借鉴风险管理理论创新税收管理体制机制

1、浅谈借鉴风险管理理论创新税收管理体制机制浅谈借鉴风险管理理论创新税收管理体制机制（作者:单位:由B编:）摘要我国税收管理体制机制存在的一些突出的矛 盾和问题，制约着税收管理实现科学化、专业化、精细化，制约着税 收征管质量和效率的有效提高。风险管理理论为有效解决上述矛盾和 问题提供了重要启示和有效路径。 借鉴风险管理理论，创新我国税收 管理的体制机制，有利于实现税收管理效能的最大化， 不断提高税收 管理的水平和质量。关键词风险管理；税收风险；税收征管；体制机制当前，我国税收管理体制存在着一些突出的矛盾和问题，表现为：经济高速发展带来纳税人户数急剧增长，基层税务机关“人少 户多”的矛盾日益尖锐；税

2、收管理体制机制不适应新形势下税收征管 工作的需要，税收信息化建设未能推动税收管理方式发生根本性转 变；落实责任与监督制约难以协调统一； 有限的征管资源一方面短缺 不足，一方面配置效率低下，征纳成本居高不下，等等。这些突出的 矛盾和问题，制约着税收管理科学化、专业化、精细化要求的真正落 实，制约着税收征管质量和效率的进一步提咼。 风险管理理论为有效 解决上述矛盾和问题，提供了重要启示和有效路径。一、风险管理理论与税收风险管理1. 风险管理概念及内涵。风险管理理论产生于 20世纪30 年代，是研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。 风 险管理就是经济单位通过对风险进行识别、 衡量、分析

3、，并在此基础 上有效地处置风险，以求把风险导致的各种不利后果减少到最低程度，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。一方面，风险管理能促进决策的科学化、合理化，减少行为的风险性；另一方面，风 险管理的实施，可以使工作中面临的风险损失降至最低。目前，国际风险管理领域存在诸多的企业内部控制和风险管 理标准，但都与美国COS委员会（由反欺诈财务报告全国委员会发起 的组织）正式发布的企业风险管理框架（En terprise Risk Management简称ERM紧密相关，ERM匡架已成为当今企业全面风险 管理的标准。由于风险管理本身具有的内在规律性，ERM匡架及其方法理论也同样适用于企业以外的其他

4、组织的风险管理。2. 风险管理要素及特点。综合 ERM风险管理框架的主要内容，风险管理要素包括八个方面：（1）内外环境。环境分析是认识和 应对风险的基础。同其他任何管理活动一样，风险管理也是在一定的 环境下进行的，也要受到环境中各种因素的影响。（2）目标设定。即设定一个组织进行风险管理的目标， 该目标可以分为战略目标、经营目标和合规目标。（3）事件识别。指识别可能对主体产生影响的潜在 事项，包括区分代表风险的事项和代表机会的事项。这是进行风险评 估和应对的基础。评估风险。指对识别的风险进行分析，以便确 定应该如何对它们进行管理的依据。（5）应对风险。即针对识别出的 风险提出应对策略。风险的应对

5、策略可分为规避风险、 减少风险、接 受风险和共担风险四类。（6）控制活动。是指设计的程序和政策，操 作的目的是管理和控制风险以取得组织的目标。（7）信息与沟通。要求组织的信息和沟通体系支持其他组成成分以确保组织中的人理解、 获取、交换和记录在组织中管理和控制风险所必需的信息。（8）监控。整个流程尤其是风险控制和程序必须被监控，以评估它们的有效性， 确认哪些地方需要修改，要采取哪些补救行为。通过这样一个系统的 风险管理框架，一个组织可以对自身面临的风险进行有效管理。 所以, ERM风险管理框架可以运用于管理税收风险。3. 税收风险管理。税收风险管理是指税务机关通过先进的风 险管理理论和技术手段，

6、预测、识别和评估税收风险，根据不同的税 收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避或防 范税收风险，以提高税法遵从度和税收征收率。借鉴风险管理理论， 建立健全科学、严密、有效的税收风险管理体系，对当前和潜在的税 收风险进行确认并实施有效的控制， 变事后处理为事前、事中的预警 控制，科学地监测和有效地防范、化解税收风险，可以实现税收管理 效能的最大化，不断提高税收管理的水平和质量，是今后税收管理工 作发展的主导方向，也是落实国家税务总局提出的实现“信息管税”的基本前提。二、我国税收风险管理存在的问题1. 内外环境方面。（1）系统上下对风险管理的认识还不到位，缺乏把风险管理贯穿税收工

7、作的主动精神、整体观念和系统意识。（2） 现行税制体系结构不完善、科学性不足，法律级次低、变动频，征管 体系自身的风险防御能力不足。（3）内部各部门之间缺乏协调配合， 信息资源的共享度不高，税务部门同相关部门在信息共享、沟通反馈 机制方面亟待进一步改善。2. 目标设定方面。（1）税务总局2002年5月在20022006中国税收征管战略规划纲要 中明确提出税收风险，并对防范税收征 管风险进行了专门阐述，但尚未作为税收改革和发展战略的重要组成 部分纳入全局性工作目标。（2）目前尚未对税收风险管理面临的形势、 任务、战略规划、实施方案等进行系统地研究。3. 风险识别方面。（1）风险识别的方法有待改进

8、，目前主要 是以指标为主，风险模型的研究不够深入。（2）信息缺乏指导性或针 对性不强，突出表现为“三多三少”，即散乱信息多，揭示问题信息 少；提问题、给任务型信息多，指方向、给方法型信息少；单个信息 分析多，信息综合分析少。4. 风险评估方面。（1）税收风险评估机制不健全，对如何从制度上确定风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用缺乏系统 的操作办法。（2）风险评估缺乏科学方法论指导，基本停留在经验判 断和简单比对阶段，没有一整套科学的模型作为评估依据。5. 风险应对方面。（1）风险应对措施单一，未能根据风险等 级的大小细分应对策略。（2）对税收管理风险防范和控制的成本和收 益分析不够。6.

9、 风险控制方面。（1）受人力资源相对不足和税收任务快速 增长的影响，税收机关内部征、管、查、审等环节的职责分离存在设 计的科学性不足和执行难以到位问题。（2）内部各环节之间的互动机 制尚未建立或者不够顺畅，导致信息不对称和协调配合不够， 降低了 管理风险的防控能力。7信息与沟通方面。（1）税务机关掌握的纳税人的基础信息 有限，应从立法上支持税务机关采集足够的信息以满足风险分析的需 要。（2）税务机关与相关政府部门之间的信息共享需要加强。8.风险监控方面。（1）税务系统内部风险管理的绩效考核体 系尚未建立。（2）社会监督的力度需要加大，方式方法需要继续完善。三、借鉴风险管理理论创新税收管理体制机

10、制1.科学设计风险目标规划，健全风险识别分析运作机制。通 过风险管理联席会议制度，对税收征管面临的风险领域和风险类别进 行总体考量，对各类风险群体和风险程度进行集中分析， 对跨部门和 跨税种的风险管理进行统一安排；在科学设计风险目标规划的基础 上，以风险识别排序和应对处理为重点，以减负增效为原则，创新税源税基管理方式方法，建立风险监控管理机制。发挥征管资源和数据 信息集中优势， 重点开展综合风险分析和分税种风险分析，组织分 地区、分行业、分企业类型风险特征的筛选、分类、归纳和描述，健 全税收风险特征库。通过对风险的识别分析、归集排序，将风险等级 应对与税源监控管理职责相匹配， 选择有效的方式实

11、施应对处理， 以 较小的管理成本获得较大的管理效能。2. 持续改进风险管理体系，健全风险管理监控评估机制。着 眼于提高风险管理绩效和水平，科学设定风险管理监控考核指标体系，建立起直接影响、间接影响、后续影响等多层次的风险管理监控 评价圈，从风险识别准确性、风险控制有效性、税法遵从提高度和征 管成本效益等方面对税收风险管理质量和效率做出评判。要及时总结 税源变化的一般性规律，掌握并积累资料，建立科学、实用的纳税评 估模型，形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系，及时发现问题，堵塞管理漏洞。3. 完善税源信息共享沟通机制，夯实税收风险管理的信息化 基础。税收征纳系统的信息化既包括纳税人所有办税事

12、项的信息化， 也包括税务部门所有征收管理事项的信息化， 以及日常行政管理和社 会各相关部门的信息化。从税收风险管理的角度，应充分运用数据集 中的优势，建立纳税人情报信息管理库，重点提高内部信息的共享度， 努力挖掘税收管理过程中税收风险信息情报资源；大力拓展外部信息 的采集渠道，推进完善税库银联网和政府公共信息平台，及时采集上 市公司报表、工商、统计、行业管理部门和管理协会等部门的第三方 信息；探索建立跨地区信息情报采集、 交换管理机制，提升跨地区税 源信息交换、查询功能，形成税源控管的信息化优势。4. 实施差别化管理，加强联动互动。风险应对的主要任务是 纳税人根据不同的风险级别和风险形成的情形，有效整合税收管理资 源，协调各管理层级、管理部门，采取相应的应对策略和应对预案， 以实现对税收风险的有效防范、控制和化解。一是要建立差别化的应 对机制。按照纳税人偏离风险预警值的程度设置由低到高的风险级 别，并在应对策略、应对措施上体现差别，从低到高依次为观察、引 导、监控、评估核查、重点稽查阶段，对纳税人的影响程度、介入深 度、管理力度逐步增加；既体现管理和服务的平衡，引导纳税遵从， 又体现对高风险纳税人的管理控制，改变传统的“一刀切”管理方式, 也避免对纳税人的不必要干扰。 二是要建立纵向联动、横向互动的协 作机制。成立税收风险管理