卫生行政执法案例评析

1、 行政处罚与行政许可的原理行政处罚与行政许可的原理 在卫生领域的运用在卫生领域的运用 （一）行政处罚的概念和性质（一）行政处罚的概念和性质 行政处罚，也称行政处罚，也称“行政罚行政罚”，是指特定的行政主体，是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民，法人和其他组织所对被认为违反行政法律规范的公民，法人和其他组织所给予的一种制裁。给予的一种制裁。 行政处罚是一种法律责任。行政处罚是一种法律责任。 一、行政处罚概述一、行政处罚概述违宪责任：形式不明民事责任：10种形式行政法律责任：行政处罚刑事法律责任：刑罚（5主3辅）关于纪律责任法法律律责责任任体体系系 案情：某医疗机构聘用无证人员，在对病

2、人施治过程中，不按技案情：某医疗机构聘用无证人员，在对病人施治过程中，不按技术规程操作，发生医疗事故致人死亡。术规程操作，发生医疗事故致人死亡。 此案中，就有三种法律责任：此案中，就有三种法律责任： 第一，医疗机构聘用非技术人员的行政法律责任：第一，医疗机构聘用非技术人员的行政法律责任：处以处以5000元以元以下的罚款，情节严重的，吊销其下的罚款，情节严重的，吊销其医疗机构执业证可证医疗机构执业证可证。第二，。第二，医疗机构对死者的民事赔偿责任。第三，施治人员的刑事法律责任。医疗机构对死者的民事赔偿责任。第三，施治人员的刑事法律责任。 处理原则：重责吸收轻责；分别追究处理原则：重责吸收轻责；分

3、别追究 法律责任的交叉竞合法律责任的交叉竞合 1.1.行政处罚是由行政机关实施的，不同于西方行政处罚是由行政机关实施的，不同于西方 2.2.行政处罚的原因是违反了行政法律规范行政处罚的原因是违反了行政法律规范 3.3.行政处罚本质上是一种制裁，目的在于一般预防与特行政处罚本质上是一种制裁，目的在于一般预防与特殊预防。这是行政处罚的本质特征。例：假币案件殊预防。这是行政处罚的本质特征。例：假币案件（二）行政处罚的特征（二）行政处罚的特征 1.1.行政处罚的法定原则行政处罚的法定原则 第一，行政处罚的设定法定第一，行政处罚的设定法定 案例李某系某市医院案例李某系某市医院B超室主任、注册执业医师。在

4、未经批准超室主任、注册执业医师。在未经批准取得取得医疗机构执业许可证医疗机构执业许可证的情况下，家中购置的情况下，家中购置2台台B超诊断仪和超诊断仪和1台心电图机，以台心电图机，以”李某李某B超超“招牌，在家中从事诊疗服务。应当适招牌，在家中从事诊疗服务。应当适用什么法律规范处罚？用什么法律规范处罚？执业医师法执业医师法39条，还是条，还是医疗机构例医疗机构例？卫生部的批复没有解决问题。卫生部的批复没有解决问题。 制度背景：国家不允许个人从事诊疗活动，无论是有证的还是制度背景：国家不允许个人从事诊疗活动，无论是有证的还是无证的；其次，开办医疗机构必须经过许可。本案关键，李某无证的；其次，开办医

5、疗机构必须经过许可。本案关键，李某B超超是不是一个医疗机构是不是一个医疗机构? 实际上，李某的行为是：执业医师未在法律实际上，李某的行为是：执业医师未在法律规定的场所从事诊疗活动。违反了法律禁止，但法律没有规定处罚。规定的场所从事诊疗活动。违反了法律禁止，但法律没有规定处罚。如果致人死亡或重伤，以过失犯罪论。如果致人死亡或重伤，以过失犯罪论。 二、行政处罚的原则二、行政处罚的原则 2.2.一事不再罚原则一事不再罚原则 一行为一行为一规范一规范一机关一机关 一行为一行为数规范数规范一机关或者数机关一机关或者数机关 数行为数行为一规范一规范一机关一机关 数行为数行为数规范数规范一机关或者数机关一机

6、关或者数机关 （三）行政处罚的原则（三）行政处罚的原则 某卫生局发现一家化妆品经销商店（某卫生局发现一家化妆品经销商店（A）卫生棉签最）卫生棉签最小包装标签上无生产日期和保质期等标识。小包装标签上无生产日期和保质期等标识。A商店表示，商店表示，这是向这是向B公司购买的，是在顾客消费到一定金额后送给顾公司购买的，是在顾客消费到一定金额后送给顾客的赠品。经调查：该卫生棉签确系是客的赠品。经调查：该卫生棉签确系是B公司销售给公司销售给A公公司的。司的。B公司是一家贸易公司，不具有生产卫生棉签等一公司是一家贸易公司，不具有生产卫生棉签等一次性卫生用品的资质，是其委托具有生产资质的次性卫生用品的资质，是

7、其委托具有生产资质的C公司生公司生产卫生棉签。产卫生棉签。这其中有几个违法行为。这其中有几个违法行为。 案例：案例：20062006年年1010月，是卫生局根据举报对某医院进行月，是卫生局根据举报对某医院进行了立案查处，查明医院有以下违法事实：了立案查处，查明医院有以下违法事实：（1 1）使用）使用3 3名非名非卫生技术人员从事诊疗活动；（卫生技术人员从事诊疗活动；（2 2）超出执业范围开展诊）超出执业范围开展诊疗活动、且对患者造成损害；（疗活动、且对患者造成损害；（3 3）污水未经消毒处理直）污水未经消毒处理直接排放。分别违反了接排放。分别违反了医疗机构管理条例医疗机构管理条例、医疗废物医疗

8、废物管理条例管理条例。该局对违法医院给予了警告、罚款。该局对违法医院给予了警告、罚款1.81.8万元万元人民币，吊销医疗机构执业许可证，并责令立即改正违法人民币，吊销医疗机构执业许可证，并责令立即改正违法行为的处罚。行为的处罚。 （一）实施处罚的主体合法（一）实施处罚的主体合法 案例：某甲认为某医疗机构对其多收医药费，向卫生局案例：某甲认为某医疗机构对其多收医药费，向卫生局举报并要求对该医疗机构进行处罚。卫生局经调查后，责举报并要求对该医疗机构进行处罚。卫生局经调查后，责令医疗机构整改，并退还多收费用。但拒绝对其实施处罚，令医疗机构整改，并退还多收费用。但拒绝对其实施处罚，某甲以卫生局不作为起

9、诉。某甲以卫生局不作为起诉。 评析：不属卫生局处罚职权，否则构成违法；不是不作评析：不属卫生局处罚职权，否则构成违法；不是不作为，已经作为。为，已经作为。 三、行政处罚合法的条件三、行政处罚合法的条件 案例：某医院骨科医生张某，将一种案例：某医院骨科医生张某，将一种“自锁式无柄人工全髋关节自锁式无柄人工全髋关节置换术置换术”技术及器械推荐给所任职医院使用，但此时该产品未经药技术及器械推荐给所任职医院使用，但此时该产品未经药品监督管理部门批准注册。该医院共实施了品监督管理部门批准注册。该医院共实施了5 5例此种手术，其中第例此种手术，其中第1 1、第第2 2例由张某亲自主刀，并收受经销商回扣例由

10、张某亲自主刀，并收受经销商回扣44004400元。某市卫生局以元。某市卫生局以张某使用未经批准注册的医疗器械、谋取不正当利益为由，依据张某使用未经批准注册的医疗器械、谋取不正当利益为由，依据执业医师法执业医师法第第2525条、第条、第3737条等，吊销了张某的条等，吊销了张某的医师执业证医师执业证书书。 张某不服申请复议，复议机关维持了某市卫生局的行政处罚决定。张某不服申请复议，复议机关维持了某市卫生局的行政处罚决定。 案例：某医院骨科医生张某，将一种案例：某医院骨科医生张某，将一种“自锁式无柄人工全髋关节自锁式无柄人工全髋关节置换术置换术”技术及器械推荐给所任职医院使用，但此时该产品未经药技

11、术及器械推荐给所任职医院使用，但此时该产品未经药品监督管理部门批准注册。该医院共实施了品监督管理部门批准注册。该医院共实施了5 5例此种手术，其中第例此种手术，其中第1 1、第第2 2例由张某亲自主刀，并收受经销商回扣例由张某亲自主刀，并收受经销商回扣44004400元。某市卫生局以元。某市卫生局以张某使用未经批准注册的医疗器械、谋取不正当利益为由，依据张某使用未经批准注册的医疗器械、谋取不正当利益为由，依据执业医师法执业医师法第第2525条、第条、第3737条等，吊销了张某的条等，吊销了张某的医师执业证医师执业证书书。 张某不服申请复议，复议机关维持了某市卫生局的行政处罚决定。张某不服申请复

12、议，复议机关维持了某市卫生局的行政处罚决定。 2.2.违法事实清楚、证据确凿违法事实清楚、证据确凿 首先，违法主体认定明确、责任清晰。首先，违法主体认定明确、责任清晰。 案例：某医院与甲公司签署协议，将其所属泌尿科等科案例：某医院与甲公司签署协议，将其所属泌尿科等科室作为室作为“共同管理学科共同管理学科”，甲公司授权其董事长王某负责，甲公司授权其董事长王某负责处理合作事宜，王某又注册乙公司。由甲公司授权乙公司处理合作事宜，王某又注册乙公司。由甲公司授权乙公司代理执行合作协议，实际从事诊疗活动。过程中有多个违代理执行合作协议，实际从事诊疗活动。过程中有多个违法行为。法行为。 认定：医院构成出借、

13、出租诊疗科室；甲公司构成无证认定：医院构成出借、出租诊疗科室；甲公司构成无证开展诊疗活动并对乙公司的其他违法活动承担责任。开展诊疗活动并对乙公司的其他违法活动承担责任。 （三）行政处罚合法的条件（三）行政处罚合法的条件 类似案例：类似案例： 李某取得李某取得A理发美容店经营许可证，后与赵某通过理发美容店经营许可证，后与赵某通过协商，将该店转让给李某经营。李某在经营中，聘用协商，将该店转让给李某经营。李某在经营中，聘用无无“健康合格证健康合格证”的人员为顾客提供服务。的人员为顾客提供服务。 对于聘用无健康合格证人员的违法行为，应当以对于聘用无健康合格证人员的违法行为，应当以李某为处罚对象。理由：

14、转让无效。李某为处罚对象。理由：转让无效。 其次，认定事实要有证据支撑其次，认定事实要有证据支撑 案例：某卫生局对辖区内一无证诊所进行查处，获取案例：某卫生局对辖区内一无证诊所进行查处，获取了医疗器械、药品、店招以及记录收入的账册一本。根了医疗器械、药品、店招以及记录收入的账册一本。根据法律规定，依据账册记载计算了违法所得加以没收，据法律规定，依据账册记载计算了违法所得加以没收，并处以相应的罚款。当事人提出异议，坚称账册只是子并处以相应的罚款。当事人提出异议，坚称账册只是子女标榜有钱，实际是假账并不是实际经营收入。女标榜有钱，实际是假账并不是实际经营收入。 问题：这是没有旁证的孤证，不能证明其

15、实际收入。问题：这是没有旁证的孤证，不能证明其实际收入。 （三）行政处罚合法的条件（三）行政处罚合法的条件事实清楚、证据确凿事实清楚、证据确凿 最后，证据要有关联性，与所适用的法律规范要有对最后，证据要有关联性，与所适用的法律规范要有对应、证明关系。应、证明关系。 案例：无证驾驶案件案例：无证驾驶案件 对卫生部称没有有效办法检测地沟油的评价。对卫生部称没有有效办法检测地沟油的评价。 （三）行政处罚合法的条件（三）行政处罚合法的条件事实清楚、证据确凿事实清楚、证据确凿 3.3.适用法律法规等正确适用法律法规等正确 （三）行政处罚合法的条件（三）行政处罚合法的条件 对甲医院共抽查对甲医院共抽查16

16、1份份“上海市食品从业人员预防性上海市食品从业人员预防性健康检查用表健康检查用表”，均无检验科医师签名，其中，均无检验科医师签名，其中69份无放份无放射科医师签名，射科医师签名，88份体检表的放射科医师签名无法辨认，份体检表的放射科医师签名无法辨认，部分体检表内科体征检查栏无医师签名。经调查，未经过部分体检表内科体征检查栏无医师签名。经调查，未经过医师诊查，甲医院为上述医师诊查，甲医院为上述161名从业人员出具了健康合格名从业人员出具了健康合格证明。案件中的证明。案件中的161份虚假体检表中内科检查医师栏中不份虚假体检表中内科检查医师栏中不能辨认签名以及主检医师栏内能辨认签名以及主检医师栏内“

17、李四李四”的医师盖章均是体的医师盖章均是体检中心负责人张三指使其体检中心工作人员所为（既有医检中心负责人张三指使其体检中心工作人员所为（既有医师也有非医师），而张三同时也是一名医学影像和放射治师也有非医师），而张三同时也是一名医学影像和放射治疗专业的执业医师。疗专业的执业医师。涉案人员应当分别这样定性？涉案人员应当分别这样定性？（三）行政处罚合法的条件（三）行政处罚合法的条件 4.4.程序合法程序合法 即行政处罚的步骤、顺序、期限和方式均应当符合法即行政处罚的步骤、顺序、期限和方式均应当符合法律规定，没有法律规定的，应当符合正当程序。律规定，没有法律规定的，应当符合正当程序。 关于取缔的性质。

18、不是一个规范的法律用语。关于取缔的性质。不是一个规范的法律用语。 两种情两种情况：一是，规定取缔之后，同时规定了具体措施，如查况：一是，规定取缔之后，同时规定了具体措施，如查封、扣押、处罚，此时只要执行后面的措施。二是，只封、扣押、处罚，此时只要执行后面的措施。二是，只有取缔的规定，则行政机关无法、不能采取任何措施。有取缔的规定，则行政机关无法、不能采取任何措施。实践中，仅作出取缔决定没有任何法律意义，无法操作。实践中，仅作出取缔决定没有任何法律意义，无法操作。谨慎从事，可以附随责令停止违法行为。谨慎从事，可以附随责令停止违法行为。（三）行政处罚合法的条件（三）行政处罚合法的条件 （一）行政许

19、可的概念和特征（一）行政许可的概念和特征 行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。 （二）行政许可行为的特征（二）行政许可行为的特征 1 1、行政许可是应申请的行政行为、行政许可是应申请的行政行为 2 2、行政许可是对法律禁止的解除、行政许可是对法律禁止的解除 3 3、行政许可是要式行政行为（通常以证照的形式表、行政许可是要式行政行为（通常以证照的形式表现出来）现出来） 四、行政许可的一般原理和法律规定在卫生四、行政许可的一般原理和法律规定在卫生执

20、法领域的运用执法领域的运用 通过法律将特定的社会领域规定为禁止领域，同通过法律将特定的社会领域规定为禁止领域，同时规定获得该领域行为资格或者身份的条件，在相对时规定获得该领域行为资格或者身份的条件，在相对人提出申请的情况下，经行政机关审核，对符合条件人提出申请的情况下，经行政机关审核，对符合条件的相对人解除禁止，并由行政机关监督相对人被许可的相对人解除禁止，并由行政机关监督相对人被许可行为的法律制度。行为的法律制度。 自由自由禁止禁止解禁解禁秩序秩序 凡符合上述结构的行为，都是行政许可，无论名凡符合上述结构的行为，都是行政许可，无论名称是登记、备案、批准、审批、审查、审核、同意等称是登记、备案

21、、批准、审批、审查、审核、同意等等。等。 （二）行政许可的法律结构（二）行政许可的法律结构 1 1、行政机关无法定理由不变更、不撤销行政许可；、行政机关无法定理由不变更、不撤销行政许可； 2 2、由于法律、法规的修改，或者公共利益的需要，、由于法律、法规的修改，或者公共利益的需要，使行政许可的效力无法继续致使相对人遭受损失的，使行政许可的效力无法继续致使相对人遭受损失的，应当对相对人予以补偿。应当对相对人予以补偿。 （二）行政许可中的信赖保护（二）行政许可中的信赖保护 1 1、行政机关无法定理由不变更、不撤销行政许可；、行政机关无法定理由不变更、不撤销行政许可； 2 2、由于法律、法规的修改，

22、或者公共利益的需要，、由于法律、法规的修改，或者公共利益的需要，使行政许可的效力无法继续致使相对人遭受损失的，使行政许可的效力无法继续致使相对人遭受损失的，应当对相对人予以补偿。应当对相对人予以补偿。 （二）行政许可中的信赖保护（二）行政许可中的信赖保护 1 1、关于审查的方式，有观点认为有两种：第一，、关于审查的方式，有观点认为有两种：第一，形式审查，第二，实质审查。形式审查，第二，实质审查。 实为误解，只要是行政许可，只能是实质审查，不实为误解，只要是行政许可，只能是实质审查，不存在形式审查。当场决定不等于形式审查。存在形式审查。当场决定不等于形式审查。 理由：行政许可存在的理由就是对符合

23、条件的人解理由：行政许可存在的理由就是对符合条件的人解除禁止，因为他们从事相关活动不会危害秩序，而不除禁止，因为他们从事相关活动不会危害秩序，而不符合条件的，一定有危害性。应当用严格的方法检查、符合条件的，一定有危害性。应当用严格的方法检查、审查申请人是否具备法定条件。对不符合条件的人予审查申请人是否具备法定条件。对不符合条件的人予以许可，被许可人对社会造成危害的，行政机关应当以许可，被许可人对社会造成危害的，行政机关应当承担责任。承担责任。 （二）行政许可申请审查中的几个问题（二）行政许可申请审查中的几个问题 案例：闫某因不具备设置诊所的个人条件，经与李案例：闫某因不具备设置诊所的个人条件，

24、经与李某商议，由李某申请设置诊所，两人共同管理、经营，某商议，由李某申请设置诊所，两人共同管理、经营，李某将自己的李某将自己的医师资格证书医师资格证书和和退休证退休证交与闫交与闫某。几天后，闫某告知李某，申请设置诊所尾货批准。某。几天后，闫某告知李某，申请设置诊所尾货批准。但一段时间后，李某却发现闫某早已利用其名义获得但一段时间后，李某却发现闫某早已利用其名义获得了卫生行政机关的批准，开办了了卫生行政机关的批准，开办了“李某诊所李某诊所”。 这是一个典型的审查不严带来的违法许可。这是一个典型的审查不严带来的违法许可。 建议，凡需要个人具备一定的条件才能获得的许可，建议，凡需要个人具备一定的条件

25、才能获得的许可，应当与其本人进行核实，不能仅凭委托书或者相关证应当与其本人进行核实，不能仅凭委托书或者相关证书文件等审查。书文件等审查。 2.2.关于听证关于听证 在行政许可的实施环节，有两种听证，一是当事人在行政许可的实施环节，有两种听证，一是当事人听证；二是利害关系人听证。听证；二是利害关系人听证。 应当特别重视利害关系人听证。比如在居民小区附应当特别重视利害关系人听证。比如在居民小区附近批准设置诊所，或者废旧医疗用品弃置场地等，应近批准设置诊所，或者废旧医疗用品弃置场地等，应当听取附近居民意见。再如，在已有诊所周边在批准当听取附近居民意见。再如，在已有诊所周边在批准设立新的同类诊所，应当

26、听取原有诊所的意见。设立新的同类诊所，应当听取原有诊所的意见。 听证不等于征得同意，而是给当事人提供发表意见听证不等于征得同意，而是给当事人提供发表意见的机会，行政机关全面权衡各方利益，作出是否许可的机会，行政机关全面权衡各方利益，作出是否许可的决定。的决定。（二）行政许可申请审查中的几个问题（二）行政许可申请审查中的几个问题 3.3.关于前置条件关于前置条件 是应当先取得营业执照，还是先取得相关从业许可是应当先取得营业执照，还是先取得相关从业许可证。由于医疗机构并不需要工商登记，这一问题不是证。由于医疗机构并不需要工商登记，这一问题不是十分突出。但在餐饮业问题较突出，往往会出现先有十分突出。

27、但在餐饮业问题较突出，往往会出现先有鸡还是先有蛋的尴尬。鸡还是先有蛋的尴尬。 建议步骤：建议步骤： 法人登记或个体户登记法人登记或个体户登记工商部门依法确立其工商部门依法确立其经营资格（不审查能否从事某一行业的资格和条经营资格（不审查能否从事某一行业的资格和条件）件）申请人持营业执照向主管部门申请特定行业申请人持营业执照向主管部门申请特定行业经营许可证（营业执照成为取得许可的必备条件）经营许可证（营业执照成为取得许可的必备条件）办理税务登记手续办理税务登记手续（二）行政许可申请审查中的几个问题（二）行政许可申请审查中的几个问题 1 1、延期申请的处理、延期申请的处理 行政许可法行政许可法第五十

28、条第五十条 被许可人需要延续依法取被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。决定的，视为准予延续。（二）行政许可注销中的几个问题（二）行政

29、许可注销中的几个问题 2.2.注销是否需要申请注销是否需要申请 行政许可法行政许可法第七十条第七十条 有下列情形之一的，行政机有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；

30、依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。（二）行政许可注销中的几个问题（二）行政许可注销中的几个问题 案例：案例： 原核准的餐饮经营者已停止经营，但未来办理许可原核准的餐饮经营者已停止经营，但未来办理许可证的注销，许可证仍在原经营者处。但是原经营者与证的注销，许可证仍在原经营者处。但是原经营者与房东的经营房租赁期限已到，房东又把该经营房重新房东的经营房租赁期限已到，房东又把该经营房重新租给他人经营，提出办理原许可证的注销。租给他人经营，

31、提出办理原许可证的注销。 原许可机关要求提交房东提交：与原经营者已到原许可机关要求提交房东提交：与原经营者已到期的租赁合同和新的承租者间的新租赁合同；办理期的租赁合同和新的承租者间的新租赁合同；办理注销中房东承担风险责任的承诺书；原经营场所已注销中房东承担风险责任的承诺书；原经营场所已改变的照片。另，是否在作出注销前，要先作出吊销改变的照片。另，是否在作出注销前，要先作出吊销许可证的处罚决定。许可证的处罚决定。 （三）行政许可后的监督（三）行政许可后的监督行政许可后的监督包括三个方面：行政许可后的监督包括三个方面：一是持证人实施许可行为是否合法的问题，比如，医疗一是持证人实施许可行为是否合法的问题，比如，医疗机构是否规范、合法从业等。二是，监督和关注持证人机构是否规范、合法从业等。二是，监督和关注持证人的基本条件，即持证人的实际条件和状况是否发生变化，的基本条件，即持证人的实际条件和状况是否发生变化，如果情况变化到不具有法律规定的从事该项活动所必须如果情况变化到不具有法律规定的从事该项活动所必须具备的条件，则应当及时注销其许可证，取消其从事该具备的条件，则应当及时注销其许可证，取消其从事该项活动的资格，比如餐饮从业人员的患上传染病，租赁项活动的资格，比如餐饮从业人员的患上传染病，租赁场所租期到达等。三是，持证人是否自己实际在从事被场所租期到达等。三是，