法律援助经费来源问题探讨

1、    法律援助经费来源问题探讨    张 超摘要法律援助经费在法律援助工作中有着十分重要的作用,而经费匮乏一直是制约法律援助事业发展的主要因素,其来源渠道少,数量有限。高校法律援助中心作为国家法律援助的补充力量,其经费更是捉襟见肘,导致援助形式单一,范围狭窄,效果不明显,开辟新的高校法律援助经费来源渠道,势在必行。关键词法律援助经费高校法律援助经费来源:d920.5:a:1009-0592(2009)06-082-02法律援助经费主要指从事法律援助工作帮助受援人解决纠纷所花的费用,主要包括差旅费、文印费、交通费、通讯费、调查取证费以及诉讼代理费等。法律

2、援助经费为法律援助的开展提供了强有力的经济保障。“没有法律援助经费的支持,法律援助势必成为无源之水,无土之木。最严重的还致使法律援助雪中送炭的初衷不攻自破。诚然,仅靠一副热心肠是掀不起轰轰烈烈法律援助活动热潮的,如果说给一个支点就能撬动地球,那么不竭的经费投资就是启开法律援助这扇殿门的支点。”在我国古代,民间流传这样一句话:八字衙门朝南开,有理没钱莫进来。这无疑将有理欲诉、有冤欲伸的穷苦百姓拒之门外,老百姓怨声载道,束手无策。法律援助制度的初衷就是为了解决此类问题。从理论上讲,法律援助是无偿的,这对于无力支付诉讼费、律师费等相关费用的人们来说无疑是雪中送炭。但是,法律援助工作的开展必然耗费一定

3、的物力和财力,法律援助制度明确表明应当由国家财政负担相关费用以保障公民的权益。只有这样,才符合法律的正义价值;只有这样,才能体现法律面前人人平等的实质意义。“两个人之间可以在能力上存在不平等,但是并不能由此得出结论说:他们可以在权利上不平等。社会法律的设立,绝不是为了弱者更弱,强者更强。恰恰相反,而是为了弱者以抵御强者,保障他们获得全部权利”。而现实生活中,经济上的弱势群体却因金钱的原因得不到法律的保护,正如美国法学家布莱克指出的:“人们很久以来就认识到比较富有的人在法律上的优势。在各个国家,法律的普遍精神是有利于强者而不利于弱者。法律帮助那些拥有财产的人而反对没有财产的人”。进而演化成这样一

4、种思想:法律是富人的法律,穷人只是法律制度下的牺牲品。法律运作的成本与穷人的经济状况相距甚远,法律面前人人平等演变成一句空的口号,这与法律追求的平等正义价值是背道而驰的,与现代的民主法制精神也是脱离的。如果把法律看成一种无形的服务商品,那么在法律市场上购买这种服务应当支付相应的对价。因为只有这样,才符合商品等价交换的原则。但是,法律作为一种无形的服务商品又有其与众不同之处,它关系到社会秩序的维护,社会正义的实现,公民权利的保障。法律应该是为每个人服务的,但是事实上并不是每个人都能获得法律服务。“任何一个在财产、土地和人身方面受到其它臣民不论该臣民是教会人员还是世俗人员损害的王国臣民,毫无例外地

5、根据法律规定的程序获得无偿(freely without sale)、彻底接受(fully without any denial)和毫不迟疑(speedily without delay)的公正和正当性救济;为此,公正应当满足三个条件:它应当是免费的,因为没有什么比公正用来出售更令人厌恶的事情了。彻底性,因为公正不会跛行,也不会零碎地发生-以及效率:迟延是一种否定。满足了这三个条件,救济就既是公正的也是正当的。”当然,并不是说有钱就可以买到公平正义,只是通往正义的大门是需要一定金钱代价的。在当下的中国,许多人经济困难,负担不起诉讼费用,加上诉讼成本相对较高且本身存在败诉的风险,以及中国人传统的

6、耻讼厌讼心理,他们宁愿吃亏也不愿用法律武器保护自己。法律援助经费充足与否直接关系到法律援助开展的质量与效率,我国法律规定每位律师每年办理1至2件法律援助案件,可律师提供服务是没有任何报酬的,与有偿服务相比,很可能敷衍塞责,草草了事。法律援助服务的质量可想而知。同样,法律援助中心经费匮乏,使法律援助工作难以进行,中心工作人员面对经费问题,对受援人爱莫能助。对于纠纷的解决,仅仅提供咨询意见,导致问题解决不彻底。一、法律援助经费主要来源第一,政府财政直接拨款。世界上实行法律援助制度的国家无一例外,这是因为实施法律援助是政府的一项法定义务。有权利必有救济,救济权是法律权利实现的根本途径,国家有责任保障

7、公民此项权利的实现。第二,以免除诉讼费用的方式为间接投入。关于这种方式,各国规定各不相同,日本、丹麦等国规定在诉讼程序法典中,芬兰则有专门的免费诉讼法。我国民事诉讼法第107条第2款规定,当事人交纳诉讼费用确有困难的,可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。第三,法律援助专项资金的收益。如美国的律协法律服务信托基金计划,即iolta计划。我国于1997年3月6日也建立了专门的法律援助基金会,为法律援助的开展提供了保障。第四,民间捐赠与行业奉献。这是因为法律援助不仅是政府的义务,也是一项社会公益事业。我国法律援助第七条规定:“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。”第五,法律援助费用分担制度

8、,即受援人分担法律援助办案费用制度。它是指受援人在经济有所改善或在胜诉时,合理地分担法律援助费用。法律援助的目的是为当事人伸张正义,当事人合理分担费用也是合情合理的。第六,非受援的败诉方承担费用。1999年4月,最高人民法院、司法部下发的关于民事法律援助工作若干问题的联合通知规定:法律援助人员办理法律援助案件所需差旅费、文印费、交通通讯费、调查取证费等办案等必要开支,受援方列入诉讼请求的,人民法院根据具体情况由非受援的败诉方承担。其中,最主要还是来自政府拨款,将其列如国家财政预算,这是因为“现代法律制度的理论体系,建立在国家法律援助责任(义务)和公民法律援助的基础上。”这肯定了公民的法律援助权

9、是一项社会权,实施法律援助服务是政府的一项法定义务。我国法律援助条例第三条规定:法律援助是政府的责任,县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展。刑事诉讼法第34 条第1 款规定:“公诉人出庭的公诉案件,被告人因经济困难或者其它原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”第2款规定:“被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”第3 款规定:“被告人可能判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”律

10、师法第41条规定:“公民在赡养、工伤、刑事诉讼请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要律师帮助,但是无力支付律师费用的,可以按照国家规定获得法律援助。”由此可见,政府出资是理所当然的,天经地义的。但“政府不是生产机构而是政权组织,并不拥有资源和要素,其存在并履行职能又必须消耗一定量的资源和要素,否则,就不能保证社会的正常运转。”据调查,我国每年的法律援助经费严重不足,国家的投入只是杯水车薪,这严重阻碍了法律援助工作的开展。据统计,我国每年实际法律援助的案件不足需要法律援助的四分之一,其根本原因就是经费有限,无法满足申请人的需求。二、高校法律援助中心经费来源问题在诊所式法律教育进驻中国前,高校

11、法律援助经费的来源主要是政府、学校与学院的拨款。南京大学高校法律援助中心设立了法律援助基金,基金单独立账,专款专用,并接受有关主管机关、单位以及广大工作人员的监督检查。北京大学法律援助协会代理的案件只收取办案必需费用,一律免收代理法律服务费用。福州大学法律援助中心经费来源于福州大学法学院与学生处的拨款以及接受社会各界捐助。贵州大学法律援助中心经费来源于学生处的拨款以及社会各界的捐助。而这些高校法律援助中心经费主要用于组建费用,承担法律援助案件费用,举办义务咨询、宣传,以及中心正常运用所需的费用。政府主要通过直接拨款和间接拨款两种方式来完成的,但是,在政府法律援助中心自身经费都匮乏的情况下,又怎

12、能奢望其能将大笔经费投入到高校呢?学校并不是盈利机构,本身也要靠国家财政的支持来维持正常的工作,不可能有足够的经费来保证法律援助工作的进行。社会捐助也是极其有限。有些高校法律援助中心每年限定经费数额,超出部分由社团成员自己负担。这样一方面限制了高校法律援助的活动范围与形式,使社团的工作仅停留在法律援助的表层,如普法宣传、设点咨询、走访社区、代写文书等,而这些工作只是辅助性的工作,对纠纷的解决只是隔靴搔痒,起不到实质性的作用。另一方面也会打击同学参与法律援助工作的积极性,高校法律专业学生参与法律援助工作并不是一种义务,本身需要花费一定的时间和精力,如果为了受援人,而让经济本身并不独立的他们自掏腰

13、包,恐怕是不太可能。高校法律援助经费主要用于日常工作的开支,如打印材料、制作宣传海报、购买办公用品等,而实际用于受援人的微乎其微。笔者调研了华东政法大学,南京大学,南京师范大学以及复旦大学,这些高校法律援助中心的经费主要是来自学院的拨款,华东政法大学工作开展的如火如荼,不仅仅在于他们工作人员本身的专业水平高,也在于他们有充足的经费保障,有成文的报销制度。除了学院的资金保证,华东政法大学法律援助中心还得到美国福特基金会、加拿大政府的资助,使法律援助工作的进行没有了资金的忧虑。而苏州大学和南京师范大学这两所高校的法律援助中心,经费则不能满足工作的需要,当接到案件时,法援的工作者仅仅提供法律意见,当

14、咨询人请求公民代理时,接待人往往因为经费的问题而将受援人拒绝,致使法律援助工作在此停滞。经费问题与援助形式紧密相连,如果仅仅提供咨询意见,所耗经费数量有限,但要进行公民代理,经费不足的问题暴露无疑。2002年7月28日,北京大学、中国人民大学、清华大学、武汉大学等11所高校在美国福特基金的鼎力资助下成立了“中国法学会法学教育研究会诊所法律教育专业委员会。”这为我国高校法律援助经费的来源开辟了一条新的渠道。但诊所式法律教育同样存在经费不足的问题,我国的诊所式法律教育的经费主要来自国外基金会的支持,这种资金具有短暂性、不稳定性的特点。一旦缺乏外部资金的支持,诊所式法律教育很难继续进行下去。三、高校

15、法律援助中心开辟经费来源渠道无论是诊所式法律教育还是高校法律援助中心,经费的问题都是阻止其继续开展难以逾越的鸿沟,学院拨款以及国外基金会的支持都不能保证其长期稳定的开展下去,要使高校法律援助工作持续有效的开展下去,必须另辟渠道保证经费的来源,笔者认为可以通过以下方式来筹集经费:第一,高校法律援助中心在相关制度中规定受援当事人费用分担制度。具体内容,视情况而定。当然,这仅限于公民代理援助形式。法律援助的目的是为受援人提供法律服务,从而帮助当事人以法律手段解决纠纷。高校法援工作者进行公民代理,交通费、通讯费、文印费等相关费用必不可少,当事人适当分担援助费用,于情于理,都是不过分的。第二,政府提供一

16、定的财政支持。高校实施法律援助工作,势必会减轻政府法律援助部门的工作负担。因此,政府可以在允许的范围内,直接将一部分经费拨给高校法律援助中心,而不须经过学院或学校,一举两得,一方面减轻了政府的负担,另一方面也培养了法律人才,促使法学教育与实践相结合。第三,建立法律援助专款专用制度。我国法律援助条例第3条第2款规定,法律援助经费应当专款专用,接受财政、审计部门的监督。第26条第2款规定,侵占、私分、挪用法律援助经费的,由司法行政部门责令追回,情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。高校应以此为模式,建立自己的专款专用制度,规范法律援助经费的使用,使法律援助经费最大限度地发挥其作用。第四,节约法律援助个案的成本。现代社会纠纷解