毕业论文-政府债务金融经济分析

1、 辽宁科技大学本科生毕业论文 第IV页政府债务的金融经济分析摘 要当前由于受多种因素的影响，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。庞大的地方政府债务已影响到政府财政的运转，成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。首先，本文对地方政府债务的现状和特点进行了简单论述，使人们对政府债务有个直观认识，为进一步探究政府债务对地方财政运行的影响做好准备。其次，本文分别从财政体制改革、经济建设、行政管理体制、投融资体制这四个方面，对地方政府债务问题的成因和影响做了分析，认为政府债务对我国宏观经济的影响十分重大，我们应当认真对待。最后，本文重点分析了我国地方政府债务的风险性，以及我国地方政府债务问题与欧洲

2、主权债务问题的异同点，并根据我们的实际情况，提出了化解地方政府债务，促进地方财政发展和维护经济稳定的措施。关键词：地方政府债务，风险，危机 Financial and economic analysis of government debtAbstractAt present, China's local government debt has become an important problem. Large government debt has affected government finance, become the important factors of affect

3、ing the economy development and social stability. To deep the people's understanding, this article has a systematic describe on government debt problem. Firstly, the local government debt situation and characteristics are simply discussed, so that people have an intuitive understanding on the go

4、vernment debt. Secondly, this article has made the analysis on the cause and influence of the local government debt from the financial system reform, economic construction, administrative system, the investment and financing system. The government debt is very important to the society economy, we sh

5、ould take it seriously. Finally, this paper focuses on the analysis of necessity and feasibility of China's local financing platform. And according to our actual situation, I put forward some coping measures. Key words: Local government debt， Risk， Crisis 目 录1 绪论11.1 选题背景和目的11.2 文献综述21.2.1 国内研究现

6、状21.2.2 国外研究现状32 地方政府债务的概述52.1 我国地方政府债务的现状52.2 我国地方政府债务的主要特点62.2.1 规模庞大，结构分散62.2.2 隐蔽性强，透明度差72.2.3 缺乏统一口径，缺少预警机制73 我国地方政府债务问题的成因83.1 财政体制改革方面83.2 经济建设方面83.3 行政管理体制方面83.4 投融资体制方面94 我国地方政府债务风险分析104.1 市场风险104.2 流动性风险104.3 经营风险114.4 信用风险115 国内外政府债务问题对比分析125.1 相似之处125.2 差异之处126 应对政府债务危机的政策建议146.1 节支增收，增强

7、地方财政实力146.2 清查地方政府债务，分类化解风险146.3 加快投融资体制改革，防止盲目投资156.3.1 规范政府投资行为156.3.2 统一政府融资管理156.3.3 建立政府性债务公开制度156.3.4 建立两种不同的偿债机制166.4 加紧建立债务危机风险预警机制16结论17致谢18参考文献19 辽宁科技大学本科生毕业论文 第19页政府债务的金融经济分析1 绪论1.1 选题背景和目的自2008年以来，美国次贷危机引起的全球金融危机已经深入影响到各个国家的实体经济，造成全球范围内的金融危机，导致失业率剧增以及经济发展停滞不前甚至衰退的现象。为了积极应对国际经济危机对中国的影响，推动

8、经济恢复增长，2009年初中央提出要把保持经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，围绕扩内需、保增长，调结构、上水平，抓改革、增活力，重民生、促和谐的要求，出台并实施一系列积极的财政政策，这次财政政策改革的力度大，方式多样化，涉及到预算、减税、减费，增支、国债、地方债等众多的财政政策工具。其中最引人关注的直接措施是大幅度增加政府支出，着力加强重点建设。在国务院公布的10项拉动内需的政策措施中，总共增加投入1.18万亿，拉动整个投资4万亿。这4万亿的资金来源包括：3万亿通过发行一部分政策性贷款，中央财政代地方发行2000亿债券，扩大地方企业债券的发行等渠道筹措，中央政府承担11800亿。为弥补财

9、政减收增支形成的缺口，2010年安排中央财政赤字7500亿元，同时国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。其中，中央将代替地方财政发行2000亿国债这项措施备受关注。近年来，发行地方债券一直是被热议的政府举债工具，但由于各级地方政府融资需求旺盛，而相关的监管机制尚未完善而被禁止采用。中央解冻地方债券的发行，其一是为了配合国家的重点建设项目及地方建设的投资需求，其二是借此加强对地方政府的债务管理，建立完备的预算管理制度，使地方财政更加规范化。但是，其潜在的风险也不容忽视。本文正是针对我国地方政府债务的现状，以金融学中相关理论知识为基础系统地剖析地方政府债务问题的成

10、因和影响，重点对地方政府债务的潜在风险进行了分析，并提出了自己的政策建议，希望能引起人们对我国地方政府债务问题的关注。1.2 文献综述1.2.1 国内研究现状(1) 如何看待地方政府债务风险的争论。刘尚希在如何看待地方债务一文中认为，地方政府债务风险可控与否，和政府偿债的公共资源、政府债务的体制机制等相关因素有关，单纯的看债务的数字化指标是不能正确判断债务的风险的。对地方政府债务持乐观态度的有：巴曙松在中国地方政府债务的宏观考察一文中指出：“根据国际惯例，中国的地方政府债务总体上处于可以承担的水平，个别地方政府存在过度举债行为”。吴晓灵在接受媒体采访时表示，我国总体负债规模占GDP比重仍不超过

11、50，无须对地方债务过度担忧。持担忧观点的人则认为我国地方政府债务问题已经到了非解决不可的时候了。魏佳宁博士在接受中国经济时报采访时指出：“日前我国地方政府债务风险在某种意义上讲已经超过了金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号因素”。1呼显岗(2010)则认为：“目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，不积极防范和化解，一旦向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定”。(2) 地方政府债务特点的研究。地方政府债务特点多样化，但代表性的观点表现如下：陈静在地方政府债务的探究及建议一文中认为地方政府债务的现状有三个特点：地方政府债务信息不透明，债务数目缺乏准数

12、；地方政府债务缺乏完善的监督管理机制；地方政府债务数额惊人。王克群发表的文章地方政府债务的特点、成因及化解则认为地方政府债务成因和形式多样化、举债方式隐蔽、还款时间长、地方融资平台项目多由地方政府提供隐形担保。审计署审计科研所课题组的报告我国地方政府债务问题、成因及对策研究指出地方政府债务增长过快，规模失控、主体不明、责任不清。孙勇在文章地方政府债务风险问题初步分析中通过对辽宁的直接显性债务的分析得出，债务结构发生明显变化，主权债务和中央再贷款债务比重下降，其他债务提高；地区间债务负担差异较大，个别地方债务率过高。牟放则认为为了规避法律责任，地方政府负债日益隐性化。(3) 对地方政府债务形成原

13、因的分析。地方政府负债的主要原因可以概括为两个，一是体制性原因，二是政策性原因。报告中国经济中长期风险和对策(六)指出，体制性原因包括财政体制、投融资体制和行政管理体制，其中财政体制的原因表现为中央和地方财权和事权不均衡，地方政府财权小，事权大，导致地方政府不得不举债。支持这一观点的还有张莉、王克群、李显杰、冯树建等。冯树建认为银行信贷种种违规行为也使地方政府债务风险问题更加严重。而政策性原因表现在国家出台的很多政策不能落实，或是在实行过程中管理和控制不严格。(4) 研究如何化解我国地方政府的债务问题。李冬梅在其著作中国地方政府债务问题研究中着重从发行地方公债的经济学分析角度和发行地方公债的理

14、论必要性和现实必要性角度论证了发行地方公债是化解我国地方政府债务的有效途径之一。王建国则认为解决地方政府负债问题首先必须要以法律区分各级政府的事权财权，使中央和地方政府的事权和财权合法化规范化。崔斌在地方政府债务风险防范问题探索一文中提出充分利用外汇储备来缓解地方财政压力，并且控制新增债务，建立偿债基金。张子荣在化解地方政府债务问题研究中提出加强对地方债务监督管理，规范地方各级政府的融资平台公司，使资金落实到实处，减少浪费，从而减轻债务。总体来看，国内的研究，对进一步认识地方政府债务问题提供了一定的指导，对从实践中解决地方政府债务问题也有一定的借鉴意义。但是由于很多研究侧重地方债务的某一个方面

15、，并且缺乏完整、规范、统一的数据，因而不利于我们对地方债务问题的总体上把握。1.2.2 国外研究现状(1) 对于地方政府是否应该举债的问题，西方理论界经历了一个长期发展阶段。20世纪30年代以前，经济学家们大多主张政府无为而治，古典经济学派的创始人亚当·斯密否定政府借债的作用。他认为“最初债权者贷与政府的资本，在贷与的那一瞬间，已由资本的机能转化为收入的机能了，换言之，已经不是用以维持生产性劳动，而是用以维持非生产性劳动”。他还认为“政府债务会增加国家负担，因为偿债时将会加重人民的税收负担”。2这些原因使得亚当· 斯密极力反对政府举债。另外，古典政治经济学的主要代表之一李嘉

16、图也认为“政府借债对经济的发展无贡献，反而存在较高风险”。因而，李嘉图也反对政府举债。20世纪30年代经济大衰退之后，大多数经济学家开始赞成政府举债。这个时期的代表人之一约翰·梅纳德·凯恩斯在就业、利息和货币通论中指出有效需求不足以导致经济衰退，为了刺激经济繁荣，必须实行赤字财政，这样必然会产生债务。他认为“举债支出虽然浪费，结果倒可以使社会致富”。3因此他鼓励适当举债。美国经济学家勒纳“抛弃了预算平衡的原则，把公债的功能从弥补财政赤字拓展为调节经济发展的政策手段的高度”。4总之，凯恩斯学派认为政府举债有益于经济发展，支持举债。(2) 很多外国学者认为适度举债对经济是有好处

17、的，但是要把握好这个“度”就涉及到债务应该怎么管理的问题。Elizabeth Currie、Jean Jacques Dethier 和Eriko Togo(2003)研究了政府债务管理的制度安排，将OECD国家政府债务管理经验总结为：把战略性的公共政策目标而不是战术性的贸易目标放在首要地位；在金融资产管理和有关债务管理的公共政策方面，应加强制度建设，使债务管理现代化；建立相关机制，以保证权利下放的成功和对财政部及议会负责。5国外对地方政府债务问题的研究具有明显的的时代烙印，相应地也具有时代局限性，面对我国日益严重的地方政府债务问题，我们还是要依据中国国情，实事求是地提出可行性对策。 2 地方

18、政府债务的概述2.1 我国地方政府债务的现状地方政府债务是指地方各级党政群团机关和履行政府职能的事业单位及公益事业部门直接举借或担保、需以财政收入或拨款为还款来源的各项欠款，但一般不包括竞争性、经营性项目和自行筹资、自行还贷及以经营收入为还款来源的欠款。地方政府债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。 2008年以来，中国地方政府债务膨胀成为了不争的事实，对于地方政府债务的规模，国内的几个职能部门对2011年底地方政府债务给出了不同的数据。此次讨论的中国地方债务问题以审计署数据为标准，见表2.1。表2.1 不同部门测算中国地方政府债务规模测算部门测算指标测算时点规模中国人民银行政府融资贷款余额

19、截至 2011年末约14万亿元银监会地方融资贷款余额截至2011年11月末9.09万亿元审计署地方政府性债务余额截至 2011年末10.72万亿元审计署审计资料显示，1996年底，全国所有省级政府，90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。至2011年底，除54个县区没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务。在2011年底的地方政府性债务余额中，有54816.11亿元是2008年及以前年度举借和2009年以后举借用于2008年以前开工项目续建的，占51.15%。其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债

20、务本息22827.07亿元，占21.30%。而根据审计署最新报告显示，至2011年底，全国地方政府性债务余额 107174.91亿元，主要是平台公司和政府机构借用的银行贷款。从规模来看，截至 2011 年末地方政府债务中贷款余额占人民币贷款余额的比重大约为18%左右。近两年来，我国地方政府债务规模大，单是2011年地方政府要付出的利息至少都是4400亿元。而且我国地方政府多头融资，从图2.1可看出银行对地方债务支持力度很大，地方政府往往成立多个融资平台同时向银行借款，使得银行对地方政府的债务规模及担保状况难以把握。贷款管理较为混乱，风险较难精确计算。我国地方债务管理混乱，发改委和国资委共同负责

21、债务的运行管理，财政部承担债务的偿还。这种多头管理情况使得地方债的规模和结构难以统一，资金偿还和风险控制具有很大的不确定性。除此之外，我国地方政府债务呈现区域不平衡特点，纵向看，我国地方政府债务形成了省级、市级、县级和乡级等分级举债格局。其中省级和乡级的债务规模较小，市级和县级债务规模较大。有的县级平台对银行的债务比例高达90%，贷款金额超过地方政府可支配收入，最高可达政府收入的2-3倍。679.10% 4.18% 7.06%9.75%0.00%20.00% 40.00% 60.00% 80.00% 100.00% 银行贷款 上级财政 发行债券其他个人借款 图2.1 2011年地方债务来源情况

22、统计2.2 我国地方政府债务的主要特点2.2.1 规模庞大，结构分散目前地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转。与此同时，地方政府的举债行为又十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且均有不同形式的举债欠账行为。并且，地方政府的层级越低所负债欠账的相对规模越大，债务负担相对越重。据2011年7月经济观察报报道：截至2011年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，2011年新增贷款40%流向了地方融资平台公司，2011年末地方融资债务总额达10.72万亿元，其中政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府负有担保责

23、任的或有债务2.34万亿元，占21.8%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.67万亿元，占15.58%。从现实情况判断，现在地方政府债务风险总体是可控的，主是是要看债务总量与经济总量和偿债能力的配比关系，我国地方政府债务的总规模按国际标准并没有超过警戒线。但专家预测，到2012年末，地方融资平台负债将会高达12万亿元，而地方政府债务总额将至15万亿元，数额惊人。并且据社科院发布的金融蓝皮书显示，到2012年，地方政府融资平台偿债率将超过20%警戒线，达到26.6%，一直到2014年才能回落到警戒线。这些数字都在提醒着我们，我国的地方政府债务问题已相当严重。72.2.2 隐蔽性强，透明度

24、差由于地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反预算法等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。2.2.3 缺乏统一口径，缺少预警机制目前对于地方政府的负债欠账项目，各级政府均缺乏统一的统计数据，甚至连统一的统计口径都没有，在实际运作中，融资平台的债务最终偿还主体及投资失误的责任主体都不十分明晰，缺乏有效的法律规定，一旦发生投资失误、还款困难，最终责任人是谁，地方政府是否会出面偿债，对投资者而言其实并不十分清楚。由于缺乏具体的统计数据，因此，不仅地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警

25、机制因而也无法建立。3 我国地方政府债务问题的成因3.1 财政体制改革方面我国自实行分税制起，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性划分。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享。这样一来留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下出现越往下越“无税可分”的局面。这种事权与财权划分的不对称，本应通过中央对地方的一般转移支付予以纠正。但分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度

26、不够，并且专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小，这就使地方政府无法实现事权与财权相匹配。在这种情况下，地方政府的偿债能力就可想而知了。3.2 经济建设方面发展过快，财政支持不足是我国地方政府财政困难的又一原因。乡镇经济作为我国经济发展中的重要环节，其经济增长对我国经济的发展具有重大意义。但是在经济发展过程中，中央政府对县域经济发展没有给予相应的政策支持和财力支持，而地方政府发展经济的压力却非常大，既要完成上级下达的经济考核指标，也要通过发展经济缓解地方财政支出的压力，解决地方经济改革和运行中存在的社会保障、公共服务、基础设施、投资环境方面的问题。因此，地方政府只能以举债方式来解决这一问题

27、。3.3 行政管理体制方面地方政府机构冗杂，办事效率低下是一个亟待解决的问题。在我国经济体制转轨中，由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；且由于市场化程度不高、市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致缓解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。尽管这些年进行了几轮行政管理体制改革，但减人、减事、减支的效果不明显，人浮于事，行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重，拖欠工资现象时有

28、发生。现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限任期内表现政绩，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的不完善，也导致了政府债务增加。3.4 投融资体制方面大多地方政府盲目扩大投资，导致债台高筑。在我国经济体制改革中，原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立。这种新旧交替的政府投融资体制必然存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大量亏损。二是政府多

29、部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确，偿债责任难以落实。由于政府投融资体制的上述缺陷，形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，地方政府不得不举借债务。84 我国地方政府债务风险分析随着近几年各地投资升温，我国地方政府债务规模加速上升。一方面，由于地方政府财政窘迫，偿债能力有限，致使局部地区的新增债务主要用于偿还旧债，不产生任何经济效益；另一方面，由于地方政府盲目发行债券面临众多风险，投资收益极不稳定。种种原因使地方政府陷入到债务自我膨胀的恶性循环之中。本章主要针对地方政府债务可能遭受的几种风险展开分析。4.1 市场风险市场风险是指整个市场行情发生变化而引起

30、的投资风险。如：经济周期波动、政府政策变化等。经济波动对地方债务风险的影响。由于我国预算法规定地方政府不得发行地方政府债券，而地方政府在基础设施建设中又确实会面临资金短缺问题，于是形成了以企业债券的形式发行的中国特色地方政府债券，例如1999年上海城市建设投资公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金是用于上海地铁建设。因此，地方政府债券作为投资就必然会遭遇市场风险，一旦经济出现波动，整个市场都会受到影响。譬如，近期中央银行下调了银行存贷款基准利率，这是近三年来的首次下调，利率降低，债券价格必然受到影响，这便是地方政府债券面临的风险。宏观政策对地方债务风险的影响。例如，房地产调控

31、政策的实施，在抑制房价的同时，也减少了地方政府土地出让收入，而土地出让收入是地方债务偿还的主要来源。此外，中央提出要建立1000万套保障房，这同样是对地方政府债务的重要考验。4.2 流动性风险流动性风险是指资产变成现金方面的潜在困难而造成的投资收益的不确定。短期来看，我国少数地方政府债务面临较大的流动性风险。2011年以来，地方债务的主要融资平台，个别城投公司信用风险恶化，出现不同程度的违约事件，这也是地方债务潜在风险的一个信号。据审计署统计，2011年底，78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能

32、通过举借新债偿还旧债，部分地区还出现了逾期债务。并且有17.2%的地方债务集中在今年到期，未来三年需要偿还的比例超过45%。由于很多债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配，随着偿还高峰期的到来，部分地方政府的资金链将会面临流动性风险。4.3 经营风险经营风险是指决策者在经营管理过程中出现失误，导致投资预期收益下降的可能。我国现行的政府绩效评价和监督体系并不完善，个别地方政府领导为了在有限任期内表现政绩，获取政治资本，不惜融资举债。事实上，不少投资项目，并没有经过投资与收益的可行性分析，就通过了批准，导致政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济

33、固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大量亏损。此外政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确，偿债责任难以落实。4.4 信用风险信用风险又称违约风险，是指证券发行人到期无法还本付息而使投资者遭受损失的风险。由于中国的财政支出具有软约束性，尽管全国财政收入连年增长，但中国财政每年依然有一定程度的财政赤字。财政支出的软约束成为政府债务规模扩张、信用风险增大的主要因素，同时，地方政府融资平台公司的风险水平也未能从根本上受到制约。首先，由于中央对地方财政支持没有硬性的规定，地方政府为了政绩，盲目的扩大投资，一旦出现还不起债的信用风险，便向中央政府求

34、助，中央为帮地方政府重新树立信用，不得不为其埋单。因此，中央财政的这种保障作用事实上是被利用了。其次，一般认为，只要融资平台公司的债务得到地方政府的信用担保，则相关债务的信用就接近地方政府信用。然而事实并非如此，一方面，随着地方政府承担的债务规模的上升，地方政府对融资平台公司的支撑作用将会减弱，单个融资平台公司的债务获得地方政府信用支持的保障水平也随之降低，即信用风险加大。5 国内外政府债务问题对比分析从欧洲债务危机爆发后，社会各界对中国的政府债务开始广泛关注，以欧洲主权债务危机和中国地方政府债务相对比，具有以下相似和不同之处。5.1 相似之处（1）贷款量大，欧洲央行此次救助欧元区救助资金达7

35、500亿欧元，对于金融机构敢于向政府大量贷款，得益于由欧洲央行做保证，而我国地方政府敢于大量贷款，和欧洲成员国一样，有强有力的后盾，中央政府也会还款。（2）财政收支不透明，欧洲成员国比如希腊，政党为了获得选举，政府为了进入欧元区，做假账，隐瞒了大量的债务和财政赤字。而我国地方投融资平台形成的巨额隐形债务，由于缺乏专门的监管机构，规模也是难以估计。（3）和欧洲一些成员国一样，我国地方政府为了在任期间取得良好政绩，大量借债投资，由于借款一般都是长期借款，还债一般都拖到下一任官员，而新任官员又借债投资，借债还款，借新还旧，债务量越积越大。5.2 差异之处 （1）从负债主体和性质来看，主权债务是指一国

36、以自己的主权为担保向外(不管是向国际货币基金组织、世界银行， 还是向其他国家)借来的债务，属于国债。主权债务危机由企业破产引申而来的“国家破产”，实质是指一个国家的主权信用危机，具体是指一国政府失信，不能及时履行对外债务偿付义务的风险。而我国债务危机的举债主体是地方政府，属于地方债务。从债务性质上看，欧洲债务属于外债，大多向其他国家金融机构借入。而我国地方债务多是向本国银行借入，属于内债。相对于地方债务，国债更易受到市场及信用评级机构的关注。（2）从成因方面来看，我国地方政府负债是改革开放以来，随着我国经济体制转轨出现的一种较为特殊的融资现象，是随着我国城镇化进程加快、投融资体制改革和政府职能

37、的转变而逐渐发展的。而国外主权债务危机爆发的根本原因则是欧元区经济政策结构不平衡，当危机来临时，没有制定统一的财政政策，欧元区各国为了自保，大都采取大规模扩张的财政政策来刺激本国经济，其结果导致主权债务风险快速积累，并演化成为可能殃及全球经济的主权债务危机。（3） 从投资方面来看，由于我国地方政府负债是通过地方融资平台实现的，融资平台的实质是项目融资，资金主要投向具有经济和社会效益的项目，形成大量有市场价值的资产，相当一部分融资平台项目具有稳定性和充分收益性的特点，可以带来增值效益。这些收益可以作为偿债资金来源。所以，我国地方政府融资平台的融资负债与欧洲主权债务危机中政府债务多用于弥补公共财政

38、赤字在本质上是不同的。我国地方性政府债务，特别是地方融资平台形成的债务，主要是用于各地基础投资建设，最终形成了大量资产，其中部分资产可长期直接受益，一些没有直接受益的项目也具有较好的社会效益。因此，融资平台的作用不仅仅是筹措建设资金，还在整合公共资源和协调政府建设职能方面发挥作用。11总体上讲，我国与欧洲主权债务危机还是存在一定的差别，虽然现在还不具备爆发债务危机的条件，但是我国地方债务庞大，如果不妥善处理，依旧有可能产生“中国式主权债务危机”。所以，我们应当反思欧洲主权债务危机，再结合我国国情，找到控制地方政府债务的有效办法。6 应对政府债务危机的政策建议6.1 节支增收，增强地方财政实力要

39、化解地方政府债务，解决当前区县财政困难的问题，最根本的出路在于推动县域经济快速发展，不断壮大地方财政收入规模，增加地方可用财力，这样，才能从根本上解决债务风险问题。其次，应该努力拓宽地方收入的来源，我国目前地方政府收入大部分来源于房地产税收和土地出让金，现今高房价的维持，使得当前地方政府没有有效地实行房地产调控政策，房地产泡沫一旦破灭，将会使地方财政收入陷入困境，因此必须尽快解决地方财源单一的不合理状况，建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入的稳定增长。最后，中央政府与地方政府应权责对等。在我国现行制度下，财权上移，事权下移，我国财政收入大部分归于中央政府。然而，地方政府承担着经济与社

40、会发展的绝大部分责任，所以，中央应加大对地方的转移性支出，缓解地方债务压力。6.2 清查地方政府债务，分类化解风险根据审计署数据，截至2011年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。未来两年，地方政府债务将进入偿债高峰。2011年和2012年两年债务到期将占总债务规模的42%左右，第二个还款高峰期在2016年到2018年，其他年份到期债务约占7%12%（图6.1）。在债务压力下，2012-2015 年应该是集中解决债务问题的可能时间区间。17.17%11.37% 9.28%7.48%30.21%24.49% 0.00% 10.00%20.00%30.00%40.00%20112012201

41、3201420152016年后 图6.1 地方债务未来到期偿债情况经过了2011年，当下我们首要解决的就是2012年的还债压力，对于地方政府债务的还款不能盲目，而应该组织大规模的全国地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记，摸清地方政府债务的结构，分类化解。根据以往政府债务问题的解决，一般采取的是银行债务的展期，以地方政府投资的公益性将短期贷款展期为长期贷款，但是为了考虑到债务积累到集中还款期，政府可加上半年还本付息一次的约定。在还款的同时，除了规范地方政府还债行为，明确还债责任，还应规范其融资行为，抑制地方债务进一步的增长，降低地方

42、政府债务的累积风险。6.3 加快投融资体制改革，防止盲目投资6.3.1 规范政府投资行为按照市场经济要求，政府投资应尽快从一般竞争性领域退出，投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、基础科研、教育等公共产品领域，做好政府应该做的事情。要从源头上控制地方政府过度融资，进一步完善地方政府的业绩考核，不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为评价地方政府业绩的主要内容。6.3.2 统一政府融资管理凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行投资与收益分析，确保项目投资建立在科学、可行的基础上，避免盲目投资。建立高效的政府债务管理机制，明确政府债务管理机构的

43、工作职责和权限，细化举债审批程序，规范地方政府债务审批权限，对政府投资项目所需资金，无论是对外债务，还是国内金融机构借款、国债、地方公债等，除经政府财政部门批准外，任何部门、单位和乡、镇、街、场区不得擅自举债。对确实需要举债的，审批要“三个一律”：举债项目不符合国家政策规定，不符合地区经济发展规划的，一律不审批；举债单位不具备偿债能力的，一律不审批；举债项目没有纳入举债计划的，一律不审批。财政部门应根据政府投资计划编制财政融资的预、决算，加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。6.3.3 建立政府性债务公开制度 政府性债务的信息披露是债务管理工作的基础，可以帮助决策者及时了解债务信息，防范

44、可能产生的风险。政府性债务的信息披露不仅包括政府的直接举借债务，还应包括或有债务；不仅包括显性债务，还应包括隐性债务。因此，建议有关部门通过政府门户网站，适时发布政府性债务整体运行的相关信息，接受社会公众监督，推进政府性债务规范管理。126.3.4 建立两种不同的偿债机制建立灵活的政府债务偿还机制。建立政府偿债专户制度和偿债准备金制度，在财政部门设立债务偿还专户，专门用于偿还政府债务，由财政预算资金偿还的债务，财政部门按计划和还款进度，将偿债资金直接拨入政府偿债专户；经财政转贷的国债资金、国际金融组织的贷款，由使用单位将偿债资金划入偿债专户，由财政部门一个口径归还；按照政府债务管理的政策要求，财政部门应当建立一定规模的政府偿债准备金，待条件成熟后，列入财政预算，实行专户储存，统一管理。对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目，财政部门应以税收和其它经常性收入作为资金来源建立偿债专项基金，清偿债务。对道路、桥梁、机场、码头等具有可见经济效益的项目，应明确债权债务关系，坚持谁借谁还的原则，用项目收益偿还债务。6.4 加紧建立债务危机风险预警机制 地方政府债务风险的形成，不仅涉及政府举借和担保的国内外债务，涉及经济、社会风险，而且涉及经济发展和财政的偿债能力，涉及财政的管理