高校后勤体制改革委托代理问题研究

1、    高校后勤体制改革委托代理问题研究    摘要：基于委托代理理论分析了现阶段高校后勤实体管理体制。实体缺乏充分的经营自主权、缺乏有效的竞争和监督制衡机制、政策性负担沉重等是高校后勤实体管理体制中存在的主要问题。解决问题的关键是明确委托人和代理人的职责，建立起竞争、激励和监督并存的运行机制。关键词：委托代理，高校后勤实体，管理体制，后勤社会化我国高校后勤社会化的探索是从上个世纪80年代开始的，当时的表现形式为实行经济责任承包制。本世纪初，为了满足自1999年开始的高等教育连续扩招对后勤保障带来的急迫需求，在政府的强力推动下，全国绝大多数高校都建立了后

2、勤经营与服务实体，旨在引入市场机制，努力提高服务质量和经济效益，突破后勤服务资源不足对高等教育迅速发展所造成的瓶颈制约。 从2004年至今，随着后勤保障需求矛盾的缓解，政府对高校后勤社会化改革的推动力减弱。与此同时，改革初期未能及时解决的许多深层次的矛盾，如产权问题、人事问题等开始凸现。孤军奋战的高校有的在自行摸索、有的已走回改革前后勤由学校包办的老路。高校后勤社会化进程进入徘徊和探索时期。那么，高校后勤实体到底应怎样定位？对其应实行怎样的管理体制？本文试图从委托代理理论的视角进行分析，寻求启发。 一、委托代理关系概述委托代理理论（principalagent theory）于上世纪30年代由

3、美国经济学家伯利和米恩斯提出。该理论倡导企业的所有权和经营权分离。企业所有者保留剩余索取权，将经营权利让渡。该理论已成为现代公司治理的逻辑起点。 由于委托代理关系存在的普遍性，委托代理理论被用于解决社会中的各类问题。比如，在我国国有企业改革的进程中，该理论得以充分地应用和丰富。如林毅夫的现代企业制度的内涵与国有企业改革方向（1997）；冯巧根的会计控制的委托代理分析（2000）；张屹山的论国有企业改革的根本问题是解决委托代理关系（2001）；徐传谌的国有企业委托代理问题研究（2011）等，主要是基于委托代理理论研究国有企业的改革方向、改革中存在的问题和解决办法。总体来看，学者们对委托代理理论在

4、各行各业的应用进行了较为全面深刻的研究，但在高校后勤体制改革方面的应用研究还很缺乏。 委托代理关系是指委托人授权代理人在一定范围内以自己的名义从事相应活动、处理有关事务而形成的委托人和代理人之间的权能与收益分享关系（张屹山，王广亮.2001）。在委托代理关系中，由于委托人和代理人之间存在信息不对称和偏好取向的不同，代理人属于掌握信息多的一方，委托人属于掌握信息少的一方。代理人愿意用较少的劳动和付出，换取自己的最大利益；委托人却希望代理人的决策和行为尽可能与自己的利益相一致。当代理人的行为造成委托人的利益受损或福利损失时，就产生了委托代理问题（何洁，王则柯.1999.）。 一般而言，委托代理问题

5、突出地表现为“道德风险”问题和“逆向选择”问题，以及由此产生的“内部人控制”现象。所谓“道德风险”问题，即代理人为了自己的利益目标，利用自身的信息优势，为自己谋利而导致委托人利益受损，但仍能以各种客观理由开脱责任。“逆向选择”问题是当委托人无法识别潜在代理人的条件禀赋时，劣质的潜在代理人更容易成为现实的代理人，导致“劣质品市场”的产生。 委托代理理论认为在没有有效的制度安排下，代理人有动机、也有条件最终损害委托人的利益。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约以激励代理人（徐传谌，闫俊伍.2011）。 二、高校与后勤实体间的委托代理关系委托代理理论对

6、高校后勤实体管理有着至关重要的理论和现实意义。上个世纪80年代以前，我国实行高度集中的计划经济体制，高校的整个后勤组织都属于学校的行政管理体系，由学校行使所有权和经营权，其资产和运营由学校统一管理、调拨，经济核算方式是由学校统一核算、统负盈亏。长久以来，这种管理体制造成了后勤严重的“等、靠、要”观念，严重缺乏市场意识和理财理念，高校后勤服务资源严重不足。 随着高校后勤社会化改革的启动，后勤组织从学校行政系统中脱离出来，建立了多个经营与服务实体。后勤实体的经济核算方式是内部核算、自负盈亏。当前，全国大多数高校后勤实体的管理体制是各实体隶属于学校的一个职能部门，实体与该职能部门之间形成甲乙方的契约

7、关系。实体的所有权和经营权分离，高校与后勤实体间的委托代理关系由此产生。 第一层委托代理关系存在于学校与学校的后勤管理部门之间。学校将后勤实体委托给学校某职能部门管理，这个部门被称为“后勤处”或“后勤集团”。 第二层委托代理关系存在于学校的后勤管理部门与后勤实体管理者之间。后勤管理部门代表学校将房产、土地、设施设备等国有资产委托给后勤实体开展生产和经营活动，为学校的教学、科研和师生生活提供服务和保障。 实体的内部运作则形成第三层委托代理关系，如实体管理者与实体员工之间，实体管理层与各班组负责人之间，各班组负责人与基层员工之间等。 第四层就是后勤服务消费者与后勤服务提供者之间的委托代理关系。如学

8、校和实体之间，师生和实体之间。 三、高校后勤实体的管理体制问题由于高校与后勤实体之间的关系实质是委托代理关系，因此，高校后勤实体管理体制问题的实质是委托代理问题。基于委托代理理论的视角，现阶段的高校后勤实体管理体制问题显著存在于以下五个方面： （一）代理人没有充分的自主经营权，导致代理人履行好代理职责的动机较弱 目前，高校后勤实体的产权关系、资产关系、人事关系仍然从属于学校，实体从学校剥离只是形式上的剥离，实质上仍是学校的有机组成部分。实体与学校之间没有形成平等的法人关系，实体不“实”。 高校后勤实体上层存在一个直接管理实体人、财、物的学校职能部门，只不过有的学校将这个部门的名字由“后勤处”改

9、为“后勤集团”而已。实体经营、服务活动的权利大多集中在这个管理部门。第二层委托代理关系中的代理人实体管理者，往往只有内部管理权，没有充分的自主经营权。而学校的实体管理部门往往沿用事业单位的工作思路和人事、财务等方面的管理制度，用行政命令代替市场手段，直接经营实体，干预实体运营，挫败了实体管理者作为代理人履行好代理职责的积极性，影响了实体的经营与发展。高校与实体之间的甲乙方契约关系更多地体现为行政契约关系，而非直接的经济关系。 （二）委托人没有实质上的所有权，导致委托人对代理人监督管理的积极性不高 第一层委托代理关系中，学校是委托人；第二层委托代理关系中，学校管理部门是委托人。由于公立高校的产权

10、所有者是“虚置”的，所以学校和代表学校的实体管理部门都不拥有实质上的所有权，是名义上的委托人。名义上的委托人拥有一定的控制权，却没有剩余索取权，不能追求和分享实质上的委托人可享受的收益，同时无须分担相应的风险和补偿相应的成本。因此，名义上的委托人对代理人进行监督管理的内生动力不强、积极性不高，同时缺乏成本与风险意识。 学校的实体管理部门在第二层委托代理关系中是名义上的委托人，不用对实体的经营亏损负无限连带责任，同时在第一层委托代理关系中的又是代理人。实体管理部门这种既是委托人又是代理人的双重身份，使其有可能采取机会主义行为（如借提取基金的名义变相增加部门福利等），为了部门利益而践踏实体利益，造

11、成实体运营成本的增加或产出的减少，形成“道德风险”问题。或者，实体管理部门和实体会从各自的利益最大化出发，共同合谋向学校要政策、要优惠、要补贴，共同争取有利于他们的项目工程，形成危害更大的“内部人控制”问题。 （三）缺乏有效的竞争机制，造成代理人缺乏责任感、风险感和约束感 第二层委托代理关系中的代理人实体的管理者，主要从学校事业编制人员中产生，很难形成一个充分竞争的代理人市场。我国高校后勤社会化改革十几年，当前事业编制人员在后勤实体已只占少数，其他为非事业编制人员。在学校这个小社会里，后勤少数的事业编制人员都是“熟人”。虽然不少学校后勤实行了形式上的全员聘任制，实质上仍是事业编制人员“铁饭碗”制度，大家互相轮岗换岗，形成事业编制内部人控制实体管理者岗位的现象。有经营才能的非事业编制人员被无经营才能的事业编制人员驱逐，导致了实体经理人员选择的低质，形成“逆向选择”问题。 同时，在第三层委托代理关系中的代理人实体基层员工中，存在着严重的“同工不同酬”现象，同样形成了“逆向选择”问题。源于历史原因和既有的管理体制，现阶段高校后勤实体中，事业编制