我国乡村旅游型失地农民的社会福利状况和社会保障问题

1、我国乡村旅游型失地农民的社会福利状 况和社会保障问题王中雨河南牧业经济学院摘要：乡村旅游开发导致农民失去土地而形成的失地农民群体，即乡村旅游型失地农 民。随着乡村旅游开发力度的加大，乡村旅游型失地农民在失地过程中所存在的 问题也fi趋严重。文章认为，解决乡村旅游型失地农民问题，尤其是解决乡村旅 游型失地农民的收益分配一一经济补偿和社会保障问题，是我国城市化建设、经 济增长和社会稳定的先决条件。文章从保险资金的筹集、完善医疗和保险制度、 完善社会保障资金的账户设置等方面提出对策。关键词：乡村旅游;失地农民;社会保障;社会福利;作者简介：王中雨（1980-），男，河南鹤壁人，河南牧业经济学院副教授

2、，研 究方向:旅游经济管理、乡村旅游。基金：河南省科技厅课题“智慧旅游系统框架优化研究一一以河南省为例”（项 目编号:162102310436）the survival status and socialbenefit guarantee of rural tourismland lost farmers in chinawang zhongyuhenan university of animal husbandry and economy;abstract：with the development of rural tourism, the problems of landless peas

3、ants are becoming more and more serious and become the main obstaele to the long-term, stable and harmonious development of our economy. therefore, to solve the problem of landl ess peasants, especial ly to solve the in come distribution of lemdlcss pcasants-economic compcnseition and social securit

4、y issues, has become a prerequisite for urbanization, economic growth and social stability. relevant suggestions are put forward from aspects of raising insura nee fund, impro ving medical trea tment system and perfecting social security funds account.keyword：rural tourism; landless rural areas; soc

5、ial security; social benefit;农民指持有农村户口，并且长期、固定居住在农村和以农业劳动为主要职业的居 民。失地农民就是指在现行的征地制度下，由于城市化进程等原因，农民的土地 被征用或者占用后所形成的特殊群体。乡村旅游开发导致农民失去土地而形成的 失地农民群体，即乡村旅游型失地农民。乡村旅游型失地农民面临的困境有其特 点，表现在:随着旅游发展，当地物价上涨，给失地农民带来生活困难；自然环 境的改变、社会环境及社会关系变得复杂，失地农民难以适应等。随着我国乡村 旅游业的发展，乡村旅游中各利益相关者的矛盾日益突出。乡村旅游型失地农民的社会福利状况社会福利，即社会福祉，是一

6、种正常的社会状况，此时群体不会觉得匮乏(物 资、能力)，能充分就业，享有安全、健康、受教育的权利，社会平等，生活有 序，有关幸福的事项得到实现。乡村旅游型失地农民的社会福利状况可以从以下 三个方面来衡量:社会问题得到控制的程度、需求得到满足的程度和增进改善机 会的程度。如果有关幸福的一切都是福利，则疾病、失业、痛苦、贫困等都是一 种福利缺失的非正常状态。(-)乡村旅游型失地农民参与权缺失有效的民主参与和监督，能保证农民在征地过程维护自身的利益，这是乡村旅 游型失地农民应有的权利，体现了乡村旅游型失地农民的一种社会保障状态。然 而，在征地过程屮，农民经常是处于被代表的状况，缺乏参与和监督，农民就

7、 处于福利缺失状态。在私有制度下，拥有财产就以为拥有其所有的权利。而在我国，法律规定农村土 地是集体所有。农民长期拥有土地使用权，但拥有的仅仅是经营权，土地的流 转、占有和处置都受到严格限制，农民虽可以从经营权上获益，但是未来收益实 际是不确定的。农村土地主体的缺失，有的村级领导利用职务z便，与土地开发 商勾结，损害农民利益，大肆谋取个人私利，乡村旅游型失地农民问题就会更 加严重。加之我国农村土地管理不规范，农民凭使用权很难捍卫自己的权利。土 地流转往往是在违背农民意愿的情况下进行，并且流转行为本身具有很大随意 性，在流转中，手续不规范，使得农民在利益受损后缺乏证据来维护自身的合 法权益。因此

8、，农民需要积极参与监督土地征用的各个阶段，限制政府公权的滥 用，维护自身利益。（二）就业困境与发展机会受限市场经济在我国全面建立，传统的计划经济体制下的政府安置已经不适合现在 的乡村旅游型失地农民，农民的出路成为一个难以解决的问题。现有补偿方式一 般是一次性补偿、一次性安置。但是，这种补偿方式的问题也逐渐暴露出来，缺 乏持续性的补偿措施，使农民的生计不具有持续性。我国乡村旅游型失地农民的 失业情况是很严峻的，政府为其提供的岗位有限，大多数乡村旅游型失地农民 赋闲在家，剩下的农民则选择外岀务工，游离于城市福利制度之外。外岀务工， 又无法获得城市户口，享受城市社会保障，形成特殊的“农民工”群体。让

9、乡村 旅游型失地农民获得一份稳定的工作，并满足其基本生活需求，是社会保障制 度的基本要求，也是乡村旅游型失地农民的权利。在失去土地z前，农民依靠土 地获得相对稳定的收入，征地之后，失去土地提供的可持续生计和各项就业保 障。同时，农民受体力、技能和文化多方面的限制，制约乡村旅游型失地农民获 取新的稳定工作，就业能力差，限制个人的发展。乡村旅游型失地农民社会资 本、文化资本的缺失，使其权利处于相对被剥夺的境地，限制该群体参与市场竞 争和利用社会资源的能力，影响农民的人力资本积累和长期发展。劳动力市场的 二元分割限制和排斥乡村旅游型失地农民，以及政府未能提供就业培训等，加 剧了乡村旅游型失地农民的就

10、业困境和限制其发展机会。（三）生活水平下降土地作为农民基木的牛产牛活资料，构成农民收入的主要来源。在失去土地之后, 农民生活就会受到影响。即使他们能转到其他行业，由于从事第二、三产业不稳 定，收入也具有不稳定性，甚至还有可能下降，影响生活水平。生活水平下降， 是多方而的因素。农民参与权的缺失，使得农民在征地补偿时获得的补贴有限， 难以弥补后期的生活开支;就业困境和发展机会受限，直接决定乡村旅游型失地 农民的收入水平，进而影响牛活水平。因此，对乡村旅游型失地农民的补偿应该 动态、合理，确保能完全弥补其损失。（四）基础性服务欠缺基础性服务，比如教育、医疗、就业服务等，是基本的社会保障，对提高乡村旅

11、 游型失地农民的社会保障具有重要意义。但在现实生活中，农民缺乏各种基础性 的服务，牛存和发展的需求不能得到有效满足，也是一种福利缺失状态。基础性 服务是公共物品，提供者应该是政府。在乡村旅游型失地农民地区，基础设施建 设不完善，底子薄、发展慢，乡村旅游型失地农民被排除在城镇化带来的红利z 外，表现为教育投入不足、失业率较高、医疗水平低、住房不安全等，进一步恶 化了乡村旅游型失地农民的生存状况。基础性服务是社会公共政策的一部分，它 的缺失减少了农民利用基础服务提高个人素质、提升自身能力、充分发展自我的 机会，间接剥夺乡村旅游型失地农民发展的权利，与社会公平正义原则是相违 背的。二、我国乡村旅游型

12、失地农民社会保障制度的不足即使在城乡二元结构下，土地制度不合理，征地补偿过少，只要能建立起符合 农村的社会保障制度，或者将农民纳入城市一体的社会保障制度，乡村旅游型 失地农民问题就不是一个问题。因为，农民短期和长期的生存和发展需求都能得 到满足，失去土地而能获得新的机会，对农民发展是有利的。具体来说，我国现 阶段乡村旅游型失地农民社会保障存在以下几个方面的问题。(-)社会保障制度不健全，农民选择性小在失去土地之后，农民的身份得不到根本性的转变，在目前主导的思想观念之 下，乡村旅游型失地农民的社会保障制度就难以建立起来。国家对农民的最低生 活保障、就业培训和法律援助等方面的制度支持都未建立起来，

13、农民在失去土地 后生活无着落、就业无岗位，其利益被很大程度压缩。从实践层面來看，我国乡村旅游型失地农民的社会保障模式基本上都是养老保 险和新型合作医疗。不少失地农民还缺乏保障，或者保障水平低于城市居民。城 镇的最低生活保障制度已经全面建立起来，但在农村的普及还不够，参保率和 保障水平低。养老保险具有积累性，缴纳的时间越长后期的收益也就越多。乡村 旅游型失地农民如果要从养老保险中获益，就必须缴纳足够的费用，达到足额 的缴纳水平，而现行的费用都是从补偿安置金屮进行扣除，这实际上会使得乡 村旅游型失地农民的补偿安置费用严重缩水。补偿安置费的减少，反而可能会使 得乡村旅游型失地农民面临短期的生活危机，

14、生存难以为继。合作陕疗是建立在 农村集体经济基础之上的，如果经营、管理出现问题，支付能力就面临考验，乡 村旅游型失地农民生病就难以得到有效的补贴。政府在农村社会保障的资金投入不足，造成乡村旅游型失地农民的社会保障缺 失。政府缺位，使得乡村旅游型失地农民的社会保障供给不足，农民可供选择的 余地小。现在各地的乡村旅游型失地农民社会保障，就其实质而言，只能算是生 活保障制度，完全意义上的针对乡村旅游型失地农民的社会保障制度还没建立 起来。(-)社会保障覆盖面窄，保障方式单一目前，我国大多数乡村旅游型失地农民没有社会保障，或者只能在很低的水平 上享有社会保障，社会保障未能完全覆盖乡村旅游型失地农民。2

15、016年，南京 关于乡村旅游型失地农民的一项调查显示，2455名乡村旅游型失地农民中，参 加农村社会养老保险的比例为18%,参加城镇养老保险的仅为3%。并且，目前我 国乡村旅游型失地农民享受的社会保障主要是单一的养老保险，农民缴费积极 性低，缴纳基数低，保额少的问题比较突出，很难获得有效的生活保障。对农民来说，最基本的要求就是生存和发展。生存需要的是资金支持，发展需要 的是技能培训，依靠的是人力资木和健康资木。乡村旅游型失地农民失去土地， 就是失去工作，因此需要建立起就业培训制度，将农民转化为新农民，提高其 就业能力。失业保险能保证农民在失业z后不会受到严重的生活困扰，能够继续 在劳动力市场搜

16、寻，寻找合适的工作，为以后的发展提供新的机会。健康资本是 对健康的投入形成的，农民缺乏相对高水平的i矢疗保险制度。农民切身需求的社 会保障的缺乏，对乡村旅游型失地农民的发展是不利的。（三）社会保障基金缴纳和管理存在问题我国现行的乡村旅游型失地农民保障制度个人资金来源是安置补助费和土地补 偿费，这些费用本应该是农民所得，属于农民出让土地的收益。如果政府使用这 部分钱来为乡村旅游型失地农民建立社会保障，实质上述是农民自己出钱购买 保险，农民在购买保险后还失去土地永久保值增值的机会。现行的乡村旅游型失 地农民补偿较低，农民在重置房产后所剩无几，难以支付社会保障的费用。另外, 保险支岀是从土地出让金中

17、产生的，如果政府不能按吋取得土地出让收益，同 样会影响社保基金的运作。乡村旅游型失地农民社会保障金一般是由县（区）级 政府管理，但资金如何运作、监督、运营、增值，都没有明确的规定与主体。缺 乏有效的监督与激励，社会保障基金的持续运作是难以进行的。三、我国乡村旅游型失地农民社会保障问题的解决措施乡村旅游型失地农民群体的一个重要特征是没有稳定的工作和收入来源，为乡 村旅游型失地农民提供社会医疗和养老保险的难点也在于乡村旅游型失地农民 不能及时、足额和持续地缴纳保险费。因此，在制度设计上，需要结合我国乡村 旅游型失地农民实际，进一步完善我国现行医疗、养老保险制度。（一）保险资金的筹集1. 政府提取的

18、土地转让金。目前，中央政府从土地出让纯收益中分别提取了 30%的土地有偿使用金，10%的 农田水利建设资金和10%的教育资金。笔者认为，应将10%的“教育资金”改为“失地农民社会保障资金”。主要依据有两个:第一，中央政府从土地出让收益 中提取教育资金缺乏依据。国家要实现教育支出占gdp4%的目标，旨在改变财政 支出结构、提高教育支出比例。换言z,政府必须从国家一年新创造的价值屮， 拿出4%用于教育。但土地出让金，是变卖“家产”的收益，不是当年新创造的 价值，不应以牺牲失地农民的利益平衡财政的收支矛盾。第二，失地农民的社会 保障问题，是土地出让的直接后果，中央政府理应以出让土地产牛的收益解决 岀

19、让土地产生的问题。2. 政府的财政预算资金。 同上所述，政府将提取的土地有偿使用金纳入财政预算，用于投资和其它支岀， 即使政府不从经常性预算中拨付失地农民的社会保障资金，也应从提取的有偿 使用金中拿岀一定的比例用于失地农民的社会保障。建议将提取30%的土地有偿 使用金的1/3转作失地农民的社会保障基金。3. 个人缴纳的社会保障金。对于失地后再就业的劳动者应从其月收入中扣除一部分作为社会保障资金。另外 也可考虑将农村集体经济组织的土地转让金投资收益，以及其他经营性收益拿 岀一部分用于失地农民的社会保障。通过上述各渠道筹集的资金，共同建立由政 府管理的失地农民社会保障基金（以下简称“社会保障基金”

20、）。该基金主要用 于为失地农民缴纳相关的医疗保险、养老保险费用，必要时可少量用于救济、失 业等方面的社会保障支出。（二）乡村旅游型失地农民的医疗、养老保险模式建立和完善乡村旅游型失地农民养老保险制度，要结合实际情况，根据乡村旅 游型失地农民不同的年龄段，采取与其相适应的医疗、养老保险方式。根据年龄 和身体条件，首先将乡村旅游型失地农民分为三种类型:一是退出劳动人口。主 要包括60周岁以上的男性人口和55周岁以上的女性人口；二是劳动力人口，主 要指1660周岁的势性人口和1655周岁的女性人口；三是未成年人口，主要指 16周岁以下的人口。然后，针对不同的类型的人口进行不同的制度架构设计。1. 退

21、出劳动人口。将失地的退出劳动人口转入城镇社会保障人口范围，并由社会保障基金为其向 社会保障部门一次性交纳若干年养老保险统筹费和大病医疗保险费，从缴费的 次月起开始发放退休金。2. 劳动人口。对于失地的劳动人员，由社会保障基金为其缴纳三年的养老保险统筹费和大病 医疗保险费。此后，如果失地农民已就业，就用其个劳动所得按月缴纳相关费 用。如果三年后仍未就业的，可申领失业证，纳入城镇最低生活保障体系，给 予生活救济。若己经在城市就业，且有稳定收入的劳动者，可将其纳入城镇企业 职工医疗、养老保险制度。失地农民参保缴费后，由社会保障部门发给失地农民社会保障手册；并按身 份证号码为其建立一个终身不变的社会保

22、障个人账户，账户上的保险金按银行 同期利率计算利息，个人账户的资金在无特殊情况下不得提前支取，失地农民 死亡时，其个人账户结余资金可以依法继承。另外，医疗、养老保险费的缴纳标 准和养老金的发放标准应随着经济发展水平相应调整。参保后，失地农民若发牛 伤亡和疾病，可按相关规定享受医疗保险。失地农民参保后男满60周岁、女满 55周岁，可按缴费水平对其按月发给一定数额的养老金。3.未成年人口。对失地时未达到劳动年龄段的人员，按征地补偿规定一次性发给补偿安置费， 他们也可自愿参保，由监护人筹集保费。当其进入劳动年龄，发给失业证，进 入劳动力市场，作为城镇新生劳动力同等看待。另外，对于失地农民家庭屮的残

23、疾人口，可将其纳入最低生活保障制度和残疾人福利制度保障范围，按残疾级 别给予适当补贴。需要特别指出，失地农民的医疗保障应坚持“低水平、广覆 盖”原则，以现行的农村合作医疗制度为基础，逐步向城镇居民的医疗保险制 度过渡;在医疗保险费用方面，按照“个人合理分担、政府预算和失地农民社会 保障基金主要承担”的原则进行分摊；同时，应本着“以收定支，略有节余”的 原则，合理确定医疗费用的补偿比例，既要考虑对大众的普遍保障，又要考虑 对大病和重症患者的重点保障。（三）乡村旅游型失地农民社会保障资金的帐户设置1.对于部分失地的农民而言，只是一部分土地被征用，可以对村集体的土地进 行调剂。因此，实际上是“失地，但不失家、不离村”。考虑到可能会因多次征 地而“由量变发生质变”，使部分失地农民变为完全失地农民，因此在国家第 一次征地时，需要在制度上予以安排。总体思路是：（1）根据农村集体人口、土 地面积，算出人均用地面积，再根据失地面积算出失地农民数量；（2）根据农 村集体内人口的年龄结构，即015周岁、16、60周岁及60周岁以上不同年龄段 人口的比例，以及失地农民的数量，计算出失地农民的年龄结构；（3）政府根 据不同的年龄段及人口，设置不同的社会保障的“虚拟帐户”，并对不同帐户 一次性拨付相应的社会保障金；（4