第一章 公共管理学绪论

1、第一章第一章 公共管理学公共管理学绪论绪论管理科学学院管理科学学院 王芳王芳2007年年9月月社会的构成部门与学科社会的构成部门与学科公共管理学科公共管理学科Public AdministrationPublic Administration(Public Management)(Public Management)(企业企业)Business（非营利组织）（非营利组织）Non-Profit organization社社 会会Society工工 商商 部部 门门Private Sector社社 会会 部部 门门Social Sector政政 府府 部部 门门Public Sector工商管理学

2、科工商管理学科Business Administration(各级政府各级政府)All levels government教材体系教材体系o第一节、公共管理成为独立学科的内在依据第一节、公共管理成为独立学科的内在依据（内因）（内因）o第二节、公共管理学是时代的产物第二节、公共管理学是时代的产物o（外因）（外因）o第三节、公共管理学的内涵与研究方法（内容）第三节、公共管理学的内涵与研究方法（内容）o第四节、公共管理学与中国的发展第四节、公共管理学与中国的发展o（意义）（意义）课程重点课程重点o1、公共管理的涵义、公共管理的涵义o2、公共管理与企业管理、公共行政的区别、公共管理与企业管理、公共行政

3、的区别o3、公共管理的演进历程、公共管理的演进历程一、公共管理的涵义一、公共管理的涵义 o公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会公共事务进为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。行管理的社会活动。 o公共管理的主体：公共组织；公共管理的主体：公共组织；o公共管理的客体：公共事务；公共管理的客体：公共事务；o公共管理的目的：实现公共利益；公共管理的目的：实现公共利益；o公共管理的实质：公共权力的运作过程。公共管理的实质：公共权力的运作过程。 1公共管理的主体是公共组织。公共管理的主体是公共组织。o所谓公共组织是

4、指以实现公共利益为目的，所谓公共组织是指以实现公共利益为目的，以提供公共物品或服务为基本职能的社会组以提供公共物品或服务为基本职能的社会组织。织。o现代公共管理是以政府为核心、多元化的开现代公共管理是以政府为核心、多元化的开放主体体系放主体体系 。o政府：具有典型的合法性和强制性政府：具有典型的合法性和强制性 ；o非政府公共组织：非政府公共组织： 利他性、非营利性、自利他性、非营利性、自愿性愿性社会组织社会组织o竞争性工商企业竞争性工商企业o公益性企业公益性企业o公共事业公共事业o非政府公共机构非政府公共机构o政府组织政府组织公益性企业公益性企业o如：城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公如

5、：城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司共工程公司o基本特征：基本特征：o政府投资或政府投资为主体，政府投资或政府投资为主体，o提供公共服务或准公共物品，提供公共服务或准公共物品，o生产由政府垄断，生产由政府垄断，o服务或产品价格由政府定价；服务或产品价格由政府定价；o实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。 公共事业公共事业o如：公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政如：公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、

6、残疾人福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。院等。o基本特征：基本特征：o主要由政府投资，部分资金由其为社会服务所得收主要由政府投资，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；入予以补充；o提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；政府定价；o一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，优先体现政府的意图。的行政管制，优先体现政府的意图。非政府公共机构非政府公共机构o如：中国妇女联合会、青年联合会、学生联如：中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等。合

7、会、中国青少年基金会等。o基本特征：基本特征：o所需的经费一般可能由政府或财政提供，如所需的经费一般可能由政府或财政提供，如妇联等组织便是如此；也不一定由政府或财妇联等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。政提供，如中国青少年基金会便是如此。o职能在很大意义上与政府相似，承担着很多职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。作。 2 2公共管理的客体是社会公共事务。公共管理的客体是社会公共事务。o公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序进行而共同要公共事务是社会成员为保证社会生活的正常有序

8、进行而共同要求处理和实现的事务。求处理和实现的事务。o管制性公共事务：宪法和法律的完善、国家安全的保障、社会管制性公共事务：宪法和法律的完善、国家安全的保障、社会秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善；秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善； o基础性公共事务：宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技基础性公共事务：宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技术的创造发明与推广应用、全国性或地方性基础设施的建设、术的创造发明与推广应用、全国性或地方性基础设施的建设、社区性公共福利的增进；社区性公共福利的增进； o服务性公共事务：教育、文化娱乐、社会保障、医疗卫生、社服务性公共事务：教育、文化娱乐、社会

9、保障、医疗卫生、社区服务；区服务； o保障性公共事务：生态和环境、人口数量及结构、能源保障性公共事务：生态和环境、人口数量及结构、能源 o举例：公园免费与公共服务举例：公园免费与公共服务3公共管理目的是实现公共利益。公共管理目的是实现公共利益。o利益是指人类为了生存与发展所必须具有的利益是指人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件，显然，那些为社会成员共享的资源与条件，显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。资源与条件，就是公共利益。o举例：环卫工人背贴广告举例：环卫工人背贴广告4公共管理过程是公共权力的运作公共管理过程是公共权力的运作过程。过程。o公共权力是社会权力资源的高度集中

10、，是社公共权力是社会权力资源的高度集中，是社会力量中最大的力量；会力量中最大的力量；o公共权力以政治合法性作为基础，具有运用公共权力以政治合法性作为基础，具有运用和运行的合法性；和运行的合法性；o公共权力是全体社会成员共同意志的集中表公共权力是全体社会成员共同意志的集中表现，具有对全社会的制约性和权威的约束性。现，具有对全社会的制约性和权威的约束性。 o举例：买断高考查分业务举例：买断高考查分业务二、公共管理与企业管理、公共行政二、公共管理与企业管理、公共行政 o（一）、公共管理与企业管理有本质区别（一）、公共管理与企业管理有本质区别o1 1、公共利益目标与私人利益目标、公共利益目标与私人利益

11、目标o2 2、垄断强制性与自由竞争性、垄断强制性与自由竞争性o3 3、制衡性与自主性、制衡性与自主性o4 4、多元理性与经济理性、多元理性与经济理性o5 5、政府机制与市场机制、政府机制与市场机制1 1、公共利益目标与私人利益目标、公共利益目标与私人利益目标o公共利益与私人利益是否如划分公共利益与私人利益是否如划分“楚河汉楚河汉界界”那样井水不犯河水？那样井水不犯河水？o“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，利己的打算。我们不说唤起他们利他心的

12、话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利需要，而说对他们有利”。o亚当亚当 斯密斯密国民财富的性质和原因的研究国民财富的性质和原因的研究1 1、公共利益目标与私人利益目标、公共利益目标与私人利益目标o公共部门工作人员的私人利益如何体现？私部门公共部门工作人员的私人利益如何体现？私部门的公益活动如何看待？的公益活动如何看待？o区别公共管理与私人管理的标准是否看其提供的区别公共管理与私人管理的标准是否看其提供的服务或产品免费或收费？服务或产品免费或收费？o公共部门生产的一定是公共物品、私人部门生产公共部门生产的一定是公共物品、私人部门生产

13、的一定是私人物品吗？的一定是私人物品吗？o由于私部门以营利为目的，因此可以将部分利润由于私部门以营利为目的，因此可以将部分利润用来扩大再生产，那么公共部门如何维持自身的生用来扩大再生产，那么公共部门如何维持自身的生存呢？存呢？o私部门员工用胡萝卜予以激励，公共部门工作人私部门员工用胡萝卜予以激励，公共部门工作人员用大棒予以约束？员用大棒予以约束？（一）、公共管理与企业管理有本质区别（一）、公共管理与企业管理有本质区别o2、垄断强制性与自由竞争性、垄断强制性与自由竞争性o 为什么公共部门通常具有垄断强制性？为什么公共部门通常具有垄断强制性？o 为什么私部门具有自由竞争性？为什么私部门具有自由竞争

14、性？o如何确保公共部门合理利用自身的垄断强如何确保公共部门合理利用自身的垄断强制性？制性？（一）、公共管理与企业管理有本质区别（一）、公共管理与企业管理有本质区别o3、制衡性与自主性、制衡性与自主性o（1）如何勒住公共权力这匹狂奔的野马？）如何勒住公共权力这匹狂奔的野马？o（2）过度制衡是否会削弱公共管理效率？）过度制衡是否会削弱公共管理效率？o实例：虚弱实例：虚弱限制公共行政的后果限制公共行政的后果（一）、公共管理与企业管理有本质区别（一）、公共管理与企业管理有本质区别o4、多元理性与经济理性、多元理性与经济理性o（1）“理性理性”而非而非“感性感性”o（2）公共政策制定的困境：来自各方的利

15、）公共政策制定的困境：来自各方的利益诉求的碰撞与融合益诉求的碰撞与融合o5、政府机制与市场机制、政府机制与市场机制o政府与市场政府与市场两种不同的资源配置与控制两种不同的资源配置与控制体系体系o市场机制无法决定公共产品的最优产出市场机制无法决定公共产品的最优产出（二）、公共管理与公共行政（行政管理）（二）、公共管理与公共行政（行政管理）o传统行政学的局限：传统行政学的局限：o1、理论框架局限、理论框架局限o2、管理主体局限、管理主体局限o3、管理理念与手段局限、管理理念与手段局限o4、管理对象与目标局限、管理对象与目标局限传统行政学的局限传统行政学的局限o1、理论框架局限、理论框架局限o政治学

16、的规范取向、管理学的工具取向政治学的规范取向、管理学的工具取向o公共行政的发展：公共行政的发展：o（1）政治）政治行政二分法；行政二分法；o（2）作为政治学的公共行政学；）作为政治学的公共行政学；o（3）作为管理学的公共行政学；）作为管理学的公共行政学；o（4）作为公共行政学的公共行政学。）作为公共行政学的公共行政学。政治政治行政二分法行政二分法o1900年，古德诺年，古德诺政治与行政政治与行政：政府有两个截：政府有两个截然不同的功能，即政治与行政。政治涉及的是政策然不同的功能，即政治与行政。政治涉及的是政策和表达国家的意愿，行政涉及的是政策的实施。和表达国家的意愿，行政涉及的是政策的实施。o

17、1926年，怀特年，怀特公共行政研究导论公共行政研究导论：政治不应：政治不应侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政侵入行政，管理自身就是一种科研对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的自身能够成为一种超越价值的科学，行政学的目的是做到经济和效率。是做到经济和效率。o思考：可以用这样一句话来比喻政治学与行政学的思考：可以用这样一句话来比喻政治学与行政学的区别：区别：“没有共和党式的修路方法。没有共和党式的修路方法。”1、理论框架局限、理论框架局限o（2）作为政治学的公共行政学：）作为政治学的公共行政学：o公共行政领域只是一个侧重点，一个关注区，甚至是政公共行政领域只是一个

18、侧重点，一个关注区，甚至是政治的同义词。治的同义词。o（3）作为管理学的公共行政学：）作为管理学的公共行政学：o公共行政是大管理学领域中的一个小分支。公共行政是大管理学领域中的一个小分支。o（4）作为公共行政学的公共行政学。）作为公共行政学的公共行政学。公共管理学的理论创新公共管理学的理论创新o公共管理学以公共管理的问题为核心，融合了公共管理学以公共管理的问题为核心，融合了来自各个相关学科的知识，突破了传统公共行来自各个相关学科的知识，突破了传统公共行政学的学科界限，把政学的学科界限，把当代经济学、组织行为学、当代经济学、组织行为学、管理学、政策分析、政治学管理学、政策分析、政治学和和社会学社

19、会学等学科的等学科的相关知识和方法融合到公共管理的研究之中。相关知识和方法融合到公共管理的研究之中。公共管理学使自己具有了跨学科或交叉学科的公共管理学使自己具有了跨学科或交叉学科的特性。特性。传统行政学的局限传统行政学的局限o2、管理主体局限、管理主体局限o政府政府公共组织公共组织o3、管理理念与手段局限、管理理念与手段局限o传统：全能的政府以行政的手段实施全面管理传统：全能的政府以行政的手段实施全面管理o革新：革新：o公共管理和公共服务的社会化。公共管理和公共服务的社会化。o引入政府内部以及政府与社会之间的竞争。引入政府内部以及政府与社会之间的竞争。o对政府的公共物品供给实行成本对政府的公共

20、物品供给实行成本效益核算。效益核算。o倡导在公共管理和服务中选择顾客导向的价值理倡导在公共管理和服务中选择顾客导向的价值理念，在公共行政中引入企业家精神。念，在公共行政中引入企业家精神。传统行政学的局限传统行政学的局限o4、管理对象与目标局限、管理对象与目标局限o传统：政府本身与公共事物、内部取向传统：政府本身与公共事物、内部取向o革新：公共管理学往往被人们称作以经济学革新：公共管理学往往被人们称作以经济学为基础的新行政管理理论或被称为为基础的新行政管理理论或被称为“市场导市场导向的公共行政学向的公共行政学”，以区别与以政治学为基，以区别与以政治学为基础的公共行政学。础的公共行政学。三、现代社

21、会变迁推动公共管理发展三、现代社会变迁推动公共管理发展o从从20世纪世纪70年代开始，西方各国的严峻挑战。年代开始，西方各国的严峻挑战。o凯恩斯主义凯恩斯主义“滞胀滞胀”：高失业、高通胀和：高失业、高通胀和低增长低增长 o财政紧张、机构臃肿、效率低下、政策失效乃至政财政紧张、机构臃肿、效率低下、政策失效乃至政府失灵。府失灵。o“新公共管理学新公共管理学”，在，在80年代的英美应运而生，年代的英美应运而生，并迅速扩展到西方各国，成为近年来西方规模并迅速扩展到西方各国，成为近年来西方规模空前的公共行政改革运动（即空前的公共行政改革运动（即“新公共管理新公共管理”运动）的重要指导思想。运动）的重要指导思想。公共管理的演进历程公共管理的演进历程o古代社会（农业社会）：君主专制体制古代社会（农业社会）：君主专制体制o近代社会（工业社会）：公共行政的职业化近代社会（工业社会）：公共行政的职业化和专业化。和专业化。 o垄断资本主义：出现垄断资本主义：出现“行政国家行政国家” 。 大机器时代的公共行政模式大机器时代的公共行政模式o特点：特点：o权利集中，层级分明；权利集中，层级分明；o法规众多，职能广泛；法规众多，职能广泛；o规模庞大，程序繁杂；规模庞大，程序