地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析

1、地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析摘要：分析、评价了公用基础设施建设融资、政策性产 业扶持基金融资和农业产业投资公司融资三种地方政府融 资平台模式及其各自的优势；以山东和天津为例分析了地方 政府投融资平台的资金来源；借鉴国外政府投融资的资金来 源，分析了我国在融资模式及资金来源方面存在的问题并提 出政策建议。关键词：地方政府投融资平台资金来源融资模式一、引言地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市 基础设施的投资建设所组建的各种不同类型公司，这些公司 通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流 大致可以迗到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等 作为还款承诺，重点将融入的

2、资金投入市政建设、公用事业等项目之中。从我国经济的情况来看，投资始终是推动经济增长的主 要因素之一，在高投资拉动经济增长中，政府扮演了十分重 要的角色。而地方政府投资职能得以实现的前提和基础是要 有充足、稳定的资金来源。一方面，分税制改革后，地方财 政收入虽然也保持一定增长，但与快速增长的支出需求相比 普遍拮据，财力基本上仅够维持“吃饭”，基础设施欠账和 建设资金缺乏成为制约地方经济发展的瓶颈；另一方面，随 着市场经济体制的不断深化和公共财政体系的逐步确立，财 政资金要更多地满足日益增长的公共服务需求，这在客观上 要求政府必须通过深化投融资改革，搭建市场化融资平台， 充分发挥有限财政资金的引导

3、作用，为基础设施、公共设施 建设和重点关键领域战略性开发开辟稳定筹资渠道。二、地方政府投融资平台的融资渠道及评价从地方政府投融资平台的产生过程看，目前主要存在公 用基础设施建设、政策性产业扶持基金、农业产业投资公司 三种运行模式。这三种模式适用于不同条件的融资需求，且 各有其优劣势。公用基础设施建设融资模式及评价1、bot模式bot即建设一经营一转让，是指政府通过契约授予私营 企业以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定 的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品 以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，基 础设施无偿移交给政府。bot适用于大型的基础设施建设项 目

4、，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效 地减轻了政府财政负担和避免大量的项目风险，并且给项目 所在国带来先进的技术和管理经验的同时也促进了国际经 济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少， 有利于提高项目的运作效率。2、tot模式tot是bot融资方式的新发展。近些年来，tot是国际 上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企 业将建设好的项目一定期限的产权和经营权，有偿转让给投 资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过 经营收回全部投资和得到合理回报，并在合约期满之后，再 交回给政府部门或原单位的

5、一种融资方式。tot作为一种盘 活现有存量资产的有效方法而逐渐被接受，其拥有以下优势:一是可以避免不必要的争执和纠纷。tot融资方式只涉 及已建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让 渡，回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施 的控制权。二是减少政府财政压力，促进投资体制的转变。在这种 方式下，除金融机构、基金组织、国外大公司外，各类企业 和私人资本均可参与融资，有助于大量吸引国内外民间资本 参与融资，促进投资体制由国家投资为主逐步向民间资本投 资为主的架构转变。三是风险小，项目引资成功率高。tot方式一般不涉及 建设过程，避免了 bot方式在建设过程中的各种风险和矛盾， 项

6、目风险降低，能够尽快取得收益，双方合作容易，引资成功可能性增加。四是项目成本和项目产品价格相对较低。tot方式下投 资风险大幅降低，投资者预期收益率会合理下调；涉及环节 较少，新建项目建设和营运时间大大提前，评估、谈判等方 面的从属费用也势必降低，政府在组建spv、谈判等过程中 的费用也有较大幅度下降，项目成本和项目产品价格都相应 有所降低。3、ppp模式ppp即公共部门与民营企业合作模式，是公共基础设施 建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。ppp模 式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政 府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业 精神、民间资金和管理效率结

7、合到一起，相较于其他融资模 式，ppp模式项目参与方有所增加，民间企业参与到了基建 项目当中。此外，与bot等模式不同，ppp即在项目初期就 可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险 分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资 难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同 时也拥有一定的控制权。4、pfi模式pfi模式是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术 和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营。政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者 以授予私营部门收费特权，其目的在于解决基础设施以及公 益项目的投资效率问题。与bot、tot、ppp相

8、比，pfi的最 大优势是适用领域广泛，它不仅适用于经营收益性的城市公 共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目。实行该 模式，能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产 出，能够使政府一次性投入建成的项目，分摊到若干年支付， 等于分期付款，可有效地减轻当前的财政负担。此外，提高 建设效率和转移项目风险是ph较突出的优势所在。5、abs模式abs模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式， 即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期 收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项 目融资方式。由于abs只适用于有比较稳定可靠现金流的项 目，而城市公共基础设施收费的证券化

9、符合资产证券化产品 的要求。从多种融资方式的比较看，收费的基础设施abs融 资与其他形式的项目融资相比具有很大的优势，首先它可以 有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进 外资所带来的外债压力与产业安全问题。其次，由于有信用 增级的措施，当在资本市场大规模筹资增加时，成本可以降 低。第三，abs融资对已建成的和在建的收费基础设施项目 均适用，在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。政策性产业扶持基金融资模式及评价1、创业投资引导基金创业投资引导基金是指由一群具有科技或财务专业知 识和经验的人士操作，并且专门投资在具有发展潜力以及快 速成长公司的基金。创业投资引导资金主要分为发挥创业投资

10、引导基金作 用的政府主导型创业投资机构、地方政府通过财政出资设立 创业投资引导基金、地方政府通过联合国家开发银行设立创 业投资引导基金三类。具备撬动社会闲置资金、缓解市场投 资失灵、带动产业振兴的作用。引导基金首先是要“引导”， 通过引导使资本起到放大的作用，在我国的做法主要是通过 财政资金设立国有独资或控股、参股的创业投资公司。2、 贷款风险补偿基金贷款风险补偿基金体系包括以下六方面内容：一是融资平台保证金。政府通过融资平台与银行迗成协 议，每年安排一定金额拨入银行保证金专户。对于放贷产生 的坏账损失由政府与银行按协议约定比例承担，政府承担损 失部分在“贷款风险补偿基金”中核销。二是融资平台

11、风险准备金。主要用于贷款出现风险时的 代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，可以 加大对中小企业的融资支持力度。三是担保机构费用补偿金。通过政府对担保机构的费率补偿，可以降低中小企业的融资成本和降低资产的反担保条四是中小企业信用互助补偿金。由政府牵头成立，实行会员制，信用互助基金可以用作贷款担保资金，通过与银行 合作对会员企业进行担保贷款。五是知识产权融资专项基金。由政府出资设立，作为开 展知识产权权利质押融资业务的担保保证金。六是贷款贴息。政府每年安排一定的专项资金对中小企 业贷款给予一定比例的贴息政策，重点通过具有杠杆作用的 融资平台给予企业补贴。建立贷款风险补偿基金降低了银行风

12、险成本，增强了授 信管理与决策水平；对企业而言，降低了财务成本，增强了 信用为本的融资意识。这无疑降低了融资成本，提高了融资 效率，同时更让企业倍加珍惜声誉和信誉，增强了信用意识 和融资意识；对政府而言，降低了行政成本，实现了金融资 源的有效配置，促进政府通过有效手段降低企业信用成本， 保证国有资产的保值增值。农业产业投资公司融资模式及评价在农业产业投资方面，政府融资平台的运行借鉴了其他 产业投资公司的融资模式。就现阶段而言，政府农业产业投 资公司主要以农业担保公司为主，在政府对农业产业的财政 支持上仍然以农业补贴、贷款贴息等方式为主。就国外比较 成功的农业产业投融资体系来看，其构成是以农村合

13、作金融 为主体，以政策金融为保障，以商业金融为补充。三、我国地方投融资平台的资金来源 山东省地方政府投融资平台的资金来源分析 近年来，山东省内各市均相继成立了地方政府投融资平 台，并充分发挥平台的资源配置作用，有力地促进了地方经 济的快速发展。本文主要选取了几个有代表性的城市来分析 地方政府投融资平台的资金来源。1、平台的融资渠道各市平台的融资渠道均是以银行贷款为主，其他融资形 式为辅，总的来看，有五种基本类型：一是通过间接融资方 式，即以土地资源和政府信用作抵押或担保，财政预算兜底 的形式向银行贷款；二是利用上级转贷资金，如中央扩大内 需资金、省调控资金等；三是借助实体企业开展的贷款业务；

14、四是发行企业债券；五是进行信托融资。济南市融资渠道主 要为政府信用贷款和市城市建设投融资管理中心发行的企 业债券；枣庄市融资渠道主要为银行贷款和上级转贷资金; 临沂市除了商业贷款和争取上级转贷资金以外，还采用了企 业债券的方式融资；泰安市在努力扩大银行间接融资、全力 推进债券融资的同时，积极探索信托融资。2、平台的资本金构成财政资金是政府设立投融资平台的主要出资方式，此外 还存在土地划拨、股权划拨、债权划拨等多种出资形式。济 南、枣庄、济宁、德州、聊城、菏泽六市的投融资平台的启 动资金均由财政划拨。而临沂市的投融资平台资本金构成则 较为多样化。泰安市以开发性金融合作为基础，起步政府投 融资平台

15、，之后为充实平台规模，又陆续注入了大量国有股 权资产。天津市地方政府投融资平台的资金来源分析天津地方投融资平台的运作模式在国内是比较典型的， 其融资来源更多的还是依靠国家开发银行等传统的间接融 资渠道。xx年1 1月，天津市成立城市基础设施建设投资集 团公司，标志着天津市基础设施建设以政府性投资公司为主 要载体，以未来土地收益为抵押，向金融机构大规模举债建 设大型基础设施项目的阶段来临。截止xx年底，天津市共有13家规模较大的政府性基础 设施投资公司，其中市属企业5家，区属企业8家。xx年末， 13家公司拥有总资产亿元，负债总额亿元。近五年投资规模 亿元，投资项目的资本金主要来源于财政，市区两

16、级财政共 拨款亿元，占项目资本金总额的。企业对外融资方式主要 是银行贷款，xx年末各类贷款余额亿元，其中贷款规模较大 的是城投集团，其银行贷款总额为393亿元，包括2 86亿元 的国开行贷款和107亿元的商业银行贷款。四、国外政府投融资的资金来源国外有的国家会成立经济实体，政府以控股、参股的形 式进行直接投资。意大利和英国等国家都有政府直接管辖的 投资开发公司。英国政府为了开发泰晤士河一带，促使经济 复苏，于1982年成立了由中央政府直接管辖的道可兰德公 司。政府通过道可兰德公司对伦敦市区东部的开发，吸引了 越来越多的国内外私人资本进入开发区。日本政府为加快基 础设施建设，由中央政府和地方政府

17、直接负责，组建了各种 公共团体、事业团体、股份公司。如关西国际机场，是由中 央政府只用20%的资金引导了 80%的社会资金，组建“关西国 际空港株式会社”负责建设而成的。但是在国外并无政府融资平台的概念，各国地方政府举 债通常有发行债券和银行借款两种方式。分国别看，美国和 印度以发行市政债券为主，英国以银行借款为主，德国和曰 本二者兼而有之。而银行借款方式类似于我国的政府融资平 台，但融资主体大部分为政府自身。但其投资的资金来源对 于我国地方政府投融资平台的资金来源具有重要的借鉴意 义。各国的融资资金来源主要有下面几种：一是政府财政拨款。这是政府投资资金最直接的来源。 财政拨款主要用于社会效益

18、好、涉及公众利益而经济效益差 或者可以取得经济效益但政府不许收费的项目。如在美国高 速公路一般不收费，公路建设全部由政府投资。美国把公路 分为联邦和州两级，联邦政府主要负责跨州的国家公路的建设，州及州以下的政府负责地区内的公路建设。二是发行政府债券或者专项建设债券。发行债券一般用 于项目建成后可以收费的项目，如加拿大政府把发行政府债 券作为政府筹措资金的一个重要来源。如美国波特兰市机场 扩建10亿美元的投资，50%是靠发行债券解决的。政府往往 规定对这些债券的收益不收所得税，使购买这类债券的实际 收入高于购买其他债券的收入，以鼓励公众购买基础设施建 设的债券。三是设立专项基金。这是很多国家筹集

19、政府投资资金来 源的一个重要方式。韩国政府为了保证为重点产业发展筹措 到所需的大量资金，于1974年2月成立了“国家投资基金”。 “国家投资基金”成立多年来，所掌握的基金增长很快，年 均递增率达到30%。“国家投资基金”对韩国政府支持重点行 业的发展起到了很大的作用。四是出售政府企业资产。出售政府企业资产，是澳大利 亚政府开辟的面向市场筹措建设资金的新财源，也是澳大利 亚实行私有化政策的重要内容。19951996财政年度，澳大 利亚政府计划销售国有企业资产53亿澳元。五是鼓励私人部门投资。为了缓解政府投资的不足，近 年来，一些原来完全由政府投资的基础设施项目开始鼓励私 人部门参与投资。如美国波

20、特兰市在与华盛顿州交界的哥伦 比亚边上新建的5号码头，建设资金的10%是政府筹集的， 其他90%资金是私人企业投入的。有时采用由政府提供信用 的办法，鼓励私人部门参与基础设施建设。六是向外国政府和国际金融组织借款。利用外资，是巴 西政府投资的重要来源，巴西由此成为世界上外债最多的国 家之一。从70年代初开始，巴西政府利用70年代中期世界 石油危机，中东国家急需输出石油美元的有利时机，大量借 入外债，共计1200亿美元，建立起了自己的基础产业和基 础设施，促进了国民经济的快速发展，也带动了国内其他产 业的发展。七是国有企业自有资金。一些国家鼓励国有企业自我积 累、自我发展。国有企业的经营利润大多

21、由其自主使用，并 得到政府的政策支持，如加拿大魁北克水电公司在建设新电 站期间，政府决定公司免交红利，使该公司建设资金的30% 依靠企业自有资金解决。五、我国地方政府投融资平台资金来源存在的问题及建存在的问题1、融资环境不容乐观一方面，全国信贷投放增速减缓。xx年12月10日， 央行在本年度第六次上调存款准备金率，意在进一步控制银 行信贷投放和管理通胀预期。同时，银监会要求各大银行xx 年信贷规模增幅控制在16_18%，直接抑制对市场的货币供给量，特别是投融资贷款的“三条红线”，严格控制政府投 融资平台的贷款规模。另一方面，中央规范、清理地方政府 投融资平台力度加大。xx年6月10日，国务院发

22、布关于 加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，要求各 级政府及金融机构尽快开展对融资平台公司债务的全面清 理，并明确提出“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性 在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融 资平台公司融资”。这些调整都对平台融资产生了不利影响， 投融资发展环境不容乐观。2、融资渠道单一投融资平台对外融资多以银行的长短期商业贷款等负 债方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融 资的顺畅通道。一方面使得融资成本通常较高，另一方面融 资规模受宏观调控政策的影响极大，难以借助资本市场做大 做强。同时会导致风险集中较高。建议随着中央加大地方政府投融资平台管理力度，

23、财政性融 资担保将受到严格限制。创新转变融资方式，建立起多元化、 多渠道的融资体系，成为地方政府的必然选择。一是积极争取政策性银行贷款。国家开发银行作为我国 三大政策性银行之一，其资金投向包含国家基础设施项目， 在中国人民银行颁布的利率水平基础上，可适当下浮利率， 大型基础设施建设项目还可争取长期贷款。根据具体投资项 目的周期特点，政府投融资平台应尽可能争取与项目周期相 近且利率相对优惠的贷款，优化融资期限结构，缓解还贷压 力，增强地方政府投资的绩效意识。二是允许地方政府发行债券。虽然从xx年开始由中央 政府代发地方债券，但这种方式一方面债券规模有限，不能 根据地方的实际资金需求而定。另一方面将风险集中在中央 政府，无法借助市场力量来对地方政府进行约束。因此，建 议适当允许地方政府用发债的形式来进行基础设施项目建 设。三是探索尝试其他直接融资方式。积极推进股权融资， 对平台公司资产进行优化组合，通过股票市场募集资金进行 投资建设。同时，可尝试引进项目融资，对经营性项目，可 适当降低准入门槛，采取bot、tot和ppp等多种融资模式， 实行市场化运作，鼓励民间资本参与基础设施建设，拓宽融 资渠道。参考文献： 王克冰.中国地方政府投融资问题研究d.天津：天 津大学，xx 李萌.政府融资平台风险管理研究d.山东：山东大 学，xx 刘立峰.国