浅谈主诉检察官办案责任制完善

1、浅谈主诉检察官办案责任制完善摘要：主诉检察官制度自1999年实行以来，已 经走过了十几个春秋。主诉检察官办案责任制根据检察起诉 业务的司法属性设计，具有存在的合理性及现实的必要性。 主诉检察官办案责任制实行以来，充分调动了检察官的主观 能动性，提高了办案效率和办案质量，取得了良好的法律效 果和社会效果。但作为“摸着石头过河”的司法改革的一部 分，主诉检察官办案责任制仍存在权责不统一、行政干预过 强等问题。厘清主诉检察官的定位是解决以上问题的关键。 本文从检察的追诉犯罪的基本职能行使，司法规律的直接 性、亲历性要求方面论证主诉检察官并非行政官，而是在授 权范围内对所办理的案件独立行使部分司法权的

2、司法官。进 而在这一定位上对当前的主诉检察官办案责任制进行相应 的改革，正确处理主诉检察官与检察长、部门负责人的关系 来适当“放权”，同时通过文件审查、检举、重大案件听庭 以及实时汇报等方式对其进行一定的限制和监督，提高主诉 检察官的自身法律素养和技能的培养来完善主诉检察官办 案责任制。关键词：主诉检察官；授权下的司法官；监督与保障引言1999年，最高人民检察院开始在北京等12个省市的检 察院试行主诉官办案责任制，2000年在全国各级检察机关审 查起诉部门全面推行该制度，拉开了检察官制度改革的大序 幕。作为贯彻司法改革精神的重要改革措施之一，主诉检察 官办案责任制旨在打破传统行政管理模式，建立

3、以主诉检察 官为主要负责人的办案机制。根据最高人民检察院统计报告 显示，截止到2002年10月，全国实行主诉制的部门共有2960 个，占全国部门的79. 34%o 1由此可见，经过一定时间的 时间，主诉检察官制度已经初具规模。主诉检察官不仅适应 了新的庭审改革需要，还能有效地提高办事效率，节约司法 资源，提升办案效益。但理想和现实总是有差距。尽管主诉制改革取得了良好 的成效，实践中仍存在许多问题：主诉官办案受到较大的行 政干预，权责不统一，配套制度不够完善等。而这些问题的 关键在于对主诉检察官的定位不清晰，缺乏正式的“名 分”。正确界定主诉检察官的法律地位，对于完善主诉检察 官制度有着重大意义

4、，不仅有助于完善主诉检察官办案责任 制，还能推进司法改革，实现客观公正的法治目标。一、主诉检察官概述主诉检察官是指依照一定的条件和程序产生的依法相 对独立履行审查起诉、出庭公诉职责，并承担相应责任的检 察官。作为实践的产物，其存在具有充分的法理合理性，以 及强烈的实践必要性。（一）主诉检察官的合理性1、独立行使检察权的内在要求与体现。我国宪法第131 条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受 行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法以根本大法的形 式确立检察官依法独立行使检察权的原则。在宪法的指导 下，人民检察院组织法、刑事诉讼法以及检察官法中都重申 了该原则，以法律形式确立了检察机

5、关依法独立行使检察权 的检察活动原则。检察权依法独立行使作为一项基本原则， 受到了宪法以及相关法律的保护。关于检察权独立行使的具体内容，龙宗智教授认为，检 察权的独立行使应包括外部独立以及内部独立。外部独立是 指检察机构独立于行政机关、社会团体和个人，检察权的行 使遵循自身的规律而不受其干涉；内部独立是指检察官的个 体独立性，只对事实和法律负责。我赞同龙宗智教授的观点。 检察官作为检察权的具体行使者，其主要作用有两个：一是 作为公诉人对违反犯罪行为提起公诉，追诉犯罪；二是作为 监督者，与法院互相监督，保证司法公正。要实现检察官的 两大作用，不仅需要保证不被外部干扰，更要赋予检察官一 定的自由裁

6、量权，使其在对犯罪行为的具体情节、证据收集 等方面发挥主观能动性，选择合适的法律，提起诉讼并在诉 讼中保证程序公正。检察权的外部独立为检察权的行使营造 了良好的环境，真正检察权的实现依赖于检察官的独立与主 观能动性发挥。因此，外部独立是为了保证内部检察官的独 立。检察官的内部独立性是检察权独立的核心内容。检察官独立的价值已为世界多国所公认，并就实践中的 一些方面达成了国际公约。我国仅规定了检察权的外部独 立，并未承认检察权的内部独立，即检察官的独立，存在一 定的落后性。而主诉检察官作为相对独立的检察官的出现， 不仅昭示了我国检察制度与世界的接轨，更是独立行使检察 权的内在要求与体现。2、起诉困

7、境催生了主诉检察官，具有现实的必要性。随着诉讼制度的改革，公诉职能逐渐强化。这给检察机构带 来了沉重的工作负担，提出了更高的工作要求。据数据统计, 2005年至2010年，全国检察机关受理审查起诉数从669679 件1003314人增加到794939件1230199人，分别增长18. 7% 和22. 6%o 2011年公诉部门受理的案件数量和人数又有较大 幅度的上升，提起公诉的案件件数和人数也分别上升了将近 8%和4%。2由此可见，起诉工作任务重，数量多，难度大, 不仅需要吸收较高素质的人才从事这项工作，还需要调动积 极性和创造性提高效率。主诉检察官正是在这样的实践中成 长起来。它赋予了主诉检

8、察官相对独立的权利和责任承担， 适应了司法实践的需要，具有较强的生命力。（二）主诉检察官的现状主诉检察官的出现是检察体制改革中的一道曙光，使司 法改革又向前迈进了一步。但主诉检察官毕竟是新生儿，对 于主诉检察官的法律地位，我国法律并未作出相应修改赋予 其合法地位，导致其现状仍有不容乐观的一面。1、从权力的产生看，由于主诉检察官定位不清，其实 体性决定权受到极大限制，权责不统一，“权不足而责过 重”。主诉检察官办案责任制的改革推广至今，人民检察 院组织法并未进行相应的修改，致使主诉检察官的权力与 职责缺乏明确的规范，实践中往往出现权力与责任失衡，“权不足而责过重”的现象。主诉检察官的权力来自检察

9、长 的授权，由于缺乏明确的规范，检察长将实体性决定权牢牢 掌握在自己手中，主诉检察官的实体性决定权被严格限制， 但当主诉检察官与长官意志不一致时，又要求下级服从上级 决定，其败诉的结果由主诉检察官来承担责任。主诉检察官 的权力小而责任风险大，不少主诉检察官便避开权力义务的 不对称，仍旧事事请示汇报，回到了旧有机制上。2、权力行使过程中，行政干预色彩浓厚，主诉检察官处在“名 义放权”与“实质干预”的尴尬境地。一方面，主诉检察官 担负着审查起诉，追诉犯罪的司法职责，需要给予相对独立 的权力主诉检察官发挥其主观能动性和创造性；另一方面， 主诉检察官却又同时受部门负责人与检察长等的双重领导， 权力受限

10、颇多。在主诉检察官法律地位界定不清的情形下， 检察长仍按照以往的行政模式和思路处理其与主诉检察官 的关系，主诉检察官仍然在检察长的领导下行使职权、履行 职责。检察长有权要求主诉机关将诉讼事项报请其决定，有 权改变主诉检察官的决定，有权将案件转移其它检察官办 理。部门领导虽不再是具有指令权的检察业务领导，但在实 际中仍运用纪律督察、人事管理、办案条件的提供等行政性 权力影响案件处理。在主诉检察官急需放权而授权者仍未转 变思路的情况下，主诉检察官的权力犹如空中楼阁，看着漂 亮却难以真正实现。这不仅极大地打击了主诉检察官的积极 性，也使检察机构难以摆脱行政领导模式的弊端，实现创新。3、配套制度不完善

11、，缺乏保障。主诉检察官的定位模 糊，致使与其为核心的相应配套措施难以针对性开展，其身 份也缺乏保障。就目前的情况而言，某些检察院虽然内部规 定了有关主诉检察官办案责任制的规定，但这些规定仅是片 面，缺乏与主诉检察官制度相配套的指导、监督、服务、保 障等方面的管理制度。缺乏法律保障的主诉制在实际运作中 得不到应有的贯彻落实，主诉官的独立自主权行使得不到应 有的保障，在整体上妨碍了主诉制改革的深入发展。正是由于主诉检察官的定位不清晰才导致了实践中与 之相关的责任、制度无法真正贯彻落实，与之相关的关系难 以厘清，主诉检察官对自身的要求与责任认识不到位，进而 造成了主诉检察官制度的理想与现实的差别。因

12、此，我的论 证逻辑是：准确界定主诉检察官的地位一该定位的法理依据围绕主诉检察官的定位进而对现行主诉检察官制度提出 合理的改革措施。二、主诉检察官的定位主诉检察官的定位究竟是什么？是司法官、行政官还是 二者的综合体？有人说主诉检察官是“案件主要负责人”， 有人则说主诉检察官是“主持办案组的人”。我认为这两种 说法都不能准确把握主诉检察官所具有的司法属性，仅仅从 外部的程序对其进行界定。要想准确界定主诉检察官，应当 从其本身的检察职能出发，结合我国检察制度的特殊性进 行。即从“是什么”和“应该是什么”两方面着手进行。结 合以上因素综合考虑，主诉检察官应当是在授权范围内独立 行使部分司法权的司法官。

13、理由如下：1、从检察的概念和检察官的起源看，公诉活动是检察 官最基本的职能，作为从事审查起诉的主诉检察官更是如 此。“检”意为制止、约束，“察”意为详查、细看。“检 察”具有制止犯罪、违法的意思。从微观看，检察的概念包 含了一种以公诉为中心的诉讼活动。从检察官制度的发展看，它 是司法制度不但发展的产物，最早起源于中世纪的法国，法 国的刑事诉讼设置了国王的检察官，其作为刑事诉讼主体的 最初职能是代表国王指控犯罪；1789年的法国革命破除了纠 问式诉讼，将控辩原则作为重新构架整个刑事诉讼的基石， 产生了新的国家机构一检察官。在控辩式诉讼中，指控犯罪 的主要职能由检察官承担。由此可见，检察机关从一开

14、始便 是作为国家追诉机关承担指控犯罪的职责。这在我国也是一 样。我国的检察官制度起源于20世纪初，晚清政府引进大 陆法系的检察制度，检察官有提起公诉、指挥侦查等职权。因此，无论是从检察的概念还是从包括我国在内的世界 检察制度起源看，追诉犯罪是检察官最基本的职能之一。而 作为主诉检察官要办理审查起诉工作，出庭公诉，追诉和指 控犯罪，具有明显的司法属性。同时，主诉检察官的能力主 要体现在“诉”上，即要能够说服法官判处被告人有罪，确 保检控成功的能力。3只有充分发挥主诉检察官“诉”的 能力才能凸显其作用。因此从检察官的起源看，主诉检察官 是司法官。2、仅部分符合司法特性，因其特殊性需与严格意义上 的

15、司法官进行区分。司法特性是指司法活动独有的，本质的属性。司法具有 的特性使其不同与立法、行政，因而也是“司法之所以为司 法而不是立法、行政”的依据。司法的第一个特性是判断性。判断性是司法的内在本质 属性，司法活动是司法官在案件事实的基础上适用法律进行 是非曲直的判断进而得出结论的活动。它是司法官的一种主 观认识，而不是行为。司法的第二个特性是独立性。即司法 官与司法行为的独立。司法官除了法律没有上司，他只根据 自己对法律的理解以及所掌握的事实进行判断。不存在行政 的上命下从关系。司法的第三个特性是亲历性，即亲身经历 程序，直接审查证据和事实。与亲历性相伴随的原则是直接 审查原则，是建立正确的内

16、心确信，作出合理判断的基础， 也是正确及时处理程序推进中的法律事项的基本条件。司法 的最后一个特性是适用的目的性。司法活动本身是为了适用 法律规范，具有法适用的目的性。4主诉检察官从事的公诉活动集中反映了其司法属性。主 诉检察官的这种追诉活动是为了正确适用法律，维护法制， 具有适用法律的目的性；同时主诉检察官以自己为主出庭支 持公诉，对证据等进行质证，这是其他人不能取代，是亲历 性和直接性的表现；这些特性使主诉检察官具有了司法官这 个身份的属性基础。但由于主诉检察官的权力来自检察长的 授权，其仍受检察长的领导，与严格意义上的司法官的独立 性相冲突。因此，主诉检察官不是严格意义上的司法官，而 是

17、'在授权范围内，独立行使部分司法权”的司法官。这一 定位有助于将主诉检察官与真正的司法官进行区分，以免造 成职能混乱；而这一定位所要求的亲历性与直接性也将有利 于厘清主诉检察官与检察长、部门领导人的关系，保证其独 立性。综上，从检察的起源看，公诉活动是其基本职能活动, 具有明显的司法属性。主诉检察官作为以审查起诉活动为主的检察官，它 “是”司法官；而中国检察官具有的行政属性使其不能成为 严格意义上的司法官，它的司法权行使必须有检察长的授 权，在这样环境下的主诉检察官“应当是”行使部分司法权 的司法官。 因此，主诉检察官的明确定位应为：在 授权范围内独立行使部分司法权的司法官。三、主诉检

18、察官办案责任制的完善在对主诉检察官进行了明确的定位后，一系列相关的措 施需要围绕着这一定位进行完善，以更好地营造良好的工作 环境与氛围，最大限度地发挥主诉检察官的能动性，促进主 诉检察官办案责任制的发展，进而推动为司法改革作出应有 贡献。1、完善立法，明确主诉检察官的法律地位，权力及职 责范围。现行法律对于主诉检察官的定位模糊，权力与责任 并不明确。应对人民检察院组织法和检察官法进行 相应的修改，增加主诉检察官作为独立特殊的一章，明确主 诉检察官独立行使部分司法权的司法官身份以及活动过程 中的相对独立性原则，确定主诉检察官的权力范围、法律责 任以及奖励制度等。具体来说，主诉检察官的权力范围应当

19、 包括决定权和提请讨论权。5其中主诉检察官对主办案件 侦查过程中所涉及的一般程序性和对犯罪嫌疑人有利的实 体性问题均有决定权，如：退回补充侦查等，决定辩护律师 会见在押犯罪嫌疑人等；在审查起诉过程中采取严格的限制 方式，以提请讨论权为主。逮捕、不起诉、中止审查、抗诉 案件等必须提请检察长或检察委员会讨论决定。主诉检察官 可将自己的意见一并呈报讨论。主诉检察官的法律责任主要分为决定责任和程序违法 责任。对于自己决定的案件，主诉检察官必须独立地承担所 有责任；而对于服从上级决定的案件，主诉检察官只对自己 负责的事实和证据部分负责，该决定的责任由检察长或者检 察委员会负责。主诉检察官若违反程序规定实

20、施了违法行 为，则要承担加重的违法责任，因其主观恶性较大。一定的 权力与一定的责任相对。在扩大主诉检察官的权力范围下其 也必然要承担起这个身份所对应的责任。2、正确处理与其他领导之间的关系，逐渐放权，变更 业务领导为业务指导、业务监督，重视事前监督。首先处理 好主诉检察官与检察长或检查委员会的关系。主诉检察官与 检察长、检察委员会仍是领导与被领导的关系。只是与以往 的领导关系不同，增强主诉检察长的主动性和检察长的监督 主动性，而弱化其业务领导的主动性。对于平时的侦查过程 或活动，检察长应重点加强对主诉检察官的监督。在案件开 始处理前听取主诉检察官的工作思路与暂定的方案，对案件 的过程有初步的把

21、握；定时听取主诉检察长的工作汇报、了 解工作的动态进程；对于重大疑难案件或有重要影响的案 件，采取听庭等方式进行全程的动态监督，实行案件抽查制。 除非主诉检察官的行为违法或者存在重大问题需要予以纠 正外，对于案件审查过程活动，检察长和检查委员会应将自 己定位为业务指导和业务监督者，给予主诉检察官充分的自 由裁量权；对于必须由检察长或者检察委员会决定的事项， 应保持相对的被动性，在合理期限内由主诉检察官提出，而 不应过分主动干预。其次，部门领导人应加强自己与主诉检 察官的配合，做好主诉检察官与检察长、检查委员会的桥梁 沟通作用。部门领导人应明确自己行政事务领导的定位，不 应超越权限进行业务的干预

22、。部门领导人应加强对主诉检察 官的日常行政管理，如日常工作考勤、协调工作关系、绩效 考核等，形成严谨的工作氛围与环境来促进主诉检察官的办 案效率。同时，当主诉检察官的意见与自己的不一致时应平 等进行沟通，若主诉检察官仍坚持自己的意见又需要由检察 长或检查委员会决定的事项，应将提请建议权交由主诉检察 官行使。3、形成以主诉检察官为核心的系列配套措施，尤其加 强主诉检察官的保障。目前主诉检察官的责任风险大，需要给予待遇的优先保 障，以使其在承担更大责任和风险的同时也能获得相应的权 益，吸收更多高素质的人才进入公诉人队伍，避免优秀人才 的流失，以建立一支高效、高素质的公诉人队伍。首先，主 诉检察官的选任应坚持公平、公正的原则，进一步明确选任 的具体标准和条件，根据业务素质以及实践能力进行选拔，“任人唯贤”而不是“唯亲”或“唯职”。其次，增强公诉 部门的办案人力和物力，保障办案经费，加强公诉部门与其 他职能部门的沟通与交流，争取更多的人员支持与配合，改 善工作环境。公诉活动应是以主诉检察官为主的团队合作而 不是主诉检察官的"单打独斗”。再次，健全激励机制。提 高主诉检察官的报酬额度并设立专项的奖金和评优制度，对 工作