县级人

5、民代表大会通过决议，并批准实施。议，并批准实施。1. 1. 经济和社会发展规划经济和社会发展规划中华人民共和国城乡规划法中华人民共和国城乡规划法法律保障法律保障 二、空间规划的内容和特点1. 1. 经济和社会发展规划经济和社会发展规划产业发展城乡发展基础设施人才教育文化事业民生发展公共服务招商引资其他相关发展现状取得成绩主要经验存在问题有利条件不利因素指导思想发展思路发展目标保障措施重点建设项目汇总主要任务经济和社会发展规划体系经济和社会发展规划纲要经济和社会发展专项规划经济和社会发展行业规划经济和社会发展规划研究经济和社会发展（镇级）规划规划体系规划体系内容框架内容框架涵盖国民经济和社会发展

6、各部门内涵盖国民经济和社会发展各部门内容。容。内容框架内容框架 法律地位不法律地位不确定确定内容偏重于内容偏重于经济建设经济建设各级规划关各级规划关系未厘清系未厘清前期研究不前期研究不够深入够深入空间约束不空间约束不具体具体实施机制不实施机制不完备完备存在的主要问题存在的主要问题二、空间规划的内容和特点1. 1. 经济和社会发展规划经济和社会发展规划 二、空间规划的内容和特点将国土空间划分为优化开发、重将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四点开发、限制开发和禁止开发四类，类，确定主体功能定位，明确开确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发方向，控制开发强度，规范

7、开发秩序，完善开发政策。发秩序，完善开发政策。由由国家和省国家和省级级发展与改革部门组织编发展与改革部门组织编制、实施和管理制、实施和管理；并；并报请同级政府报请同级政府批批准实施。准实施。目的和任务目的和任务2. 2.主体功能区规划主体功能区规划编制组织和审批编制组织和审批暂无暂无法律保障法律保障 2. 2.主体功能区规划主体功能区规划二、空间规划的内容和特点内容框架内容框架规划背景、指导思想、规划背景、指导思想、主要目标和战略格局、主要目标和战略格局、主体功能区划和分区指主体功能区划和分区指引、区域政策和绩效考引、区域政策和绩效考核、规划实施等核、规划实施等5篇，还篇，还包括广东省禁止开发

8、区包括广东省禁止开发区域名录、附图和地级以域名录、附图和地级以上市规划指引。上市规划指引。 技术方法技术方法二、空间规划的内容和特点2. 2.主体功能区规划主体功能区规划综合指标计算、计算机叠加模拟 2. 2.主体功能区规划主体功能区规划法律地位不确法律地位不确定定对非空间性发对非空间性发展内容考虑较展内容考虑较少少县级县级内容体系内容体系还不明确还不明确空间差异性需空间差异性需进一步深化进一步深化实施和监测机实施和监测机制尚未建立制尚未建立政策和绩效考政策和绩效考核缺乏有力支核缺乏有力支撑撑二、空间规划的内容和特点存在的主要问题存在的主要问题 3. 3.城乡总体规划城乡总体规划二、空间规划的

9、内容和特点以促进城乡经济社会全面协调以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划城乡居民点的空间布局规划。由本级人民政府负责或授权城乡规划由本级人民政府负责或授权城乡规划主管部门委托具有相应资质的规划编主管部门委托具有相应资质的规划编制单位编制制单位编制。提请同级人民代表大会。提请同级人民代表大会或其常务委员会审议通过，然后上报或其常务委员会审议通过，然后上报上级人民政府审批实施。上级人民政府审批实施。中华人民共和国城乡规划法中华人民

10、共和国城乡规划法目的和任务目的和任务编制组织和审批编制组织和审批法律保障法律保障 3. 3.城乡总体规划城乡总体规划编制体系及内容编制体系及内容二、空间规划的内容和特点在区域规划和合理组织区城城镇在区域规划和合理组织区城城镇体系基础上，按城市自身建设条体系基础上，按城市自身建设条件和现状特点，合理制定城市经件和现状特点，合理制定城市经济和社会发展目标，确定城市的济和社会发展目标，确定城市的发展性质、规模和建设标准，安发展性质、规模和建设标准，安排城市用地的功能分区和各项建排城市用地的功能分区和各项建设的总体布局，布置城市道路和设的总体布局，布置城市道路和交通运输系统，选定规划定额指交通运输系统

11、，选定规划定额指标，制定规划实施步骤和措施。标，制定规划实施步骤和措施。内容框架内容框架 技术方法技术方法二、空间规划的内容和特点3. 3.城乡总体规划城乡总体规划遵循遵循城市规划编制办法城市规划编制办法的要求，并结合不同城市的要求，并结合不同城市实际有所侧重和改进。实际有所侧重和改进。 内容庞大，编制和内容庞大，编制和审批的时间漫长审批的时间漫长空间布局专家判断空间布局专家判断多，定量分析少多，定量分析少偏重偏重物质物质空间空间形态形态规划规划，内涵考虑少，内涵考虑少遵从政府要求，推遵从政府要求，推动城市快速扩张动城市快速扩张存在的主要问题存在的主要问题二、空间规划的内容和特点3. 3.城乡

12、总体规划城乡总体规划 二、空间规划的内容和特点依据区域社会经济发展和土地依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施利用的综合技术经济措施。由由各级政府或各级政府或国土国土部门组织编制、部门组织编制、实施和实施和管理管理，报上级，报上级国土国土管理管理部门部门审批审批，或或上报上报至至国家国家批准批准实施。实施。4. 4.土地利用总体规划土地利用总体规划目的和任务目的和任务编制组织和审批编制组织和审批中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法法律保障法律保障 4. 4.土地利用总体

13、规划土地利用总体规划规划体系规划体系二、空间规划的内容和特点规定土地用途，将土地分为农用地、规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。对耕地实行特殊保护。内容框架内容框架 技术方法技术方法二、空间规划的内容和特点4. 4.土地利用总体规划土地利用总体规划根据根据土地利用总体规划编土地利用总体规划编制技术规程制技术规程进行编制进行编制 规划体系规划体系和内容和内容尚待尚待完善完善土地指标分配缺土地指标分配缺乏科学性乏科学性过度强过度强调耕地调耕地保保护护规

14、划规划频繁修改，频繁修改，权威性不够权威性不够对对发展建设的适发展建设的适应应能力差能力差二、空间规划的内容和特点存在的主要问题存在的主要问题4. 4.土地利用总体规划土地利用总体规划 国民经济和社会国民经济和社会发展规划发展规划主体功能区规划主体功能区规划城市总体规划城市总体规划土地利用土地利用总体总体规划规划管理主管部门发展和改革部门发展和改革部门城乡规划部门国土资源部门规划类别经济综合规划空间综合规划空间综合规划空间专项规划规划特性综合性综合性综合性专项性编制编制依据上层次规划上层次规划国民经济和社会发展规划和上层次规划国民经济和社会发展规划上层次土地利用规划主要内容发展目标和项目规模空

15、间分区和政策功能结构、用地布局、建设时序安排耕地保护范围、用地总量及年度指标编制方式独立独立独立自上而下、统一审批审批机关本级人大本级政府上级政府国务院、上级政府审查重点发展速度和指标体系功能分区和生态保护性质、规模和建设布局耕地平衡和用地指标法律地位-城乡规划法土地管理法二、空间规划的内容和特点空间规划的差异性对比空间规划的差异性对比 国民经济和社会国民经济和社会发展规划发展规划主体功能区规划主体功能区规划城市总体规划城市总体规划土地利用土地利用总体总体规划规划实施实施力度指导性指导性约束性约束性实施计划年度政府工作报告-近期建设规划年度用地指标规划年限5年无10-20年10年监督监督机构本

16、级人大上级和本级政府上级政府、本级人大国务院、上级政府实施评估年度政府工作报告-规划修编执法监察监测手段统计数据报告、监测、卫星报告、检查卫星、遥感二、空间规划的内容和特点空间规划的差异性对比空间规划的差异性对比 一、国家省市县规划层级和体系二、空间规划的内容和特点三、各类规划的交叉点和矛盾四、“多规合一”的内涵和趋势目 录 三、各类规划的交叉点和矛盾 空间规划是对国土空间利用的最重要的规划体系，但目前空间规划是对国土空间利用的最重要的规划体系，但目前规划体系缺乏统筹，分头推进，难以协调，尚没有形成科学系规划体系缺乏统筹，分头推进，难以协调，尚没有形成科学系统的规划协调与整合的平台和机制。统的

17、规划协调与整合的平台和机制。 现有的空间规划体系，存在行政体制、内容体系、分类标现有的空间规划体系，存在行政体制、内容体系、分类标准、法律保障、审批程序等不协调之处，各个规划内容都在不准、法律保障、审批程序等不协调之处，各个规划内容都在不断扩展和综合，重叠和交叉的内容越来越多，使规划之间产生断扩展和综合，重叠和交叉的内容越来越多，使规划之间产生冲突，阻碍了国土空间的科学合理高效可持续发展。冲突，阻碍了国土空间的科学合理高效可持续发展。 u1 1、规划、规划内容体系要求各有侧重，但又交叉内容体系要求各有侧重，但又交叉 不同规划所要求的内容类似，但又有差异，造成对相同规划内容的不同规划重点不同。u

18、2 2、规划、规划时间及期限存在差异时间及期限存在差异 各规划的时间和最终期限往往并不一致，相关规划之间协调和融合较为困难。三、各类规划的交叉点和矛盾 u3 3、功能区划分和用地分类标准不同、功能区划分和用地分类标准不同 不同规划对国土空间规划利用类型内涵类似，但具体的规划名称则千差万别，差异性较大。三、各类规划的交叉点和矛盾主体功能区规划主体功能区规划城市总体规划城市总体规划额土地利用额土地利用总体规划总体规划优化开发区域、重点开发区域、生态保护区域、禁止开发区域城镇发展空间、农业发展空间、生态保护空间已建区、适建区、限建区、禁建区居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道

19、路广场、市政设施、绿地、特殊用地等允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城镇用地、农村居民点用地、其他独立建设用地、采矿用地、交通水利用地、其他建设用地 u4 4、地区、地区发展发展战略不一致战略不一致 国民经济与社会发展规划针对五年的发展制定指导思想和发展目标 主体功能区规划立足于长远目标制定空间开发战略格局 城乡规划更多的是围绕城镇化目标制定发展战略 土地利用从保护耕地的角度出发制定发展战略三、各类规划的交叉点和矛盾 u5 5、建设、建设用地用地规模不等规模不等 国民经济与社会发展规划有城镇化目标，但不涉及用地规模 主体功能区规划根据土地利用

20、总体规划提出国土开发强度控制要求 城乡规划提出城镇化水平和用地规模规划 土地利用规划根据上层次规划制定建设用地规模城乡规划的建设用地规划通常大于土地利用总体规划给出的规模。三、各类规划的交叉点和矛盾 u6 6、用、用地地布局，特别是布局，特别是建设用建设用地布局错位地布局错位 国民经济与社会发展规划和主体功能区规划均不涉及用地布局 城乡规划注重用地规模、功能组织、空间形态的合理性和协调性 土地利用规划注重规模的控制和耕地的保护城市规划和土地利用规划的地块用地性质和边界上都容易发生矛盾。三、各类规划的交叉点和矛盾 u相同的空间，不同规划中，土地利用属性不同。三、各类规划的交叉点和矛盾现状已建，土

21、规非建设（清退用地）现状已建，土规非建设（清退用地） ：296.9km2，12% 一、国家省市县规划层级和体系二、空间规划的内容和特点三、各类规划的交叉点和矛盾四、“多规合一”的内涵和趋势目 录 四、“多规合一”的内涵和趋势多个规划一个规划 四、“多规合一”的内涵和趋势1 1、如何理解、如何理解“多规合一多规合一”和和“一个地区一一个地区一本规划、一张蓝图本规划、一张蓝图”？“多规合一”在现阶段并不是将所有的空间规划合并为一个规划，用一个规划取代所有的规划，而是通过统一发展理念，科学合理划分不同规划所承担的功能，明确各规划内容之间的层次，实现发展战略、发展空间、用地布局、技术标准等协调和融合，避免出现分歧和差异。 四、“多规合一”的内涵和趋势2 2、实现多规融合的重要前提、实现多规融合的重要前提u转变发展理念和经济发展方式u转变政府职能u改革财税制度 四、“多规合一”的内涵和趋势