2019人大精准扶贫报告：摘要部分

1、2019 人大精准扶贫报告：摘要部分2019 人大精准扶贫报告：摘要部分 贫困是当今世界面临的最重大挑战之一。科学地消除贫 困，尤其是基于效率提升，可持续且兼顾环境与气候变化的 消除贫困，是长久以来民众和政策制定者追求的理想。改革 开放造就了中国长期的经济增长，绝大多数国人也因此绝对 地改善了自己的经济和发展条件。但仍然有部分地区、部分 人口处于贫困状态，中央提出在 2020 年，现行标准下全面 脱贫，以实现全面建成小康社会，一个不能少 ; 共同富裕路 上，一个不能掉队的宏伟目标。在这一过程中，全面科学评 估精准扶贫政策的实施效果，不仅对实现全面脱贫目标，保 证 2020 后不返贫是必要的，而

2、且对国家中长期经济社会可 持续发展有价值，甚至对短期的反衰退也是重要的。改革开放四十年来，中国取得了举世瞩目的经济增长奇 迹，同时创造了史无前例的减贫成就。中国长期中高速经济 增长是大规模减贫的主要贡献因素。但是，非平衡增长的涓 滴效应并未实现所有地区、人群获取分享均等的发展红利， 仍有相当一部分低收入群体未能分享经济增长的成果。结合 数据发现，尚未脱贫人口的突出特征是地理位置偏 僻，远 离市场，家庭结构老龄化、人力资本低，患病和残疾家庭超 过一半 ;基本生存条件有待提升， 饮水困难、 居住危房较多、 生产性用电难以接入、医疗条件，教育条件较差 等。贫困 人口识别有待精准，政策和公共物品提供的

3、针对性有待加强。 在此背景下，精准扶贫提出精准识别，因人因户施策，因村 提供公共物品，并将扶贫的思路从单一公平视角增加贫困户 收入，转换为增长、发展和波动多重视角。以提升效率为核 心的精准扶贫政策不仅能提升公平，而且在新发展理念下是 潜在的新经济增长点，一定意义上还具有反经济衰退的功能。本报告从经济增长未能涓滴到所有贫困人口的这一现 实出发，从增长、发展、波动以及全球视角讨论精准扶贫的 必要性和科学消除问题，在梳理政策组合的基础上，结合国 际主流的大推动和小规模局部改革的减贫思路，在分析体制 变化和财力的基础上，讨论我国政策的短期和长期有效性， 以及最困难人群的发展路径。具体而言，本报告结合微

4、观实 践和中国贫困人口追踪调查数据，在呈现中国贫困人口基本 特征和致贫原因、基层政府精准扶贫工作的具体实践与探索 创新的基础之上，回答五个关键问题： (1) 精准扶贫准确度 如何 ?(2) 政策组合短期的减贫效果如何 ?(3) 政策是否为长 期可持续发展提供了条件 ?(4) 减贫过程中的财政支持的规 模和结构，以及未来财力的需求有多大 ?(5) 容易返贫的人群 有哪些特征 ?本报告还提出了优化精准扶贫政策的建议，探 讨中长期扶贫政策应思考的关键问题。本报告有四个主要研究发现。首先，在精准方面，基层 政府通过体制变革，有效实现了精准识别穷人，精准识别个 体需求和公共偏好。一是精准识别穷人。 20

5、17 年被清退的 不符合贫困标准的贫困人口比例达 12.8% ，个别乡镇的清退 率高达 40%以上。其中，被清退的主因是家中有外购商品房 或者自建豪华房屋，这部分家庭占总清退户的比重为 46% 二是精准识别个体需求。注重因户施策，指派帮扶人精准识 别贫困户的致贫原因，并将贫困人口的脱贫需求同帮扶政策 匹配起来。因病致贫的家庭可享受五道防线、两癌筛查、免 费体检、集中供养和兜底保障政策 ; 因残致贫的家庭可享受 免费婚检和孕检、产业扶贫政策 ; 多重原因致贫的家庭可享 受对应的多项帮扶政策。三是精准识别公共物品偏好。通过 下派利益中立的驻村第一书记，既保证了村公共决策尽可能 代表群众利益，也发挥

6、了基层干部的信息优势。与此同时， 巡查督查制度设计进一步保证了各扶贫项目的落实符合贫 困人口利益。另一方面，受访者中认为政府应当减少对村景 观建设 （ 栽花种树 ） 、健身设施和公共广场 投入的占比分别 为 45%、 23%和 20%。现行的四议两公开工作法难以反应贫 困户的需求， 为今后提高村级公共品供给与贫困群体偏好 之间的匹配度指明了方向。其次，在政策组合及效果方面，精准扶贫政策短期内提 高了要素的利用率，长期内有助于人力资本积累和要素生产 率提升。短期内，基础设施建设、农业保险、退耕还林等政 策提高了贫困农户所占有的各类存量农林土地资源的利用 率，使得农户生产性收入增长了 0.7 倍;

7、 引进扶贫车间、交 通补贴计划及公益岗位提供等政策增加了贫困人口的劳动 供给，劳动适龄人口的平均工作时间从 2014 年 2.8 个月 增加到 2017 年的 4.6 个月，工资收入增长了 2.2 倍。长 期内，按照多维贫困标准， 当地公共基础设施、 教育、医疗、 住房等均有显著改善：道路通达率 100%;水塘、文化广场建 设、卫生安全设施投资力度加大，以 2017 年数据看，建档 立卡人口人均财政支出达 6287.4 元，接近建档立人口人均 纯收入 7486.49 元; 教育投资和救助覆盖从幼儿园到大学 阶段的贫困学子，享受面向因病因残致贫家庭的多个健康扶 贫政策的贫困人口占比达 24.28

8、%。这将提升未来贫困地区在 潜在生产率。第三，财政支出方面，财政大头支出基本完结，未来扶 贫财政投入压力将减小。精准扶贫期间，扶贫资金投入规模 大、增长快， 2014-2017 年间的平均复合增长率达到 33.6% ， 以县政府统计的扶贫资金台账看，建档立卡人口相关财政投 入达到 3.59 万元 / 人。其中，基础设施建设占总财政投入 比例达 63%，财政支出瞄准持续投入压力较小、未来长期收 益较大的项目。 总体来看， 经过 4 年的持续大规模投入后， 农村贫困地区的基础设施建设水平大幅提升，易地搬迁、危 房改造、土地整理、安全饮水、文化广场等投入较大的项目 都已经基本完成建设工作，基本预期未

9、来财政投入压力将会减小第四，返贫风险集中在因残致贫的家庭。在尚未脱贫的 家庭中，因病、因残致贫占比高达70%。这部分家庭普遍缺乏劳动力、教育水平较低，其主要收入来源于政府的转移性 收入。一旦政府支出减少，这部分家庭将继续陷入贫困，部 分已脱贫的家庭可能返贫。结合上述基本发现，本报告认为 应当构建体制增长要素可持续发展的三位一体扶贫体系，用 以制定和完善长远可持续发展的政策。具体建议如下：第一，优化精准扶贫体制，在顶层设计中考虑基层的差 异性。建议将现行的四议两公开工作法拓展为包含贫困户评 议在内的五议两公开工作法，提高参与决策的贫困户比例， 同时设置专门供贫困户表达诉求的民主评议阶段，促进村级

10、 公共物品提供与贫困户需求之间的匹配程度。第二，坚持绿色发展与产业扶贫相结合。坚持绿水青山 就是金山银山理念，保护贫困家庭土地、林地等自然资产不 被污染，有助于稳定其农产品产量和市场价格，促进从业人 员增收。加强对产业扶贫项目的支持，促使部分贫困户的农 业资本转变为非农资本进而获取租金和利润分红，增加农户 收入渠道。第三，设计和推广劳动力激励计划，提高贫困户劳动供 给。一是促进大城市与贫困地区的帮扶对接，为贫困人口开 放生存和就业就会，同时贫困地区内部应当设计激励机制刺 激有劳动能力的贫困人口进城务工，从而摆脱贫困 ; 二是支 持鼓励资本下乡并辅之以 EITC 补助计划，进一步增加贫困 人口的

11、劳动参与率和劳动时间，增加工资收入。第四，从扶贫向社会保障转变，将贫困人口纳入社会救 助体系。将最穷的 1%群体，如残疾人、老人、儿童、病人 等不具备或丧失劳动能力的人群转移给一般性的救助机构。 从这个意义上说，可通过民政部的最低社会保障将这部分群 体兜住。此外，医疗体系五道防线政策安排存有明显的道德 风险问题，建议用民政部的医疗救助制度部分替代。第五，重视中长期评估。在可持续发展框架下，精准扶 贫政策还通过人力资本投资、基础设施建设等途径，为贫困 户中长期发展提供条件，而这一效果究竟如何还需要研究机 构、政府机构进行长期的评估。因为以 2018 年出生的孩子 来看，精准扶贫的人力资本效应最快

12、也要在 2036 年才能得 到检验 ; 从农户和企业的发展来看，精准扶贫中的基础设施 投资效果也需要一定的年份才可以检验。目录部分摘要一、精准扶贫的必要性及其经济意义的再认识（ 一） 精准扶贫是效率提升的有效路径（ 二） 精准扶贫打造五大发展理念下的新增长极（ 三） 精准扶贫是不可忽视的反衰退工具（ 四 ） 精准扶贫是科学有效的减贫工具二、信息不对称、异质性偏好与精准扶贫政策改进（ 一 ） 精准扶贫新体制（ 二） 信息不对称与精准识别（ 三） 需求异质性与精准施策（ 四） 公共品偏好与基础设施匹配专栏中美精准识别体系的比较 专栏外出打工交通补贴与收入信息采集 专栏变四议两公开为五议两公开三、贫困人群基本特征与致贫原因的经济分析（ 一） 数据说明（ 二） 贫困人口的基本特征（ 三） 贫困户的致贫原因四、要素利用率、劳动生产率与农户长期发展（ 一） 家庭收入函数视角下的增收发展策略（ 二） 要素利用率提升政策（ 三） 劳动生产率提升政策（ 四） 重大支出保障政策专栏绿水青山就是金山银山专栏社会力量参与扶贫五、精准扶贫的短期效果评估就业和收入（ 一） 贫困状况改善（ 二） 贫困户的收入增加（ 三） 贫困户的劳动供给提升（ 四） 贫困户类型的构成变化（ 五 ） 贫困户对基础设施的可获得性 专栏中国版 EITC ：扶贫车间中的工资补贴 专栏易地搬迁政策与