工程担保制度的实践与探索

1、市工程担保制度的实践与探索是经济特区，建筑市场开放较早，上世纪九十年代始， 市建筑市场竞争日益剧烈。 然而，由于市场竞争机制和市场信用机制 建立的滞后，建筑市场出现了恶性竞争， 建筑市场信用程度不断下降， 导致施工合同履约率一度低于 50%，大量工程款的拖欠直接损害了施 工企业和建筑农民工的合法权益，也严重阻碍了建筑行业的发展。据不完全统计， 至二 000 年止，市历年拖欠工程款累计高达 21 亿元多，拖欠建筑农民工工资高达 0.6 亿元，施工合同的甲乙双方 因拖欠工程款纠纷增多， 官司难断， 建筑农民工因拖欠工资而群体性 上访事件时有发生。 量变引起质变。 拖欠工程款和建筑农民工工资已 不是

2、单纯的经济纠纷问题，已是影响经济发展和社会稳定的政治问 题。对此，市委、市政府高度重视，于 2000年 11 月 1 日召开专 题会议，决定开展建筑领域专项“清欠”治理工作。 2002 年之前几 年的“清欠”治理，我们取得了显著成效，但是新的工程款拖欠仍在 不断产生。为从根本上解决拖欠工程款问题，我局在 2001 年开始着 手进行专项调研，决定参照国际惯例建立并实行工程保证担保制度。施工招投标实践塑造工程担保制度的具体特点。 2002年 10 月， 市政府决定对建设工程施工招投标推行经评审的最低价中标办 法，我局负责制定具体实施办法。 经过近半年的紧张调研和筹备， 2003 年 4 月 1 日

3、起，我市对全部使用国有资金或国有资金占控股或主导地 位的工程项目全面实行经评审的最低投标价中标办法。 经评审的最低 投标价中标办法实行风险包干， 这意味着施工合同甲乙双方， 尤其是 施工方的市场风险更大， 这风险带来的后果不仅影响到工程造价、 质 量、工期、，而且是新的工程款和工人工资的拖欠，那建筑市场秩序 将会更乱，“双欠”将更难治理。市建设局高度意识到这一风险 可能产生的后果， 把工程担保作为化解建筑市场风险， 规范建筑市场 秩序、治理工程款拖欠的重要措施， 在市所有建设工程项目中实 行。几年来，工程担保制度不断扩大范围、不断完善。一、市工程担保制度的主要做法 几年来，市的工程担保制度按政

4、府政策引导、规范，市场主 体各方责、权、利一致的原则，逐步推行扩大范围，主要做法：1、实行投标保证制度。这项制度在 2001 年初正式启动。投标保 证金为工程概算价的 2以上，总价不高于 50 万元，可以采用货币 形式，也可采用由银行出具保函的方式， 招标人不得限制投标担保方 式。投标保证金由建设工程交易中心指定的银行代为管理， 对未中标 单位应及时退还保证金或保函； 2004 年 3 月我局制订颁发了厦建建 200415 号关于进一步完善建设工程最低价投标价中标办法的 若干规定 ,进一步明确要求投标担保的有效期应当超过投标有效期 30天，并对投标担保金的及时退还进行了具体规定； 2004年

5、10月， 我局厦建建 2004 63 号进一步规范施工招投标活动若干措施的 通知（试行）文件中，结合我市在经评审的最低价中标办法中实行 投标资格后审办法的实际情况， 对投标保证金的缴交方式做出了 “投 标担保金可在截标前适当时间内要求提交”的补充规定。2、推行业主支付和承包履约担保制度。 2002年 1月7 日，我局 印发厦建建 20021 号关于进一步规范建设工程施工承发包行为 若干指导意见的通知 ，提出“积极推行建设工程施工投标保证金、 履约保函、付款保函制度， 有关投标保证制度按现行办法执行。 履约、 付款保函可在建筑面积 1000 平方米或工程造价在 100 万元以上的非 政府投资或融

6、资的工程项目执行。发包人（业主，下同。 ）与承包人 签订建设工程施工合同时， 发包人提交银行出具金额不低于建设工程 施工合同价款 15%的工程款支付保函 ；承包人也必须同时向发包 人提交金额应不低于建设工程施工合同价款 10%的履约保函。工 程总造价在 5000 万元以上的工程项目，发包人与承包人可以在建设 工程施工合同中约定工程款支付不得低于 750 万元，履约支付不得低 于 500 万元的工程支付保函及履约保函。 ”要求在办理施工许可证时， 发包人和承包人需提供保函复印件并提供原件核对。 此后，上述规定 写入市政府于 2002年 11月 15日发布的第 103号令市建筑市 场管理若干暂行规

7、定中。 2004 年 3 月，我局在厦建建 200415 号关于进一步完善建设工程最低价投标价中标办法的若干规定 中， 对工程款支付担保和承包履约担保的有效期作了进一步的具体规定， 同时规定承包人履约担保还可以采用由具备担保资格和能力的担保 机构出具担保书的形式， 要求工程款支付担保、 承包人履约担保及低 价风险担保凭证（合同）作为工程承包合同的附件，承包人与发包人 不得对抵；同时规定“招标工程可实行预付备料款或不预付备料款， 实行预付备料款的工程， 承包人必须向发包人提供等额预付款担保”3、推行招标投标风险包干制度。由于我市对全部使用国有资金或国有资金占控股或主导地位的工程项目全面实行最低投

8、标价中标 办法，无疑增加了建设工程质量和安全生产的风险。为此，我们探索 通过经济手段和担保机制化解工程风险的具体方式。 在编制工程预算 价时，我们要求招标人（发包人）根据工程大小、技术复杂程度、施 工难易程度、施工自然条件，将工程量清单错漏、一般情况下可承受 的市场变化和政策性调整、天气地形等自然条件变化等因素，按 3 5的风险包干系数计入工程预算控制价。 投标人报价时必须体 现这些风险包干费用， 中标后不得任意追加。 该制度要求招标人和中 标人按照上述规定的办法程序形成包含风险包干内容的中标价， 并将 该中标价作为签约的合同价款。 这就可以通过招标人和中标人相互提 供担保实现工程风险包干的目

9、标。4、实行最低控制价风险保证担保制度。为了保证低标价中标工 程的质量和安全生产， 我市厦建建 200318 号市建设工程最低 投标价中标实施办法 规定： 最低投标价中标办法实行中标人低价风 险保证担保制度，即中标人（承包人）在签订建设工程施工合同时， 除向招标人（发包人）提交履约担保金外， 还应提交低价风险担保金。 低价风险担保金数额为投标人投标报价低于市造价站发布的最低控 制价之差额和评标委员会认定的其他措施不可靠的低价金额。 针对建 筑市场管理的具体实践，我局在厦建建 200415 号关于进一步 完善建设工程最低价投标价中标办法的若干规定 中专门对风险控制 作了补充修订，明确规定了在风险

10、包干范围（ 3%-5%）之外上涨或下 降幅度在 10%（含 10%）以内的，其价差由承包人承担或受益，上 涨幅度在 10%以外又没有预付工程备料款的或下降幅度在 10%以外 的，超出 10%部分的价差由发包人承担或受益。 同时还规定， 低价风 险担保可采用提交保证金或银行保函或具有担保资格和能力的担保 机构出具的担保书方式，招标人不得限制具体担保方式。最近，我局 在厦建建 2005 55 号关于规范建设工程施工招投标计价行为和 投标报价合理性评审标准的通知 规定：低价风险担保金额等于各项 不合理报价累计金额加上按照规定计取的风险包干费用减去投标人 实际计取的风险包干费用。5 探索和试行其他形式

11、的工程担保。我局在具体工作中积极探索 和试行其他工程担保形式。如为切实保障建筑施工企业的合法权益， 为建筑业的健康和可持续发展创造条件，我局在厦建建2004 15号关于进一步完善建设工程最低价投标价中标办法的若干规定 中 专门规定：若施工企业对其施工的竣工工程质量保修已办理保险或提 供其他法定担保的， 建设单位在收到施工企业提供的法定保险或担保 凭证后，应将保修金结算支付给施工企业。又如，为加强对业主或起 招标代理机构招标代理行为的规范和制约，我局在厦建建 200555 号关于规范建设工程施工招投标计价行为和投标报价合理性评审标 准的通知 推出了招标代理保证金制度： 招标代理机构在开展招标代

12、理业务过程中， 因未能履行招标代理委托合同的， 或有关当事人在截 标后发现工程量单项子目计算误差超过允许范围或因违法或其它工 作失误造成招标失败的或造成损失的， 招标代理保证金不予退还。 造 成损失的，招标代理保证金作为赔偿金赔偿损失方（招标人或投标 人），造成的损失超过招标代理保证金数额的，从招标代理服务费中 抵扣，造成的损失超过招标代理保证金和招标代理服务费数额的， 还 应当依据合同约定或法律规定对超过部分承担赔偿责任。二、取得的初步成效我市实行建设工程施工保证担保制度后， 工程担保费用作为发包 人（业主）和承包人的刚性成本支出提高了双方的履约门槛要求，对 双方的信用也提出了新的要求， 初

13、步发挥了市场的资源配置作用和担 保化解风险的功能。 2002 年以来，我市办理施工许可证的所有项目 中，应实行保函或担保制度的新建项目 100按规定办理保函或提交 担保，施工合同的履约率大幅度提高， 达到 80%以上， 据市建筑 市场整顿办调查统计， 2003年拖欠的工程款仅 1.4224 亿元（竣工决 算及竣工验收逾期未决算） ，占总拖欠的 16.95，与去年相比下降 2.4；2003年全年工程竣工验收后逾期未办理决算的有 27 个项目计 5889万元，分别占 2003年项目数量及金额的 18.5和 15.5，与 2002 年相比分别下降 29和 32.76；工程质量、工期基本满足承诺或要

14、求，现场质量安全管理和工程建设也处于受控状态， 因合同纠纷或拖 欠工人工资投诉的建设工程项目大幅度减少。 2003-2004 年和 2004 年 2005 年连续两年的元旦春节期间，我市未出现因拖欠工程款或 建筑民工工资而发生群体或突发事件。此外，我市实行经评审的最低价中标办法两年多来， 工程担保具 体制度在控制投资成本、培育市场机制、优化企业结构、转变政府职 能、遏制腐败现象等方面显现出积极作用， 取得了一定的经济和社会 效益。三、认识和探索推行建设工程保证担保制度以来， 我市取得了一些成绩， 但也存 在不少问题： 工程项目逾期不决算的主要原因或责任在发包方； 相当 部分项目在施工许可证办理

15、完毕后发包人与承包人双方的保函对抵； 承包商在被拖欠工程款时一般采用催款方式， 不愿或不敢要求启动支 付保函；工程款拖欠虽有所缓解但未能杜绝， “清欠”形势依然严峻； 工程担保法规及管理可操作性还不够强； 施工企业反映实施工程担保 企业经济负担较重资金占用较多以及担保额度要求对企业一刀切； 施 工招投标市场秩序有所好转，特别是实行投标资格后审办法之后围 标、串标及等行为基本杜绝， 但投标报价偏低及投标报价合理性问题 比较突出等； 此外，与工程担保制度密切相关的机制等一些配套制度 还须进一步规范和完善。总体而言，我市还要加强探索、不断创新， 努力推进工程担保及相关配套制度的完善。 具体而言， 要

16、开展以下几 项工作：1、对工程担保的重要环节加强探索。要针对工程担保实施操作 中的几个重要环节加强探索和试验。 首先是加强对业主或发包人担保 行为的规范和制约； 其次，探索对低于最低控制价的中标项目实行按 照差额比例提供累进或加倍的低价风险担保的作法， 遏制和调节抢标 和盲目低报价的行为； 第三， 社会项目业主对政府的责任担保的具体 实现方式。2、配套实行信用管理机制。我局于 2005 年 6 月印发了厦建建 200544 号市建筑业企业建安信用监管办法（试行） 这一 市政府规范性文件， 主动采集在厦建筑业企业在资质资格、 经营管理、 安全与文明施工、 质量管理和社会责任等方面的监管信息， 借

17、助特定 信用监管系统生成年度信用监管评价等级和监管提示， 确立了对建筑 业企业实施差别化监管的制度。 为解决施工企业反映实施工程担保企 业经济负担较重资金占用较多； 以及担保额度要求对所有企业一刀切 的问题，该文件在工程担保方面， 推出了将对财政投融资项目采取了 按照企业信用监管类别实行差别额度担保的做法。 今后，还要探索对 社会项目的发包人和承包人实行差别额度担保的可行做法。3、积极发展工程担保公司的业务空间。我市虽然已经鼓励推行 竣工工程质量担保或保险，但由于有关认识或操作层面的具体问题， 工程担保公司在我市的业务活动空间还有待大力拓展， 并在管理操作 层面做出规范， 如将工程担保公司作为建筑市场的新成员实施备案管 理，纳入建设行政管理部门的信用监管，并发挥行业组织的作用等。4、完善工程担保补充体系。要拓展付款担保和社会项目业主对 政府的责任担保等工程担保种类， 健全工程担保主干体系； 建立健全 包括建筑工人意外伤害保险及工伤、医疗保险、工程质量保险、中介 机构