关于构建我省大企业税收管理新格局的思考与建议

1、关于构建我省大企业税收管理新格局的思考与建议湖南省地方税务局直属局 李勇国家税务总局大企业税收管理司已成立三年了，我省大企业税收的管理机构已挂牌二年有余，当前大企业税收管理工作进入了实践探索的关键时期。如何对大企业进行更科学、有效的税收管理，提供更全面和个性化的服务；如何完善自身税务管理，逐步建立税务风险管理内控机制，有效降低税务风险，快捷表达自身涉税诉求，成为大企业和各级税务机关越来越关心的问题；如何适应大企业经营模式的变化，构建我省大企业税收管理新格局，提高税收管理质量和效率，已成为我们必须面对的一个重大课题。现就如何构建我省大企业税收征管新模式，提出意见和建议如下。一、存在的问题法律制度

2、缺陷 ： 2001 年修订后的税收征收管理法中，虽然建立起了以税务机关为主导、以纳税人承担的义务和税务机关职权设置为主线的权利体系，但在整体的制度体系设计中仍然有一个重要的缺陷， 即： 从纳税人申报到税务机关纳税检查之间，没有一个法律上的“鉴定期安排” ，国际上叫“税收管理制度安排” ，由于这种制度的缺陷，再加上模式陈旧、观念滞后，逐渐形成简单、粗放的管理方式，造成了以查代管等征管现状，衍生出了一系列问题：（一）不利于构建和谐的税收征纳关系从税收法律关系上来说，纳税人和税务机关是平等的法律关系，是服务和管理的关系，纳税人在遵从税法的情况下，税务机关是不需要对纳税人有征管行为的。但我们现在所实行

3、的申报后即可对纳税人进行纳税检查的管理模式，也就是说，纳税人在遵守税收法律法规、按时足额缴纳税款的同时，也要接受税务机关的检查，换句话说，也就是不管你是否有罪，即使无罪，警察也可以任意的去质问或进行搜查，中间不需要有任何的侦查和取证过程。所以说，目前这种以检查代管理的管理方式是对征纳双方平等法律关系的一种无奈，也是对纳税人的不尊重，很容易产生社会矛盾，给税务机关带来了很大的执法风险，更不利于构建和谐的税收征纳关系。（二）不符合税收管理科学化、专业化、精细化要求一是制度规章不统一。 目前，国内税收实行分税种管理，收入规划、征管、流转、货劳、所得税等部门，同一税务机关内部的各个不同的职能部门都分别

4、制订了管理办法和规章，造成法规条文之间的交叉、重复，制度、规章不统一，还有各地不同的具体税收征管制度；实体法律条文太虚，缺乏可操作性，大部分要用很多规范性文件来补充，并且许多法律条文口径不一致，补了东墙忘了西墙，常常使纳税人无所适从。二是职责分工不明确。 对纳税人特别是大企业既要接受各税种业务主管部门，不同税种的纳税评估和日常检查，还要接受各层级稽查部门的定期和专项稽查，工作职责交叉、重复，分工不16明确，造成征管资源的浪费，问题难以协调，较大地影响了工作效能。三是管理、执法不规范。 不同的省、市、县主管税务机关，甚至不同的部门和管理员之间对同一企业集团的同类涉税事项采取的征管措施、手段和标准

5、往往不统一，给征纳双方带来现实和潜在的税务风险。又如：纳税评估和税收检查（稽查）这两种管理方法，实施纳税评估的纳税人只缴税不罚款，而实施税收检查和稽查的即补税又罚款。所以说，由于执法和服务措施、手段和标准不规范，影响了税务机关进行税务执法的严肃性和刚性，使得纳税人对税务机关的管理行为和公信力产生质疑。四是部门管理不一致。 由于过去我省省级税收管理体系的问题，造成一部分大企业多头管理，如原来的省级营业税、企业所得税的纳税人由省级税收系统进行集中管理，而其他的地方税则实行属地管理，致使一个纳税人要面对至少三个税务机关的多头管理，再加上国、地税各层级的稽查部门，给纳税人很容易带来的是纳税遵从的过度疲

6、劳，给税务机关造成了征管资源的过度浪费和涉税事项的简单重复，这与全面落实税收管理科学化、专业化、精细化的要求还有一定的差距。（三）不适应大企业税收的集约化管理体系随着经济全球化和我国社会主义市场经济的发展，现代大企业的劳动力、资本、技术等生产要素以空前的广度、强度和速度跨地区、跨国境扩张转移，均具有国际化、集团化、多元化，组织庞大复杂，机构点多、面广等特点，企业核算和税务处理日趋电子化、团队化、专业化，税收筹划、避税手段日趋隐蔽。大企业的每一种经营策略的出台，都通过专门的团队和专家进行专门的税收筹划，而税务机关仍沿袭以事后检查为主要手段的税源控管模式，缺乏前瞻性的管理手段。又加之，我们的税收管

7、理是切块、分片式的属地管理，税收管理员的管理就只能以散兵游勇的方式对具有团队化的纳税人进行单兵管理，缺乏整体、系统、团队的力量。目前的管理模式，对大企业涉税复杂事项缺乏相应工作应对能力，很不适应大企业税收的集约化管理。（四）不利于建立高素质团队和人才辈出的制度环境2010 年底，全省在职的税务干部为 15817 人，其中税务管理员大约 6000 人，而我省办理税务登记的纳税人为 99 万，其中企业户数18.6 万，个体经营户数70.4 万；全省人均管户 165户， 其中平均管理个体经营户近120 户， 有些地区管户甚至超过500 户。这些数据可以说明我省税务管理员以事务性工作为主，通常面对是税

8、款的催报催缴、各式各样的表格填写、涉税审批事项核实、调查，据统计现有的税收认定事项有70 多项，调查事项 130 多项，各式各样的表格无法统计，而税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控等应对专业化程度较高的技术性工作做的较少，这与大企业集约化的管理格格不入。大企业通常的在做出决策之前，通常会与会计、税务、法律事务所联手，搭建系统化、专业化很强包括涉税事项在内的计算机管理体系，其严格管理，功能和数据齐备，而专司工作人员一般较为专业，并且有专业团队配合，而我们的工作人员一般都是以财会干部为主，计算机知识薄弱，不能有效地利用企业管理体系所管理的各项数据资源，尤其我们的管理多以管理个体行业为主，

9、又缺乏专业的团队力量，仅凭基本的财税管理经验来处理大企业纳税评估和复杂涉税事项，难以达到较高的工作要求。由于受到条件、环境、制度的制约，目前这种以“分户到人，各事统管”单兵式的管理方法很难造就出高素质的人才，更难以形成一个人才辈出的制度环境。二、关于开展大企业税收服务和管理工作的建议在法律意识不断增强、法制体系不断完善的今天，很多纳税人特别是大企业纳税人有了很强的自我保护意识，要求与税务机关平等对话，保护自己的正当权益。因此，我们有必要在申报和检查之间， 建立国际上普遍通行并行之有效的 “以引导纳税遵从、提供高效的纳税服务、防范税收风险”的税收管理体系，来完善大企业的税收管理。当然，受现有层级

10、制的行政管理体制、财政管理体制以及立法程序的制约，要改变现有的征管模式，不是一件容易的事，但我们相信，在省局党组有力支持和同志们的共同努力下，我们非常有信心做好这项具有改革性质的工作。（一）解放思想，切实转变管理理念苹果公司掌门人乔布斯有句名言： “创新无极限！ 只要敢想，没有什么不可能，立即跳出思维的框框吧。”要解决上述税收征管问题，顺利的开展大企业税收专业化管理工作，最难的是思想观念的转变。所以，我们要加强学习，提高认识，解放思想，增强大企业税收服务和管理工作紧迫感的认识，切实转变对大企业税收服务和管理认识。具体到省、市、县各部门税务工作人员、尤其是各级领导干部，一定要打破画地为牢、固步自

11、封的陋习，消除狭隘片面的小部门、小团体观念，彻底摆脱旧观念的束缚，支持大企业税收服务与管理工作， 按照总局促进遵从、 风险管理、信息管税等先进的管理方向，用“科学、专业、精细”的管理方式，取代过去那种“简单、粗放、内耗”的管理方法。（二）确定促进遵从、风险管理、信息管税的大企业税收工作思路当前和今后一个时期，我省地税大企业税收管理的总体工作思路：要认真贯彻落实科学发展观，紧紧围绕服务科学发展、共建和谐税收工作主题，以提高大企业税法遵从度为目标，以定点联系企业为抓手，以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以优化纳税服务和纳税评估为重点，创新管理方法，对税源实行分类分级管理，提高服务效能

12、，规范税收征管程序，完善运行机制，降低税收遵从成本，提高大企业的满意度和纳税遵从度，构建我省更加紧密的大企业税收服务和管理一体化联动体系，进一步提高税收征管的整体质量和效率。正确理解这一整体工作思路，要把握好以下要点：第一、提高税法遵从度。 税收征管的根本目标是促进税法遵从。大企业的税源管理作为税收征管的重要内容，必须服务、服从于这一根本目标。大企业税源专业化管理就是要通过创新理念、制度、体制、机制，优化资源配置，依托先进的信息化手段，进一步促进税法遵从。第二、防控税收风险。 要促进税法遵从，税务机关不可能把征管资源平均用于每个纳税人，只能把有限的征管资源优先用于风险高的纳税人和领域，对不同风

13、险的纳税人采取不同的风险应对措施。为此，必须按照 大企业税务风险管理指引（试行） 要求， 制定规划、风险识别、风险排序、风险应对和绩效评价等流程实施风险管理。第三、做好纳税评估。 要将风险管理的理念、流程贯彻到税源专业化管理中，就要重点做好纳税评估工作。纳税评估是对纳税人纳税申报情况合法性和合理性的审核评价，是税源管理的主要行政行为，也是税务稽查的行政权基础，当前又是税源管理的“短板” ，必须作为税源专业化管理的重要工作认真抓好。第四、实行分类分级管理。 要使以纳税评估为重点的风险管理更有针对性、实效性，就必须按规模、行业、国际税收等特定业务对纳税人进行科学分类，并根据纳税人的类型特点，将税源

14、管理职责在税务机关的不同层级、不同部门、不同岗位间进行科学分配，以提高管理质效。第五、实施信息管税。 实施税源的分类分级管理必须以信息管税为依托。由于经济全球化和跨区域化的发展，征纳双方信息不对称问题日益突出，要推进税源的分类分级管理，就必须依托信息化手段，实施信息管税。第六、完善运行机制。 要保障税源专业化管理工作的健康有效运行，还必须完善税收征管法律制度，优化组织架构和人力资源配置，健全纵横联动、内外协作的运行机制，建立完善的税源专业化管理体系。（三）全力构建大企业税收管理体系1 、完善组织机构，统一内设机构设置。 一是省局、各市州局要成立税源专业化、税收信息化管理工作领导小组，主要领导亲

15、自抓，内部各有关部门要积极配合，全力支持大企业税收管理部门的工作， 加强统筹协调， 形成工作合力， 同时， 还要加强人、财、物的保障，确保各项改革措施的顺利推进。二是要完善机构体系。各市州局应按省局的工作安排，要求各县市局、各城区分局由征管和科技发展科牵头负责大企业税收管理职能，各县市局、各城区分局应指定一个征收分局（税务所）或征收科专门集中负责大企业税收的征收管理，从而建立健全我省自上而下，即征收又管理的一体化大企业税收服务和管理体系。目前，西安市已在全国地市级税务机构率先组建成立了大企业税收管理局及其重点税源分局， 取得了良好的成效。 三是要统一内设机构设置。省、市（州）地税局直属局（大企

16、业税收管理局）内设机构应按照信息采集、日常管理、审核评析、日常检查税源专业化管理的职能要求， 规范设置。 基本统一设置为： 办公室 （负责日常政务、工、青、团、妇等工作） 、综合业务科（负责税政、法规、征管等 工作、为纳税评估工作提供方法、依据和指导） 、系统管理科（负责全系统工作安排、 部署、 统筹、 协调、 督促、 考核等工作） 、计划信息征收科（负责计会统、纳税服务中心、票证管理，信息采集、信息技术平台等工作，为税收征管提供技术支持） 、税源管理科（负责税源分析、纳税评估、风险防控等工作） 、检查科（负责日常检查、风险排查、反避税调查、核实等工作） 。只有做到规范、 统一的内部设置， 才

17、能逐步形成上下联动、 横向互动、运作协调、 协作高效的工作机制， 才能执行统一规范的管理流程，提高工作效能。2 、科学配置征管资源，理顺征管流程。 内设机构规范设置后，各单位应对各个岗位进行合理分工，科学配置征管资源，理顺岗责流程：将税款征收、纳税服务、税政法规、收入统计、税源管理等岗位进行整合， 按照信息采集、 审核评析、 （风险测评）调查核实、日常检查四个环节设置管理流程和岗位，从而建立起税源监控、税收分析、纳税评估、税务检查的良性互动机制；另外，合理分解税管员管理职责，在征收环节属地不变的原则下，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控等应对专业化程度较高的风险管理职能，从属地管理

18、的税收管理职能中分离出来，把税款征收等制度性安排、事务性管理、服务职能保留在属地管理的职能中，将复杂的涉税事项交给上一层级的专业管理团队统一组织，分级实施。3 、构建良好运行机制，提高整体工作效能 。省局各部门之间应以税收管理信息平台为依托，构建好我省地税“ 纵向 联动、横向互动、内外协作 ”运行顺畅的税源管理运行机制，将大税源分散性的属地管理，逐步转变为立体运行、整体协调、公正透明的一体化征收管理，提高我省的大企业税收专业化整体管理水平和工作效能。纵向联动 。省局有关处室应直接开展税收分析、纳税评估等工作，统一监控税源风险，统一下达风险预警指标和纳税评估指标，统一督导、反馈、考核税源管理和征

19、管状况，市、县局承担税源的控管、实施风险应对和日常管理工作，实现纵向联动。横向互动 。 省局按照业务关联、 职责明晰、 衔接紧密的原则，合理界定省局各业务部门的税源管理职能，使之密切配合，形成合力。税政管理部门从过去主要从事政策管理转变为主要从事税源监控。数据处理部门应就申报情况、重点税源和征管状况进行监控分析，建立的行业税收风险模型，开展行业分析，将监控分析数据和内容具体到地区、行业和纳税人。收入核算、征管科技及各税种管理部门不定期地开展深度税收分析将各类分析结果，通过省直属局（大企业税收管理局）的税源监控分析平台推送给相关单位，对其中提示的纳税人管理风险，由省直属局和征管科技处统一进行风险

20、排序，拟定核查和稽查计划，分别派发给省、市、县局的大企业税收管理部门和稽查局，做到横向互动。在运行机制方面，除了上述几个方面的信息沟通机制以外，还应建立责任追究机制、共同行动机制。内外协作。 加强与地方政府及相关部门和社会各界的沟通协调，建立第三方信息共享机制，完善协税护税体系，密切国、地税部门之间的协作。探索集约化、社会化税收管理思路，委托专业市场、街道办等代征税款，建立协税护税网络及社会化服务机制，降低征纳成本。4 、注重人才的充实和培养，打造一支高素质的税收管理团队。 在知识经济中，人才战略是最重要的战略，是成功与否的决定性因素。大企业税收专业化管理需要人才的支撑，我们要按照建立一支政治

21、过硬、 业务熟练、 作风优良的干部队伍的目标要求，选拔业务能力强、综合素质高、有一定管理经验的专业人才充实到大企业税收管理部门来，逐步建成省局到、市（州） 、县局三级大企业税收管理人才储备库，达到大企业专业化管理的要求。在充实大企业税收专业化人才的同时，要加强税收全能型人才的培养，注入人才激励机制，实施大企业税收专业人才能级管理，还要注重实践锻炼，实行分类培训，省局在统一培训的基础上，各市、县（城区）局应加强大企业税收服务和管理人员的业务技术培训工作，确保相关人员的工作要求。同时省局要大力开展信息技术交流活动，定期进行经验交流和学术研讨，促进管理素质的提高和大企业税收服务和管理工作的发展，努力

22、打造一支高素质的专业化服务和管理团队。5 、大力加强信息化建设，实现信息管税。 信息资源管理是大企业税收服务与管理工作基础中的基础。计算机的运用是以信息的准确、全面为基础的，涉税信息资料的采集和分析是整个税收征管活动的基础，必须着重解决以下问题：一是解决大企业管理平台与我省各税收管理平台的融合问题。目前我省各税务管理部门各自有独立的软件系统，这些系统之间，以及它们与省级大集中综合征管系统之间也是各自为政，不能实现信息共享，严重浪费人力物力财力。要实现大企业税收管理，我们必须依托总局的大企业税收管理信息平台和我省的省级集中综合征管系统，整合各信息系统，分步骤建立大企业税收管理信息系统，完善大企业涉税信息发布机制，实现不同层级税务机构信息共享与传递，实现信息管税， 较大程度的提升我省大企业税收管理的一体化联动效率和效果。二是必须解决信息质量管理和信息分析能力不强的问题。必须建立更具操作性的信息采集质量保障制度，