关于开发BOT项目的一些思考(精)

1、关于开发 BOT 项目的一些思考本文就 BOT 方式的发展和动向作一些介绍，并结合我国具体情况对开发 BOT 项目提出些想法和建议。一、BOT 方式的发展和动向BOT 方工是从八十年代中期开始取得迅速发展的。它已经在一些发达 国家特别是在亚太和拉美地区的一些发展中国家和地区取得了相当大的成功。因此， BOTE成为当今世界的一个通用术语，各个国家都在结合自已的国情探 讨不同的变异方式：例如： BOO BTO BOOTBOOMDBFO?等。其实，BOT 方式的演变已有相当长的历史。其最早是雏型是在1782 年建立在租用协议上租给 Perier 兄弟的向巴黎部分地区的供水设施，另一个是著 名的苏伊士

2、运河，建议是在 1798 年由拿破仑提出，并由一个法国国际财团投 资，设计，建造于 1869 年 11 月从埃及政府取得租用权后投入商业运用的。 但 是， 真正形成 BOT的新概念最初是由后来做了土耳其总理的托格奥扎在1984 年首先提出的，并且纳入土耳其公营项目私营化的框架。由此，逐渐发展成为各 个国家国营基础设施项目民营化的 BOT 模式。这种模式突破了长期以来所有国 家的主要公共基础设施建设传统上都由国库出资，政府主办的专有范围和框 架。这正是由于各个国家国民经济的发展，公共基础设施建设项目的大量上 马，为了减少国家的直接投入和政府借贷形成的国债，不得不寻找出路，转向 致力于将某些公共基

3、础设施项目特许给民营或私营部门，BOT 方式正是在这种形势下迅速发展起来的。目前，这种模式开发的前沿阵地是在亚太和拉美地区。香港从第一条 海底隧道项目开始到东港海底隧道直至正在建设中的西港海底隧道，开发和实 施 BOT 项目已有 25 年的历史，取得了不少经验。菲律宾为了解决全国电力不 足，从 1991 年起仅用了三年时间轰轰烈烈地推行 BOT 项目，由私营部门负责筹 资建设需要的发电能力（配电公司已主要由私营部门经营）不仅项目建设时间 短，而且造价明显降低25-30%，三年前困扰国家的电力短缺问题已经消失。还 有马来西亚、泰国、印尼等国家由于采用 BOT 方式承建经营了或正在实施一批 国家高

4、速公路、供水和污水处理项目，农村通讯项目和大型电站工程等也取得 不少成功的经验。拉美地区包括智利、阿根廷、秘鲁、墨西哥等国家推行 BOT 方式的主要做法是在电信、航空和电力以及一些港口、供水和污水处理等部门 向私人特许商出卖股权或转让经营权，用以改善现有设施的技术性能和管理水 平。实际上，这只是变通地米用了 BOT 方式，有人称它为BRT 方式。这和亚太 地区国家采用完整的 BOT 方式用以建设新项目，开发新容量，新能力的做法有 着明显的不同。由于各国政府、国际金融机构和级织，如世界银行、亚洲开发银行以 及大型私人财团等的共同努力，BOT 项目的操作模式和框架正在日趋系统化和 规范化，它在国际

5、范围内的斗争也日趋激烈。国际工程界和金融界把BOT 项目的发展视为一种全球性倾向，认为它的推行为国际私人财团、私营部门参与各 个国家重大基础设施项目的建设和运营开创了新纪元，提供了史无前例的开拓 全球性业务的机遇；这各国大型承包商打入国际市场创造了新机会；为各国著 名咨询公司、大型跨国公司和财团开发了接受东道国的委托担当BOT 项目发起人和主办人的新业务；也为建立和发展国际经济合作关系提供了新的模式；一 些新的工程理论和学科正在产生和开发，如项目融资技术( Projectfinancing Techniques)，融资工程学(FinancialEngineering ) , BOT 项目的风险

6、管理( Risk Management of BOT Projects )等。随着 BOT 项目的广泛开展，各种新型机构也正在应运兴起，如美国成 立了多家担保机构，新加坡、印尼等国也成立了类似的担保公司，专门从事各 国政府不愿担保的国际融资提保业务。世界银行、亚洲开发银行等为了适应和 促进此类业务的发展，也在成立新机构的基础上，发挥集团作用，扩大职能和 服务范围。如世行正在利用成立不久的多边投资担保机构(MIGA，解决投资争端国际中心(ICSID)，配合原来的国际复兴开发银行(IBRD)，国际开发协 (IDA)和国际金融公司(IFC)等成员机构积极发挥集团作用。许多大型跨国 工程集团公司也从战

7、略上在体制和业务开发计划上进行调整。二、积极开发 BOT 项目上面已提到，公共基础设施的建设已是当前各个国家尖锐的社会、经 济和政治问题。世行的专家在统计分析了全球经验后得出一个很重要的结论， 即国家的经济增长和基础设施建设的投资有着极其紧密的相关关系：国内生产 总值(GDP 按人口平均每增长 1%基出设施建设的投资也必须相应投入约 1%，否则必将阻碍国家国民经济的增长，不能保持国民经济稳定和持续的发 展。过去的 25 年里，东亚地区是世界上经济增长最快的地区， 其相应的基础设 施投资已从七十年代占 GDPfi的 3.6%,提高到八十年代的 4.6%,九十年代的 5-6%，而其中 90%的投资

8、是由国家、公共部门投入的。未来的十年将是怎样的呢？ 东亚各国要继续保持国民经济增长的领先地们，从 1995-2004 年十年 中基础设施的投资额需达到 1.5 万亿美元，其中我国说需 7440亿美元。如些巨 大的投资规模再象以往那样 90%左右依靠国家和政府来投入，国家财力是难以 承受的，而且管理能力和水平也无法适应全球经济一体化要求的基础设施服务 水平。这正是东亚各国日渐热衷于 BOT 方式，并形成当前 BOT 方式方兴末艾的形势的主要原因。这种形势为我们进一步拓新的国际经济合作领域提出了重要 课题。这个课题既包括如何创造条件积极对外开发 BOT 项目，也包括如何联合 各方面优势努力在国内开

9、发 BOT 项目。从国内来看，国家计委和各行业主管门已为开发 BOT 项目做了大量工 作。国家计委从 1995 年开始着手在能源、交通等领域挑选取条件的项目组织 BOT 的试点工作。经国家批准，第一个采用 BOT 方式的广西来宾电厂二期工程 已进入正式招、投标阶段，交通系统的第一个 BOT 试点项目湖北军山长江大桥 也已着手项目的前期工作。后继的 BOT 项目将陆续推出。由国家计委负责起草 的“外商投资特许权项目暂行规定”的基本构架也已确定，对BOT 项目的立项、审批、招投标、评标程序和办法，特许协议的内容以及项目风险的分担原 则等等，都有了一些可资遵循的规定。但是，我国明确提出建立社会主义市

10、场 经济体制的时间不长，经济体制尚处在转型期，各种经济法规不够完善，而 BOT 项目又涉及到国家的金融、财税、法制和政策的方方面面，在谈判中还往 往由于概念不清，缺乏共同语言，很难在项目程序、融资和风险的确定与分 摊，以及政府和行业主管部门的可能承诺和支持政策等主要问题上达成共识， 谈判旷日持久，外商顾虑较多，因此，BOT 项目一般都由、要求由资信可靠、实力雄厚、熟谙国际惯例的国际建筑工程业的著名大型公司担任重要组织者， 例如东亚各国的 BOT 项目，就是多由日、美和欧洲的名牌公司参与开发的。近 年来，我国已有不少对外公司跻身于世界最大的 225 家承包公司之列，他们与 国外名牌公司，国际金融

11、界的财团等有不少业务联系，因此，我认为理应得于 国家的支持和鼓励，积极联合熟悉项目各方面具体要求和情况的国内设计咨询 单位，努力提高业务水平，发挥优势，争取在 BOT 项目的开发中担当主要角 色。再从对外开拓来看，近年来我国对外承包劳务市场已经开成了以亚太 为重点，巩固非洲，恢复中东，开拓其他地区的格局。另外，1995 年 5 月 16日国务院对外经贸部关于改革援外方式的批复中还指出：“按国际惯例，可视 借款国国情及项目性质分别采限单项提供、混合贷款或BOT 方式”，这对推动我国对外公司创造条件去发展中国家特别是东亚国家开发BOT 项目是非常主时的。当前，除不少积累较丰富经验的对外承包公司以外

12、，一些有实力的大型工 业企业，专业总公司和甲级设计院也相继获得了对外经营权，如果他们能够组 织起来，或在此基础上进一步联合国际公司或财团，发挥集团优势，倘若再能 取得国家在援外贷款、出口信贷上的支持，则在当前的BOT 项目的国际热潮中是可以有所作为的。前几年很多国家特别是东亚国家的建设项目， 在招标时不少提出各国 承包公司带资承包或提供信贷的要求，近几年来一些重大基础设施项目则广泛 推行 BOT 方式，这就更加促使各国的专业公司和国家银行、金融和信贷机构联 合一体组成集团共同开发，这也为我国进一步发展国际经济合作提供一些新的 借鉴和思考。长期以来，国际工程界和金融界有一个共识，那就是各个国家的

13、 BOT 项目虽签订了不少意向书、备忘录，然而却不能较快地付诸实施，其主要原因 之一就是受常规商业贷款条件限制。基础设施建设BOT 项目贷款的特点是无追索权或有限追索权的贷款，数量大，期限长（至少 15-20 年，一般还要求延长 25-30年），利率低，而国际商业银行贷款期限一般为 5-10 年，通常不超过 15 年，利率也较高，还要求有确保贷款安全的担保。如果我国能够较好地把经援 贷款、出口信贷、卖方信贷等有机地和国际经济技术合作的业务开发活动相结 合，适时地有意识地为一些国家的 BOT 项目投资和提供中、长期贷款，对这些 国家在国际竞争中无疑是一项有潜力的和长期的比商来贷款和私人投资有较多

14、 优惠条件的融资方向，也是一项加速我国各国际经济合作公司与国际接轨的重 要举措。实际上，不少发达国家都是通过国家银行和国家金融机构向发展中国 家提供贷款、投资和经济援助的。如日本的海外基金协会（OECF、德国的复兴银行（KFW、法国的中央合作组织（CCCE、英国的联邦发展公司（CDC 等，他们的投资、贷款和经济援助往往还有附带条件，如项目必须由贷款国的 专业公司承担或牵头，有时还必须使用贷款国的一部分设备和材料等的出口信 贷。这样，既可以把经济援助和开展设计咨询、承包劳务、经济管理、人员培 训等工作有机地结合起来，收回投资、偿还贷款，获取利润，支持和促进本国 各专业公司开拓和发展海外业务；又可

15、以促进国家的技术进步，带动国家贸 易、信贷和金融事业以及国内资金市场的繁荣和发展。与此同时，也使我国的 对外经济援助工作在以往取得成绩的基础上，在成套技术转让、巩固经援结 果，提高贷款和资金效益等方面迈上新的台阶。当然，为了适应BOT 项目的特殊性、长期性和复杂性，在融资方式上要更加灵活和多样化。例如，我国以往 向援国提供援款一般为无息贷款， 偿还期 10 年， 宽缓期 5 年， 据此计算的赠与 成份为 52.27%,赠与成份较高，贷款期限也难以满足 BOT 项目的实施要求，女口 果改为政府贴息优惠贷款以后，由国家向银行或金融机构贴息后的利息率以 3% 考虑，偿还期 25-30 年，宽缓期 5

16、 年，据此计算，赠与成份为23.16%26.45%这样，就可以大大加强 BOT 项目融资条件的竞争性，同时仍然 符合政府贷款赠与成份一般为 20%30%的要求。另外，还可以结合项目具体情 况进一步考虑提供先进可靠的设备、物资的出口信贷以及由各对外公司自行筹 集提供卖方信贷等。因此，从各方面探讨、寻求并积极创造条件开发BOT 项目已是摆在我们面前的共同任务。三、机遇和挑战综如上述，我国正处于开发 BOT 项目的前沿阵地，而且肩负着开发这 种模式的历史重任。我国和亚太地区其它发展中国家一样，既存在着大量的开 发 BOT 项目的潜在机遇，也面临着严峻的世界性挑战。我们必须充分看到：（一）BOT项目错

17、综复杂， 开发展用高， 财务和经济上的可行性研究 需要深入、充分和可靠。这就要求项目发起人或主办人具有技术水平高、管理 能力强，拥有可靠的融资力度等主要条件。实际上能够真正满足这些主要条件 的国际财团和公司是有限的，他们就必然要在国家与国家的比较中选择国家， 项目与项目的比较中选择项目。（二）不少发展中国家在开发 BOT 项目上起步较早，已具备不少优于我国的开发条件。例如菲律宾，尽管其市场规模小，国家政治信誉不很高，但 是通过近几年的集中开发，不仅已具备有较完整的法律框架和部门政策，而且 在总统办公室还设立了国家 BOT 项目协调咨询委员会， 近期还将设立“贷款基 金 （Debt Fu nd） ”，由专门机构统一向全球投资金融机构筹集资金，通过风 险预测和经济分析，提供给市场评估较高的基础设施项目。马来西亚也已拟定 了有较明确的法律和政策框架，并已较好地开发了相适应的国内资金市场。泰 国则具有货币稳定，可自由兑换外汇，通货膨胀率低，可大量减免赋税的较好 的融资环境等等。（三）我国绝大多数国际经济合作公司长期以来主要经营对外承包劳务业务，有的还是“窗口”型公司，只有少数公司正在向实业化、集团化、国 际化迈步，设计咨询业务的对外开发还刚刚起步。这些情况正反映了我国和各对外公司当前在开发 BOT 项目的国内外市 场上存在问题和弱点。这就