中国：由城乡分割走向城乡协调发展

1、中国：由城乡分割走向城乡协调发展在传统计划经济体制下，中国工农业产品不能平等交 易，城乡之间要素不能自由流动，城镇居民与农民权利和 发展机会不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭 到了严重扭曲。改革开放以来，随着市场机制的引入，城 乡联系显著增强，但城乡分割的二元结构体制尚未从根本 上改变，城乡差距仍过分悬殊。目前，中国己进入了工业 化的中期阶段，国民经济的主导产业由农业转变为非农产 业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。未来二十 年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快 速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果 继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国经济的

2、结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也使解决“三农”问 题的难度陡然增大。工业化中期阶段将是由城乡分割走向 城乡协调发展的关键阶段。必须调整经济发展战略，调整 国民经济分配格局，调整城乡就业结构，提升城镇化水平， 深化经济和社会管理体制改革，在改变城乡二元结构，实 现农业与工业平等发展，赋予城乡居民平等的就业权、教 育权和发展权，建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突 破。一、中国城乡关系的历史演变（一）改革开放前城乡 关系的主要特点从1 9 5 0年代初开始，国家为推进工业化，建立了全面控制经济生活的计划经济体制，将城市和 农村分割为两个失去市场联系的部门。城市以工业活动为 主，城市就业和生活几乎

3、全由国家统一控制了起来。农民 则从事农业生产，必须承担国家规定的各项生产任务。改 革开放前，中国城乡关系呈现出以下三个特征：1、工农 产品不能平等交易。新中国成立后，由于工业没有基础，推进国家工业化需要大量资本积累。为了保证以廉价的方 式获得农业剩余，国家对粮食和棉花等大宗农产品实行统 购统销政策，自由市场交易被严格限制；1 9 5 8年在农 村建立了人民公社体制。统购统销和人民公社体制实现了 国家对农民和农业剩余的全面控制。在这种体制下，国家 通过工农产品的不等价交换，从农业部门取得了巨额的资 金。改革开放前2 0多年，国家以工农产品价格“剪刀差” 形式从农业中提取的经济剩余估计在6 0 0

4、 0亿元一 8 0 0 0亿元之间。2、城乡之间劳动力不能自由流动。建国 初期，农民享充分的自由迁居城市的权利。1 9 5 0 1 9 5 7年城市人口增加总量中迁移增长占到了 6 0 . 8 %, 1 9 5 7 - 1 9 6 0年更是占到了 9 0 %。从1 9 5 0年 代后期幵始，中国逐渐形成了极为严格的户籍管理制度， 限制农村人口流入城市，把城乡间人口的迁徙直接纳入国 家计划的直接控制之下。改革开放前的近三十年中，中国 农业劳动向制造业及相关部门的转移是相当微弱的，越来越多的劳动力只能继续滞留在农业部门。从1 9 6 0年代 至1 9 7 0年代后期，中国的城市化进程完全处于停滞甚

5、 至倒退状态。3、城镇居民与农民权利和发展机会不能平 等。在城乡分割的户籍制度下，国家明确将居民区分为农 业户口和非农业户口两种不同户籍，人为地将城乡居民分 割为两个在发展机会和社会地位方面不平等的社会集团。 改革开放前，中国依靠计划经济体制下较强的资源动员能 力所积累的巨额资金，推进了国家工业化的高速发展，建 立了较为完整的现代工业体系。但计划体制和工业化政策 强化了中国经济和社会的二元特性，使城市和农村在生产 和生活水平上表现出极大的差异。国家工业化运动的快速 推进并没有将中国带入现代化国家的行列，相反，由于过 度剥夺农业，实行城乡隔离，城乡之间缺乏正常的市场联 系，造成了工农业发展严重失

6、调和城乡发展的严重失衡， 工业化完全没有惠及农民。以恩格尔系数衡量，农民处于 绝对贫困状态。由于农业生产效率长期低下，致使农业部 门为工业化提供的资本积累开始枯竭。农民收入水平低， 农民购买力严重不足，也从需求上制约了中国工业的发展。 （二）改革开放以来城乡关系的主要变化以1 9 7 8年十 一届三中全会的召开为标志，中国农村进入了改革开放的 新时期。农村改革突破了人民公社制度，突破了统购统销 的计划经济模式。农村改革不仅极大地解放和发展了农村 生产力，带来了农村经济和社会的历史性巨变，而且为工 业和其他部门的发展，为此后进行全面的经济体制改革， 打下了良好的基础。改革开放以来，随着市场机制的

7、引入， 中国城乡联系显著增强，城乡关系的变化特征主要有：1、 工农业产品交换市场化程度的提高，极大地推动了城乡关 系的合理化进程。1 9 8 0年代中期以来，国家取消了实 行长达3 0年之久的农产品统购派购制度，越来越多的农 产品实现了由市场定价，计划经济体制下形成的极不合理 的工农产品价格关系得到逐步调整。2、乡镇企业异军突 起，城乡经济相互作用日趋紧密。乡镇企业已成为中国农 村经济的主体力量和国民经济的一大支柱，成为增加社会 有效供给、增强综合国力的有生力量，成为2 0多年来中 国经济增长最重要的推动力量。3、农业剩余劳动力向城 镇的大量转移，密切了城乡联系，对城乡隔离体制造成了 巨大冲击

8、。在城乡关系的转变中，农业劳动力转移具有决 定性的意义。经过2 0年多年的时间，中国已有近2亿农 村劳动力通过不同方式解决了在非农产业和城镇就业的问 题。4、小城镇的大量涌现和迅速发展，弱化了城乡隔离 的格局，奠定了城市化发展的基础。截至2 0 0 2年底，中国有建制镇2 0 6 0 0个，常住人口 2 . 7 5亿，分别 占全国人口的2 2 %,农村人口的3 2°%。二、中国城乡 差距的现状虽然改革以来中国城乡关系逐步改善，但目前中国城乡差距仍过分悬殊，城乡发展失衡问题仍十分突出。 （一）城乡居民收入差距在波动中重新扩大1 9 5 7年城 镇居民生活费收入是农村居民平均收入的3 .

9、 2 3倍，到 1964年下降到了2. 22倍。农村率先改革，使农民 率先获益。1 9 7 8 1 9 8 4年城乡居民的收入差距由 2.371缩小到1. 711 以农民收入为1,下同。但此后城乡居民收入差距又呈逐步扩大趋势。1 9 9 3年城乡居民收入差距己扩大到2 . 5 41，超过了改革初期的差距。2 0 0 2年，中国城镇居民人均可支配 收入为7 7 0 3元，农民人均纯收入仅为2 4 7 5. 6元， 城乡收入差距进一步扩大为3 . 11: 1。城市居民的人 均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率，不能真实 地反映城乡之间的实际收入或者实际福利水平上的差别。 据粗略测算，若只考虑货

10、币收入，2 0 0 2年城乡居民收 入差距为4: 1。若考虑城市居民的各种福利性补贴，城 乡居民实际收入差距将进一步拉大到5-6： 1。（二）农 村居民内部收入差距也呈扩大趋势1 9 7 8年城市和农村 居民基尼系数分别为0. 22和0. 17,说明当时中国 城乡内部居民收入分配基本上是平均主义分配。2002 年这一数据分别扩大为0. 36和0. 32，城乡内部收 入差距呈扩大趋势，且收入增速随收入水平呈阶梯式增长， 呈现典型的“富者愈富，穷者愈穷”特征。如2 0 0 0年，城镇居民收入高低倍数（1 0 °%或2 0 %最高收入户与1 0%或2 0 °%最低收入户的平均收入

11、之比）为5. 0 2倍， 而1 9 8 8年只有3. 0 9倍；农村居民收入同期高低倍 数分别是6. 5倍和4. 8倍，农村居民之间的收入差距 比城镇还要大。（三）城乡社会发展差距悬殊一是在教育 方面。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以 上文化程度的占3 9. 1 %，远低于城市人口占6 5. 4% 的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成， 城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这 无疑是中国城乡之间最大的不平等。二是在医疗方面。目 前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的 状态。2 0 0 0年城市个人支付的医疗费用占总医疗费用 的6 0°

12、%，而农民个人支付的医疗费用则达到9 0 %。1 9902000年，占中国总人口 6 0 %7 0 %的农 村人口，只消耗了 3 2 %3 3 %的卫生总费用。2 0 0 0年，农民人均卫生总费用为1 8 8. 6元，城市居民人 均卫生总费用为7 10. 2元，前者仅为后者的1 / 4。三是在社会保障方面。按享受社会保障的从业人员计算， 农村的社会保障覆盖率只有3 °%，城乡社会保障覆盖率的 比例为2 2: 1，城乡人均社会保障费的比例为2 4 : 1。 在养老保障方面，虽然已有近6 0 0 0万农民投保，但效 果很差。在扶贫救助方面，据民政部统计，2 0 0 2年，农村仅有4 0

13、4万人得到了最低生活保障，占应保人数的 2 5 %,城镇享受最低生活保障人数达到了 2 0 5 4万人， 基本实现了应保尽保。三、造成城乡差距过大的主要因素 中国城乡差距这样悬殊，是国民经济发展长期积累的结构 性和体制性矛盾的集中体现。造成中国城乡差距过大的因 素主要有：（一）国家财政支农资金投入总量不足，农民直 接收益的资金投入比重很低财政支农投入是国家对农业支 持和保护的重要方面。与中国农业的重要地位和发展要求 相比，政府财政对农业的支持仍是低水平的，财政支农资 金还缺乏一个稳定的增长机制。1、政府财政支农资金投 入总量不足。如果按wt 0协议计算口径，1 9 9 62 0 0 0年，中国

14、财政对农业支持总量分别为1 0 8 3亿元、 1 2 6 7亿元、1 8 2 6亿元、17 0 9亿元和2 2 0 0 亿元，分别占当年农业总产值的4 .9°%、5. 3%、7 . 4°%、7 °%和8. 8°%。按照相同的口径，发达国家 的支持水平约为3 0%5 0 %,巴基斯坦、泰国、印度、 巴西等发展中国家约为1 0 °%2 0 °%。在wt o规则允 许的1 2种“绿箱”政策措施中，中国使用了 6种（政府 的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾 害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在 1 9 9 6年

15、1 9 9 8年计算基期内年均2 9 7亿元，占 农业总产值的1 . 2 3%，与谈判允许的8 . 5 % （ 1 7 4 0亿元）相比，中国“黄箱”政策的支持空间还有1 4 4 3亿元。2、政府支农资金投入结构不合理。一是政府 农业财政支出中用于人员供养及行政开支部分大体维持在 6 0 - 7 0 %,而用于建设性的支出比重不高。二是农业 财政建设性资金中，直接用于农业基础设施比重较少，用 于农业科研和推广应用的比重很低，而用于大中型带有社 会性的水利建设比重较大。三是在政府农业投入中，直接 用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产的资金很少。 四是政府农业财政资金的投入主要以间接支持为主，农

16、民 直接得到实惠的资金投入比重很低。以2 0 0 0年的政府 农业财政资金投入方式为例，直接补贴农民，与农民收入 直接有关的资金投入仅为2 0 0亿元左右，约占1 0 °%左 右；与农民生产生活直接相关的资金投入4 6 0亿元左右， 占整个资金投入的2 3 %左右；属于以间接方式支持农业、 农民、农村的资金大约在1 4 2 0亿元左右，包括对大型 水利、生态、气象等基础设施的投入，农林水气等部门事 业费的大部分，农产品流通补贴等，约占整个资金投入的 6 7 %左右。3、财政农业支出部门分割严重，有限的资 金不能形成合力。目前，政府投资的农业项目实行按投资 额度确定权限，审批手续繁杂、

17、程序较多。项目审批制度 化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。 财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得 很多项目的实施效果较差。（二）土地征用制度对农民明显 不公平1、征地范围过宽，存在滥用土地征用权的问题。现在的征地项目早己远远超出“公共利益的需要”，“公共 目的”的土地征用与商业目的土地征用混杂在一起，存在 对土地征用权的滥用。2、土地征用对农民的补偿过低， 农民存在严重的利益损失。根据现行土地管理法，对农 民的补偿总计为该耕地征地前三年平均产值的1 0 1 6 倍，最多不超过3 0倍。按照这个标准，对农民以现金形

18、式补偿的通常都在每亩1. 5万一3. 5万元之间。现在 国家每征一亩地，铁路、高速公路给农民的补偿一般是每 亩5 0 0 08 0 0 0元。工商业用地对农民的补偿一般 是每亩23万元，发达地区和城市郊区一般也就是每亩 35万元。3、对失地农民的安置无法解决他们的后顾 之忧和长远生计。各地上报国务院审批的建设用地项目中， 9 0 %以上的征地项目是给被征地农民发安置补助费，让 他们自谋出路。1 9 8 7 2 0 0 1年全国非农建设占用 的2 3 9 5万亩耕地，按人均耕地不足0. 7亩计算，至 少有3 4 0 0万农民因征地失去或减少了土地。按现在的 经济发展进度，2 0 0 0年至2 0

19、 3 0年的3 0年间占用 耕地将达到5 4 5 0万亩以上，失地和部分失地农民将超 过7 8 0 0万人。相当一部分失地农民，由于找不到工作或失去工作，成了 “种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”阶层。4、“以地生财”，已成为地方政府增加财 力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养 城”的一种新形式。在计划经济时代，国有土地长期实行 无偿使用。1 9 9 0年代初，国家改革了土地使用制度， 对一些盈利性的用地项目实行国有土地有偿使用。各级政 府可以通过出让国有土地，收取土地出让金。土地出让金 作为财政预算外收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。1 9 9 0和1 9 9 1

20、年，收取的土地出让金只有1 0.5亿元和11.3亿元。1 9 9 2年由于出让规模扩 大，土地出让金增加到5 2 5亿元。为调动地方征收土地 出让金的积极性，从1 9 9 4年开始至今，土地出让金不 再上缴中央财政，全部留归地方财政。1 9 9 8年以后， 土地出让金大幅度增长，2 0 0 2年达到2 4 1 6. 8亿 元。2 0 0 3年要突破3 0 0 0亿元。我们调查的有些县、 市，土地出让金收入己经占到财政收入的3 5 %左右，有 的高达一半以上。调查的这些县、市，财政用于城市基础 设施建设的资金6 0 - 7 0 °%来自出让土地的收入。为了 加快城市发展，各级政府不约而

21、同地把眼睛盯向土地，“土 地是第二财政”等说法开始大行其道。（三）城乡居民税赋 制度不统一目前农村税费制度改革仍然是在旧的城乡利益 格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的，改革后农 业税收制度存在的主要问题有：1、税率并不低。改革后 农业税税率统一为不高于土地常年产量的7 %，附加税率 统一为不高于正税的2 0 %,合计为不超过常年产量的 8. 4 °%。大多数地方实际执行的税负都是8 . 4°%。无 论是与中国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民 承担的税负相比，按土地常年总产量征收8. 4 %的农业 税，税率都偏高。2、税制不科学。农村税费改革后，农 业税是按土地

22、的常年总产量计征的，没有考虑当年总收入 扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销 售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。也就是说， 没有把农产品作为商品，而以农产品的产出来计税，从而 出现了有的农民种地赔钱还得照章纳税。中国改革后的农 业税，既不是对农民从事农业的净所得征收所得税，也不 是按商品流转额征收商品税，实际上这种农业税己经退化 为定额的土地税，或更像地租。3、城乡税赋不公平。农 业税并没有起征点和免征额，无论土地常年产量是多少， 是自用还是外销都要纳税，按全额计征，这不符合税收公 平原则。如果按照城市居民纳税的起征点和免征额的规 定，绝大多数农民无须纳税。（四）城乡劳动者

23、就业权利不平等农民工已经成为产 业工人的重要组成部分。根据第五次人口普查的结果，中 国农业户口人员占二三产业就业人口的比重已经高达46. 5 %,第二产业中农业户口从业者已经占到了 5 7 .6 %,建筑行业占到了 8 0 °%。但进城农民与城市居民身 份地位、就业、社会保障、享受公共服务等权利是不平等 的，对进城农民的一些不公平的、甚至是歧视性的政策并 没有发生实质性的变化。1、针对外出农民工的就业限制 带有歧视性。一些城市仍沿用计划体制下劳动用工管理的 办法，对企业使用农民工实行总量指标控制。1 9 9 4年 劳动部颁布农村劳动力跨省流动就业暂行规定，开始实 施以就业证卡管理为中

24、心的农村劳动力跨地区流动就业制 度。从实际情况看，这种专门面向农民工的就业证卡，大 多演变成以管理之名，行收费之实。2、对流动人口的管 理制度存在明显缺陷。在外来人口比较集中的地区，当地 政府城市发展规划和社会各种公共服务规划并没有考虑这 部分的存在和需要，对这些人的管理费用也没有包括在政 府的财政预算中，普遍的做法是依靠向外来人员收取各种 费用。3、义务教育体制的城乡分割越来越不适应社会需 要。随着农村劳动力跨区域流动，农村一些儿童伴随外出 就业的父母流入了城镇。第五次人口普查显示，中国有流 动儿童近2 0 0 0万。中国儿童中心最近完成的一项抽样 调查显示，流动儿童失学率竟高达9 . 3%

25、。流动人口的大量增加，使城市接受义务教育的群体结构发生了改变 传统以本地常住户籍人口儿童为对象的义务教育安排受到挑战。4、城镇社会保障制度没有考虑进城农民工的需要 农民工因劳动条件和居住环境恶劣，伤亡、病害事故屡屡 发生。目前从事危险行业的农民工，几乎没有享受工伤保 险。（五）公共财政对农村义务教育、医疗卫生和社会保障 等社会事业的支持有限1、农村义务教育投入体制不合理 中国政府间教育投入的大致格局是：中央和省级的教育投 入主要用于高等教育，较少用于基础教育；基础教育投入 的职责基本上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入 主要由县乡政府承担。在这种体制下，随着义务教育管理 层次逐渐下放，基层

26、政府和农民承担了发展农村义务教育 的主要责任，这种分级办学体制在加重了基层政府和农民 负担的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了 农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续 乃至扩大。总体来看中国农村义务教育的投入是不断增 加的。1 9 9 4 一 2 0 0 0年，预算内农村义务教育经费 占农村义务教育经费总额的比重为5 7 . 7 %, 2 0 0 2 年农村义务教育总投入中政府预算内支出占到了 7 8. 2°%。根据我们对一些县的调查，农村税费改革后， 农村义务教育的投入状况不是改善了，而是进一步恶化了 农村义务教育的资金缺口不是缩小了，而是扩大了；农村 义务教

27、育的矛盾不是缓和了而是加剧了。对农村义务教 育状况一定要有一个客观的估计。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，也应该清楚，这种投入还是 低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。实行 “以县为主”的农村义务教育管理体制，对保障教师工资的发放有明显的效果，但这项政策从总体上看仍囿于现行 体制框架之内，未能从根本上解决义务教育体制的城乡分 割问题。2、农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农 民缺乏基本医疗保障。1 9 9 1 一 2 0 0 0年，政府农村 卫生预算支出累计只有6 9 0亿元，仅占政府卫生总预算 支出的1 5. 9%。由于农村公共卫生服务资金严重不足 影响了计划免疫、妇

28、幼保健等公共卫生服务项目的开展， 导致近年来部分地区儿童计划免疫任务不能完成等问题。 农村中某些已经得到控制的地方病、传染病的发病率出现 了反弹甚至死灰复燃。一些农村地区职业病和环境污染所 致疾病明显上升，对农民健康造成新的威胁。由于缺乏医 疗保障体系，农民的医疗费用大幅度上升，明显超过了农 民的承受能力。目前，农民看不起病、因病致残、因病返 贫的问题在贫困地区十分突出。3、中国城乡社会保障制 度处于分割状态。与城镇社会保障制度相比，农村社会保 障制度的建设还非常薄弱。在国家财政的支出中，只有少 数用于农村社会救济；在农民养老保险和医疗保险上，国 家基本没有承担责任。农村目前除养老保险和医疗保

29、险在 小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。四、由城乡分割走向城乡协调发展目前中国的 人均gdp按汇率计算，已达到1 0 0 0美元，按购买力 计算大约为3 0 0 0 - 4 0 0 0美元，农业与非农产业的 产值结构大约为1 58 5,农业与非农产业的就业结构大约为5 05 0，城镇化水平为4 0 °%。众多学者综合上述四项指标认为，目前中国己进入了工业化的中期阶段。 工业化中期阶段，是就业结构变革的加速时期，也是城镇 化加快发展的时期。十六大所提出的奋斗目标，是2 0 2 0年基本实现工业化，加快城镇化进程。未来二十年，如 果发展战略和政策选择得当，工业化

30、和城镇化的快速发展 将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将 农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国经济的结构性 矛盾将更加突出化和尖锐化，也使解决“三农”问题的难 度陡然增大。工业化中期阶段将是由城乡分割走向城乡协 调发展的关键阶段。必须调整经济发展战略，调整国民经 济分配格局，调整城乡就业结构，提升城镇化水平，深化 经济和社会管理体制改革，在改变城乡二元结构，实现农 业与工业平等发展，赋予城乡居民平等的就业权、教育权 和发展权，建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。 （一）调整国民收入分配结构和财政支出结构，大幅度增 加农民可以直接受益的资金投入比重在中国工业化、城市 化进程加

31、快，开放化程度不断提高的背景下，确保主要农 产品供求的平衡，提高中国农业的国际竞争力，保护农业 环境和资源，增加农民收入，缩小城乡差距，迫切需要建 立既符合wt 0规则要求，又符合中国国情的对农业和农 民的支持与保护政策体系。完善国家对农业和农民的支持 与保护体系的总体思路是：进一步调整国民收入分配结构 和财政支出结构，努力增加政府财政支农资金投入总量； 按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用 方向，大幅度增加农民直接可以收益的资金投入比重；改 进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。 1、继续加大农业基本建设投资力度。与中央财力增长相 适应，应逐年增加一部分中央预算内

32、投资，重点用于农业 建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农 业基建投资保持在较高水平。2、建立对农民收入的直接 补贴制度。一是逐步将主要农产品市场风险基金（如粮食 风险基金）转为对农民的收入的直接补贴。二是在主产区 建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。三是逐步将一 部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。3、充 分利用wt 0的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质 量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的 投入。4、逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活 质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设 投资的范畴。5、整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理

33、体制。应对现有农业项目、资金进行整合，相对 集中。能够归并的支出事项建议由一个职能部门统一负责。二改革土地征占制度，依法保护农民的土地财产权利 土地征用既要保证国家为了公共利益的需要用地，又要给 农民以公平的补偿。现行法律无法有效保护农民的土地财 产权利，从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和 政策。1、严格界定动用国家征地权力的公共利益类型。 政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。政府不 能利用国家的强制力专门为一般营利企业去取得土地。工 商业等营利性用地只能通过购买获得。2、对农民实行公 平补偿。土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物 （土地改良物）补偿及其他补偿。中国并不是按

34、土地的实 际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进 行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费 明显偏低。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地 的市场价值为依据，实行公平补偿不能以侵害农民利益 为代价降低建设成本。3、妥善安置失地农民，并为他们 提供社会保障。为失地农民建立社会保障，在保障资金筹 集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。在征 用土地时，必须从土地出让金中拿出一部分，建立起农村 养老保险基金。有条件的地区，要加大财政转移支付力度， 为失地农民建立起与城市地区统一的养老保险制度。4、 积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。现行 政策对农村集体非农

35、建设用地的流转卡得死死的，但农村 集体非农建设用地的流转实际上一直在自发地进行。目前 法律的规定己大大滞后于经济发展的现实，必须进行改革。 在符合土地利用总体规划、城市和集镇规划，在依法办理 农用地转用手续的前提下，集体建设用地可以参照国有土 地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和办法，采用招标、 拍卖、挂牌出让等方式出让土地使用权。5、要修改有关 法律，保证在征用农民土地过程中，农民有充分的知情权 和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土 地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后， 要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若 有争议可以申诉和申请仲裁，裁决不成，可以向

36、法院申诉 或上诉。（三）统一城乡税制，从根本上治理农民负担过重 问题现在正在试点的农村税费改革，实质上是对传统农业 税制进行的改良或修补。从根本上减轻农民负担，必须突 破现行城乡二元税制结构，在税收制度上对农民平等对 待。2004年中央1号文件决定降低农业税税率1个百 分点，提出有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或 免除农业税。农村税费制度改革的目标是，逐步降低农业 税税率，直至最终取消农业税，按照建立公共财政体制和 现代税制的要求，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。1、把农民的税收 负担纳入相应的税收系统。取消对农民单独征税的税种后， 可以对农民征收所得

37、税。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经 营的有收入所得的农业生产者才承担税负。取消农业税 后，还可以把农产品税纳入增值税体系。2、制定对农民 的税收优惠政策。中国农民收入水平低，长期以来农民负 担重，农村需要休养生息，不应把从农业中征税作为增加 财政收入的来源。（四）公正对待农民工，让进城农民融入 城市2 0 0 4年中央1号文件确立了公正对待农民工，让 进城农民融入城市的完整政策框架。必须解决的政策问题 有：1、取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行 一视同仁，平等竞争。2、取消专门面向外出就业民工的 就业证卡，简化农民外出就业手续。新的居民身

38、份证管理 条例已经颁布，要适时取消对外来人口实行的暂住证制 度，实行暂住申报制度。3、清理整顿对外出或外来务工 人员乱收费。尤其要严厉查处强迫农民接受培训，以培训 之名，向农民乱收费的行为。输入地政府必须将对外来人 口的管理费用纳入政府的财政预算中，绝不能变相向企业 或个人转嫁负担。4、保障农民工子女享受义务教育的权 利。要建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的 工作制度和经费筹措保障机制。5、在公共卫生领域给民工市民待遇。要将无法享受到医疗保险的民工吸纳到城市 医疗救助的范围内。6、规范企业用工制度，保障劳动者 合法权益。应当把农民进城务工纳入劳动法实施范围 在法律的层面上，规范劳动关系，加强农民工合法权益的 保护。7、要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作。 8、将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围。进城 务工的农民中绝大多数农民没有接受任何职业技能培训。 按照1号文件的要求，做好农民职业技能培训工作