行政法行政行为5(2012)

1、第五章 抽象行政行为第一节 抽象行政行为概述第二节 行政立法行为第三节 制定其他行政规范性文件行为1回到编目录n一、抽象行政行为的概念与特征一、抽象行政行为的概念与特征n针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件复适用力的规范性文件n抽象行政行为具有下列特征：抽象行政行为具有下列特征：n 1.抽象行政行为是行政主体依职权的单方行为。抽象行政行为是行政主体依职权的单方行为。n 2.抽象行政行为的对象是不特定的。抽象行政行为的对象是不特定的。n 3.抽象行政行为的效力具有普遍性和反复适用性。抽象行政行为的效力具有普遍性和反复适用

2、性。n 4.抽象行政行为具有不可诉性。抽象行政行为具有不可诉性。第一节概述第一节概述二、抽象行政行为的分类地方规章 部门规章 n抽象行政行为=行政立法（制定行政法规+制定行政规章）+制定其他行政规范性文件n抽象行政行为范围分为：抽象行政行为范围分为：n 1.行政立法行为。行政立法行为。它是指国家行政机关制定它是指国家行政机关制定行政法规和行政规章的行为。行政法规和行政规章的行为。n 2.制定其他行政规范性文件的行为。制定其他行政规范性文件的行为。此类行此类行为又称为为又称为“行政立法之外的其他抽象行政行为行政立法之外的其他抽象行政行为”或者或者“制定其他规范性文件的行为制定其他规范性文件的行为

3、”。主要是指。主要是指行政机关规定行政措施、发布决定和命令的行为。行政机关规定行政措施、发布决定和命令的行为。4三、 抽象行政行为的合法要件n主体合法、n职权合法、n内容合法n形式合法。必须是书面的而非口头的，也必须符合各种名称的规定。n程序合法要件、n抽象行政行为的成立程序要件：抽象行政行为的成立程序要件：n1经行政机关常务会议或全体会议讨论决定。经行政机关常务会议或全体会议讨论决定。n2经行政首长签署。经行政首长签署。n3公开发布。公开发布。5职权合法职权合法内容合法内容合法程序合法程序合法在法定权限范围内在法定权限范围内不得滥用权力不得滥用权力不违反上位法不违反上位法规定的事项不违反法律

4、规定的事项不违反法律符合社会客观需要符合社会客观需要立法法立法法行政法规制定程序条例行政法规制定程序条例规章制定程序条例规章制定程序条例国家行政机关公文处理办法国家行政机关公文处理办法第二节第二节 行政立法行为行政立法行为n一、一、 行政立法的涵义行政立法的涵义q仅指国家行政机关制定和发布的关国家行政管理普遍性规范的仅指国家行政机关制定和发布的关国家行政管理普遍性规范的行为行为q首先，行政立法的主体是国家行政机关，而不是国家权力机关、国家司法机关或其他组织。q其次，行政立法应依法进行。q再次，行政立法是一种立法活动。q行政法规：行政法规：条例、规定、办法条例、规定、办法 关于宏观问题的规定，叫

5、条例关于宏观问题的规定，叫条例； 关于某个方面的，叫规定关于某个方面的，叫规定； 关于一关于一个具体问题的，叫办法个具体问题的，叫办法。行政规章：行政规章：规定、办法规定、办法 种类权限范围行政法规行政法规既可对上位法做出执行性、补充性规定，也可自主创设权也可自主创设权利义务利义务行政规章行政规章原则上只能对上位法做出执行性、补充性规定，不得自主不得自主创设权利义务创设权利义务其他行政规范性文件原则上只能严格遵循上位法，仅限于做出执行性规定二、行政立法的性质二、行政立法的性质n 1. 1.行政立法的行政性质行政立法的行政性质 n主体是行政机关；主体是行政机关；n调整的对象是行政管理事务及与行政

6、管理调整的对象是行政管理事务及与行政管理密切相关的事务；密切相关的事务；n目的是行政管理职能。目的是行政管理职能。 2. 2.行政立法的立法性质行政立法的立法性质n有权的行政机关以国家的名义创制行为规有权的行政机关以国家的名义创制行为规则；则；n具有法的基本特征（普遍、规范、强制）具有法的基本特征（普遍、规范、强制）n遵循法定的程序遵循法定的程序三、行政立法的分类三、行政立法的分类n（一）职权立法和授权立法（一）职权立法和授权立法 n职权立法职权立法指行政机关直接根据指行政机关直接根据宪法、组织法宪法、组织法规定的规定的该机关的行政职权，在该职权范围内进行的行政立该机关的行政职权，在该职权范围

7、内进行的行政立法。法。n( (宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法、立法法地方各级政府组织法、立法法) ) 所谓职权立法，即行政机关直接依据所谓职权立法，即行政机关直接依据宪法和有关组织法的规定，享有行政立法宪法和有关组织法的规定，享有行政立法权，并不需要立法机关的授权。权，并不需要立法机关的授权。所谓授权立法，指依据特定法律、法所谓授权立法，指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机构或上级国家规授权或者依据国家权力机构或上级国家行政机关通过专门决议的授权，制定规范行政机关通过专门决议的授权，制定规范性法律文件的行为。性法律文

8、件的行为。立法法第九条：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第五十六条 国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。 n如：如：治安管理处罚法治安管理处罚法（20052005年）第年）第7 7条第条第2 2款规款规定定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定治安案件的管辖由国务院公安部

9、门规定” ” ( (立立- - - 行行 ) )n国务院授权立法的规则：国务院授权立法的规则：授权立法的范围（排除）犯罪与刑罚、剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施与处罚、司法犯罪与刑罚、剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施与处罚、司法制度属法律绝对保留制度属法律绝对保留授权立法的义务严格按照授权目的和范围；不得转授；立法须报授权规定机关备案授权立法的效力具有准法律的地位，授权制定的行政法规与法律相冲突的，应当由全国人大常委会裁决授权立法的终止条件成熟时国务院应报请全国人大及其常委会立法，立法后原授权立法及授权终止授权立法的识别授权制定的行政法规一般称“某某暂行条例暂行条例”，而普通行

10、政法规一般称，而普通行政法规一般称“某某条例某某条例”（二）中央和地方行政立法（二）中央和地方行政立法 n前者指国务院制定前者指国务院制定行政法规行政法规和国务院各部门和国务院各部门制定制定部门规章部门规章n后者是指有立法权的地方人民政府制定地方后者是指有立法权的地方人民政府制定地方政府规章政府规章 n（三）执行性行政立法、补充性行政立法、自主性行法政立法（三）执行性行政立法、补充性行政立法、自主性行法政立法和试验性行政立法和试验性行政立法 n执行性行政立法是指为了执行法律、行政法规、地方法规，行执行性行政立法是指为了执行法律、行政法规、地方法规，行政主体根据授权制定实施办法或者实施细则等。（

11、不抵触；不政主体根据授权制定实施办法或者实施细则等。（不抵触；不增加）增加）n补充性行政立法是指在法律、法规或者上级机关制定的规范性补充性行政立法是指在法律、法规或者上级机关制定的规范性文件制定的较为原则时，为了使该原则更加具体化而授权制定文件制定的较为原则时，为了使该原则更加具体化而授权制定的规范性文件。（创设）（补充规定或补充办法的规范性文件。（创设）（补充规定或补充办法 ） n自主性行政立法是指对法律或行政法规未规定的事项，基于行自主性行政立法是指对法律或行政法规未规定的事项，基于行政机关履行其法定职责而制定的有关法规和规章（创新性行政政机关履行其法定职责而制定的有关法规和规章（创新性行

12、政立法）立法） n试验性行政立法是指基于有权机关或法律的特别授权，对本应试验性行政立法是指基于有权机关或法律的特别授权，对本应由由法律法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关作出规定，经过一段实验系尚未定型的情况下，先由行政机关作出规定，经过一段实验期以后，总结经验再由法律正式规定下来。（暂行条例或暂行期以后，总结经验再由法律正式规定下来。（暂行条例或暂行规定）规定）四、行政立法体制 （一）行政立法主体（一）行政立法主体 、国务院行政法规 、国务院各部门和直属机构部门规章 、省、自治区、直辖市人民政府，

13、省会所在地的市、经济特区市及经国务院批准的较大市人民政府地方政府规章 （二）行政立法权限（二）行政立法权限 （三）行政立法的效力等级（三）行政立法的效力等级中华人民共和国教育部中华人民共和国教育部令第令第21号号 普通高等学校学生管理规定已于2005年2月4日经部长办公会议讨论通过，现予发布，自2005年9月1日起施行。教育部部长 周济 二五年三月五、效力等级五、效力等级 n 宪法宪法n 法律法律n 行政法规行政法规n 地方性法规地方性法规 n （同级间）（同级间） n 部门规章部门规章n 地方政府规章地方政府规章 n不同立法机关不同立法机关 n上位法优于下位法（人大高于政府、上级高于上位法优

14、于下位法（人大高于政府、上级高于下级）下级）n规章规章v规章规章国务院国务院n地方性法规地方性法规v部门规章部门规章 国务院国务院 全国人大常全国人大常委会委会n同一立法机关同一立法机关 n特别法优于一般法特别法优于一般法n新新 法优于旧法优于旧 法法n 新的一般法新的一般法V旧的特别法旧的特别法 不知如何适用不知如何适用制定机制定机关裁决关裁决n 授权法授权法V法律法律 不知如何适用不知如何适用 全国人大常委会裁全国人大常委会裁决决n（一）权力机关的监督（一）权力机关的监督n 1. 1.撤销撤销 n 2. 2.备案备案 n（二）行政机关的监督（二）行政机关的监督n 上级改变或者撤销下级不适当

15、的规章上级改变或者撤销下级不适当的规章 n（三）司法机关的监督（三）司法机关的监督n 参照规章参照规章 （引用合法有效的规章）（引用合法有效的规章）n n 【例例】我国我国种子法种子法规定，违法经营、推广应当审定而未经审规定，违法经营、推广应当审定而未经审定通过的种子的，可出定通过的种子的，可出1 万元以上万元以上5万元以下罚款。某省人民政府万元以下罚款。某省人民政府在其制定的在其制定的某省种子法实施办法某省种子法实施办法中规定，违法经营、推广应中规定，违法经营、推广应当审定而未经审定通过的种子的，可处以当审定而未经审定通过的种子的，可处以5万元以下万元以下3万元以上罚万元以上罚款。下列说法哪

16、些是正确的？款。下列说法哪些是正确的？n A实施办法实施办法超越了超越了种子法种子法的规定，无效的规定，无效n B实施办法实施办法没有超越没有超越种子法种子法的规定，有效的规定，有效n C国务院若认为国务院若认为 实施办法超越了实施办法超越了种子法种子法的规定，有权予以撤的规定，有权予以撤销销nD 受处罚人不服处罚申请行政复议的同时，可以对受处罚人不服处罚申请行政复议的同时，可以对实施办法实施办法一并请求审查一并请求审查n答案答案 ACn【案例分析案例分析】孙志刚孙志刚 n城市流浪乞讨人员收容遣送办法城市流浪乞讨人员收容遣送办法（1982）-城市生城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法活无着的

17、流浪乞讨人员救助管理办法 （2003） n宪法宪法第第3737条，公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非条，公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体；制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体；n行政处罚法行政处罚法第第9 9条，限制人身自由的行政处罚，只能由法条，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定；律设定；n立法法立法法第第8 8条和第条和第9 9条，

18、对公民政治权利的剥夺、限制人条，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。 n变化：变化：n一、立法宗旨由收容强制变为救助自愿一、立法宗旨由收容强制变为救助自愿 n二、公安机关淡出救助管理领域二、公安机关淡出救助管理领域三、救助管理对象严格界定三、救助管理对象严格界定 n因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。浪乞讨度日的人员。 n四、吃皇粮四、吃皇粮 n五、对救助站监督加强，被救助人员义

19、务减弱五、对救助站监督加强，被救助人员义务减弱n焦点访谈焦点访谈2 2 立法监督立法监督七、立法程序根据根据立法法立法法和和行政法规制定程序条例行政法规制定程序条例、规章制定程序条例规章制定程序条例的规定，行政法规和行政的规定，行政法规和行政规章的制定程序基本一致，具体如下规章的制定程序基本一致，具体如下 1立项：决定哪些事项需要进行行政立法的程序q2起草：形成行政立法的初期方案和草稿的程序q3.审查：对行政立法送审稿进行修改并形成草案及对草案的说明程序q4决定与公布：决定是审议行政立法草案并作出最终决定的程序，公布是将决定的行政法规和规章向社会公众公开的程序q5备案与解释n第三节第三节 其他

20、规范性文件其他规范性文件n一、概念一、概念n指行政机关为执行法律、法规和规章，按照一定指行政机关为执行法律、法规和规章，按照一定权限和程序制定发布除行政法规、规章以外的具权限和程序制定发布除行政法规、规章以外的具有普遍约束力的文件。有普遍约束力的文件。“规定规定”。n范围：规章以外或以下的规定，实践中还应包括范围：规章以外或以下的规定，实践中还应包括国务院的规定，国务院的规定，“国发国发”【2009】号文件。号文件。n如何区分行政立法和其他规范性文件？如何区分行政立法和其他规范性文件？n（1）看制定机关）看制定机关n行政立法只能由行政立法只能由.n不享有行政立法权的行政机关制定的必然是其他规不

21、享有行政立法权的行政机关制定的必然是其他规范性文件；范性文件；n（2）看文件名称）看文件名称n如果该机关享有行政立法权，并且该文件叫做如果该机关享有行政立法权，并且该文件叫做XX规定规定、XX办法办法、XX 条例条例，必然是，必然是行政立法，否则就是其他规范性文件。行政立法，否则就是其他规范性文件。 n二、特征二、特征 n1 1、主体的广泛性、主体的广泛性 n2 2、效力的多层次性与从属性、效力的多层次性与从属性n3 3、表现形式的多样性、表现形式的多样性n4 4、具有一定的规范性和强制性、具有一定的规范性和强制性 n 黑黑-红红-白白-口头口头n三、制定其他规范性文件的行为与行政立法三、制定

22、其他规范性文件的行为与行政立法的关系的关系 n 1. 1.制定主体范围制定主体范围n 2. 2.效力大小效力大小n 3. 3.制定的程序制定的程序 n 4. 4.表现形式表现形式n 5. 5. 监督手段（是否复议）监督手段（是否复议）四、对其它规范性文件的监督四、对其它规范性文件的监督n( (一一) )权力机关的监督权力机关的监督 n 撤销撤销 n( (二二) )行政机关的监督行政机关的监督 n 改变或撤销改变或撤销 n 1. 1.备案审查制度备案审查制度 n 2. 2.行政复议制度行政复议制度 （附带（附带 ）n ( (三三) )司法机关的监督司法机关的监督n “ “引用合法有效的规章及其他

23、规范性文件引用合法有效的规章及其他规范性文件”n以以“适用法律法规错误适用法律法规错误”为由，撤销依据其做出的具体为由，撤销依据其做出的具体行政行为；建议行政行为；建议n注意：注意：nA不得设定行政处罚和行政许可。不得设定行政处罚和行政许可。nB规章以外或以下有可能被申请人申请复议规章以外或以下有可能被申请人申请复议时一并提出合法性审查时一并提出合法性审查nC在行政审判中经法院甄别为合法有效的可在行政审判中经法院甄别为合法有效的可以在裁判文书中引用。以在裁判文书中引用。 为了规范经营，郑州市物价局出台了为了规范经营，郑州市物价局出台了郑州郑州市餐饮行业明码标价实施办法市餐饮行业明码标价实施办法

24、，要求自，要求自2003年年7月月1日起，郑州市所有饭店一律启用日起，郑州市所有饭店一律启用“新式新式菜谱菜谱”，在，在“菜谱菜谱”标价签、价目表上必须标标价签、价目表上必须标明菜名、规格、主料及主要辅料的重量和价格、明菜名、规格、主料及主要辅料的重量和价格、质量、规格，否则，将被视为违法。对规定的质量、规格，否则，将被视为违法。对规定的内容和方式没明码标价的，该内容和方式没明码标价的，该办法办法中没有中没有罚则，但市物价局在一份罚则，但市物价局在一份制止不规范标价行制止不规范标价行为提醒函为提醒函中称：将没收非法所得，并处中称：将没收非法所得，并处5000元罚款。元罚款。 问：郑州市物价局发

25、布的问：郑州市物价局发布的郑州市餐饮行业明码标价郑州市餐饮行业明码标价实施办法实施办法的法律效力位阶如何的法律效力位阶如何? 对于因违法的规范性文件所造成的侵权后果如何对于因违法的规范性文件所造成的侵权后果如何进行救济进行救济?第三节 行政法规和规章的制定一、 行政法规制定程序二、 规章的制定程序341、行政法规的名称、行政法规的名称 1、行政法规的名称和序号、行政法规的名称和序号 行政法规的名称一般称行政法规的名称一般称“条例条例”，也可以称，也可以称“规规定定”、“办法办法”等。国务院根据全国人民代表大会及等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称其常务委员会

26、的授权决定制定的行政法规，称“暂行暂行条例条例”或者或者“暂行规定暂行规定”。国务院各部门和地方人民。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称政府制定的规章不得称“条例条例”。 行政法规根据内容需要，可以分行政法规根据内容需要，可以分章、节、条、款、项、章、节、条、款、项、目。目。章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。阿拉伯数字依次表述。2、行政法规的制定程序、行政法规的制定程序 根据根据行政法规制定程序条例行政法规制定程序条例

27、规定，行政规定，行政法规制定程序法规制定程序分为立项、起草、审查、决定、分为立项、起草、审查、决定、公布五个步骤。公布五个步骤。 1.1.立项立项 国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。国务国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编院有关部门认为需要制定行政法规的，应当于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院法制机构拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。院法制机构拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。对列入国务院年度立法工作计划的行政法规项目，承担起对列入

28、国务院年度立法工作计划的行政法规项目，承担起草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报国务院。草任务的部门应当抓紧工作，按照要求上报国务院。行政法规的制定程序（续）行政法规的制定程序（续） 2.2.起草起草 行政法规由国务院组织起草。行政法规由国务院组织起草。国务院年度立法工作计划国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。 起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经

29、验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。开座谈会、论证会、听证会等多种形式。 起草部门向国务院报送的行政法规送审稿，应当由起草起草部门向国务院报送的行政法规送审稿，应当由起草部门主要负责人签署。几个部门共同起草的行政法规送审稿，部门主要负责人签署。几个部门共同起草的行政法规送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。应当由该几个部门主要负责人共同签署。 行政法规的制定程序（续）行政法规的制定程序（续） 3.3.审查审查 报送国务院的行政法规送审稿，由报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制

30、机构负国务院法制机构负责审查。责审查。 4.4.决定决定 行政法规草案由行政法规草案由国务院常务会议审议，国务院常务会议审议，或者由或者由国国务院审批。务院审批。国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院常务会议审议行政法规草案时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。国务院法制机构或者起草部门作说明。 国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。行政法规的改稿，报请总理签署国务院令公布施行。行政法规的决定程序依照中华人民共和国国

31、务院组织法的有关规决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。定办理。行政法规的制定程序（续）行政法规的制定程序（续） 5.5.公布公布 行政法规必须行政法规必须由总理签署国务院公布由总理签署国务院公布才能实施。才能实施。 签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围期。行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。政法规的国家正式版本。在国务院公报上刊登

32、的行政法规文在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。本为标准文本。 行政法规应当行政法规应当自公布之日起自公布之日起3030日后施行日后施行；但是，涉及国；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。u二、行政规章的制定二、行政规章的制定 审议通过审议通过签签 署署发发 布布备备 案案行政法规行政法规国务院常务会议总理国务院公报全国人大常委会部门规章部门规章部委常务会议部长或委员会主任国务院公报或全国范围内发行的报纸国务院省级政府省

33、级政府规章规章政府常务会议或办公会议省长或自治区主席本级政府公报或本行政区域发行的报纸国务院和本级人大常委会市级政府市级政府规章规章政府常务会议或办公会议市长本级政府公报或本行政区域发行的报纸国务院、本级人大常委会及省、自治区人大常委会和人民政府第四节 制定其他行政规范性文件行为一、 其他行政规范性文件的概念二、其他行政规范性文件的范围及形式三、 其他行政规范性文件的法律地位42一、一、 其他行政规范性文件其他行政规范性文件概念概念n指除法规、规章以外的由行政机关制定的具有普遍约束指除法规、规章以外的由行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件。包括：力的规范性文件。包括：n1 1、国务院规定行

34、政措施，发布决定命令的行为。、国务院规定行政措施，发布决定命令的行为。n2 2、县级以上地方各级人民政府规定行政措施、发布决、县级以上地方各级人民政府规定行政措施、发布决定命令的行为。定命令的行为。n3 3、乡、民族乡、镇的人民政府发布的决定、命令。、乡、民族乡、镇的人民政府发布的决定、命令。n4 4、县以上各级地方人民政府的工作部门针对非特定主、县以上各级地方人民政府的工作部门针对非特定主体制定的具有普通约束力的规范性文件。体制定的具有普通约束力的规范性文件。n 宪法上称之为“行政措施”，行政复议法中称规章以下的各种行政规范性文件为 “规定”特特 征征n制定主体的广泛性n效力的多层级性与从属

35、性n内容的有限性：无权利义务的创设权n程序简易n规范性：提供行为规则和行为模式，但不属法的范畴二、其他规范性文件的形式二、其他规范性文件的形式 n1 1、行政指令。行政机关发布指示性和规定性相结合的措施，多用、行政指令。行政机关发布指示性和规定性相结合的措施，多用“指指令令”。n2 2、行政命令。行政机关发布重要行政法规和规章，采取重大强制性行政、行政命令。行政机关发布重要行政法规和规章，采取重大强制性行政措施，任免、奖惩有关人员，撤销下级机关不适当的决定等用措施，任免、奖惩有关人员，撤销下级机关不适当的决定等用“命令命令”。这种命令既可在采取具体行政行为时使用，也对作为抽象行政行为使用。这种

36、命令既可在采取具体行政行为时使用，也对作为抽象行政行为使用。n3 3、行政决定、决议等。国家行政机关对重要事项或重大行动作出周密安、行政决定、决议等。国家行政机关对重要事项或重大行动作出周密安排，多用排，多用“行政决定行政决定”形式；国家行政机关会议讨论通过要求贯彻执行的形式；国家行政机关会议讨论通过要求贯彻执行的事项，多用事项，多用“行政决议行政决议”形式。此外，还有指示、布告、公告、通告、通形式。此外，还有指示、布告、公告、通告、通知、通报等形式。知、通报等形式。n4 4、规定、办法等。行政机关制定行政法规、规章以外的具有普遍约束力、规定、办法等。行政机关制定行政法规、规章以外的具有普遍约

37、束力的规范性文件，如地方人民政府的工作部门或办事机构制定发布规范性文的规范性文件，如地方人民政府的工作部门或办事机构制定发布规范性文件，其他没有规章制定权的地方人民政府制定规范性文件多使用件，其他没有规章制定权的地方人民政府制定规范性文件多使用“规定规定”、“办法办法”、“细则细则”、“标准标准”、“说明说明”等形式。等形式。 三、其他规范性文件的法律地位三、其他规范性文件的法律地位n在行政管理中的地位在行政管理中的地位对相对方具有拘束力和强制执行力对相对方具有拘束力和强制执行力对法律、法规、规章及上一级行政机关的规定的细化；是具体行政行为的依据、复议机关的复议决定的依据在司法程序中的地位在司

38、法程序中的地位 不能作为司法裁判的依据和参照，但可为司法裁判引用（但须合法有效） 四川省十届人大常委会十一次会议上，人大代表四川省十届人大常委会十一次会议上，人大代表张世昌当场提交并宣读四川资阳不准律师接沱江污染张世昌当场提交并宣读四川资阳不准律师接沱江污染官司的官司的“红头文件红头文件”。市场经济日益完善的今天，绝。市场经济日益完善的今天，绝大多数律师事务所早已不具国办性质，律师是大多数律师事务所早已不具国办性质，律师是“国家国家的法律工作者的法律工作者”的观念也为人们所抛弃。那么，把律的观念也为人们所抛弃。那么，把律师当作政府下属的幽灵何以又现身四川资阳市司法行师当作政府下属的幽灵何以又现

39、身四川资阳市司法行政部门政部门“红头文件红头文件”当中？当中？ n内部监督内部监督 20052005年年1212月月2828日公布的新版日公布的新版广州市行政规范性广州市行政规范性文件管理规定文件管理规定表明，表明，20062006年年1 1月月1 1日起对新发布的红日起对新发布的红头文件实行头文件实行“定期死亡定期死亡”制度：新发布的红头文件只制度：新发布的红头文件只在有效期内有效，过期立即作废，有效期从发布之日在有效期内有效，过期立即作废，有效期从发布之日起最长不得超过起最长不得超过5 5年。这是全国首次对行政规范性文件年。这是全国首次对行政规范性文件实行实行“有效期制度有效期制度”。 湖南省于湖南省于20052005年年8 8月对政府规范性文件全面实行备月对政府规范性文件全面实行备案审查办法，规定各级政府制定的案审查办法，规定各级政府制定的“红头文件红头文件”须报须报上一级政府备案，县级以上政府部门制定的上一级政府备案，县级以上政府部门制定的“红头文红头文件件”须报本级政府备案，由政府法制机构进行审查，须报本级政府备案，由政府法制机构进行审查，并对违法、不当文件依法予以纠正。并对违法、不当文件依法予以纠正。 n外部监督外部监督q社会监督社会监督q司法监督司法监督对行政立法的监督对行政立法的监督权力机关的监督权力机关的