第十二章 政府间财政关系

1、第一节 关于政府间财政关系的基本理论o财政分权制度的利弊分析n财政分权制度的优势o有利于满足对公共物品的需要的不同层次偏好及其多样性要求o有利于提高政府的工作效率和廉政效果o有利于政府的制度创新n财政分权制度的不足o纯粹的分权制国家无法实现社会福利的最大化o由于各个地区经济、自然条件的差异，会造成一国不同地区的福利状况有明显的不同o政府间事权划分的基本原则 n受益原则。凡政府所提供的服务，其受益对象是全国民众，具有全国性的事权，则支出应属于中央政府的公共支出；凡其受益对象是某一局部区域内的地方居民，则支出应属于地方政府的公共支出。n行动原则。凡政府公共服务的实施在行动上是必须统一规划的领域或财

2、政活动，其支出应属于中央政府的公共支出；凡政府公共活动在实施过程中是必须因地制宜的，其支出应属于地方政府的公共支出。行动原则有效弥补了单纯从受益原则来划分事权所可能存在的不足。n技术原则。凡政府活动或公共工程，其规模庞大，需要高度技术才能完成的项目，其支出应归中央政府的公共支出；否则，应属于地方政府的财政支出。 o政府间的职能分配n稳定职能：主要为中央政府所承担n分配职能：主要为中央政府所承担n配置职能：采取分权模式，全国性公共产品由中央政府提供，地方性公共产品由地方政府提供o事权的具体划分 n中央政府的支出责任主要包括：提供体现国家整体利益的公共支出项目、全国性公共物品和必须在全国范围内统筹

3、安排的事务。例如：国防、国家安全事务、中央政府行政管理、外贸管理、对外援助；宏观调控政策的实施；全国范围内收入再分配政策的制定与实施；受益范围涉及全国的公共物品的提供；全国性的立法和司法、空间开发、海洋开发、环境保护、基础科学研究和高新技术的开发，外部效应波及全国的混合产品的提供；全国性自然垄断行业的公共生产；全国性交通干线建设、跨地区特大基础设施建设项目、突发特大自然灾害救济；对地方财政的调控，包括弥补地方财政的收支缺口、保证各地方政府间最低服务标准、避免或缩小各地方政府间的财政净利益的差别、矫正辖区间的外溢、引导或矫正地方财政行为，使之符合中央的意图或政策。 o事权的具体划分n地方政府的支

4、出责任主要包括：具体负责实施的社会事务和地方性公共物品应由地方政府来承担。受益范围限于：某区域的公共物品的提供；外部效应波及本地区的混合产品的提供；地方性自然垄断行业的公共生产。例如：承担本辖区内的社会治安、行政管理、警察、消防、基础教育、地区间交通、环保、供水、下水道、垃圾处理、公园、对地区经济发展的支持、本地区社会经济发展规划和地方性法律的制定和实施、卫生防疫、就业培训等公共服务。为了达到资源配置高效化的目标，地区性公共物品和服务的决策应尽可能留给该层次的政府。 o事权的具体划分n中央政府和地方政府共同负责受益范围涉及全国与地方的公共物品、社会事务和公共项目与工程的提供。例如：环境保护、社

5、会统计、气象观测等公共福利事业；跨地区的公路、铁路、水路运输、邮电通信大型基础设施等项目，此外还有一些由地方政府实施的、但是对整个社会具有明显正“外部效应”的项目，如国民的义务教育。 o收入划分的原则收入划分的原则n以收入再分配为目标的累进税应划归中央以收入再分配为目标的累进税应划归中央n作为稳定经济手段的税收应划归中央作为稳定经济手段的税收应划归中央n地区间分布不均的税源划归中央地区间分布不均的税源划归中央n流动性生产要素的税收最好划归中央流动性生产要素的税收最好划归中央n依附于居住地的税收较适合划归地方依附于居住地的税收较适合划归地方n非流动性生产要素的税收最好划归地方非流动性生产要素的税

6、收最好划归地方n受益性税收及收费对各级政府都适用受益性税收及收费对各级政府都适用o收入在政府间的划分收入在政府间的划分n税种的划分o个人所得税应为中央税o公司所得税应为中央税o增值税应为中央税o资源税应为中央税o非流动性税基的税收可以作为地方政府的主要税种o地方政府可以根据各地的实际情况，开征一些使用费和捐税o收入在政府间的划分收入在政府间的划分n税收分享o对某一税基分别设置中央税和地方税，由两套税制共同征收o对某一税基只设置中央税，地方政府通过在中央税税率上附加一定的比例或附加费的形式分享。o只设一种税，由一级政府进行征管，征得的收入在中央和地方政府之间分享。o财政转移支付制度，是以各级政府

7、之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。o为什么会有政府间转移支付n政府间收入的划分，通常无法保证地方财政和下级财政获得足够的收入以满足自身支出的需要，因而需要中央政府和上级政府的财力支持。n转移支付还有助于地方财政均等化目标的实现。 n中央政府和上级政府向地方和下级转移支付，还有助于推动一些具有外部性的地方公共项目的投资。 n中央政府和上级政府对地方政府和下级政府的转移支付，还是中央控制地方、上级控制下级的一种办法。 中央对地方 无条件转移支付 的转移支付 有条件非配套性转移支付 有条件转移支付 有限额 有条件配套性转移支

8、付 无限额 第二节 我国分税制财政管理体制o中央与地方事权和支出的划分n根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政承担的主要任务是国家安全、外交和中央国家机关正常运转，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控，发展中央直接管理的事业。地方财政承担的主要任务是地方各级政权机关正常运转，以及发展本地区经济、事业。n中央财政具体支出为：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出、公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。n地方财政具体支出

9、为：地方行政管理费、公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。 o中央与地方的收入划分n根据中央与地方政府的事权及支出范围，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划归中央；将同经济发展直接相关的税种划归中央与地方共享；将适合地方征管的税种划归地方，并充实地方税税种，增加地方税收收入。1994年的分税制改革对中央和地方收入进行了划分，之后在实施过程中又进行了一些调整。 o中央与地方的收入划分n中央固定收入。1994年原方案包

10、括：(1)关税及海关代征的消费税和增值税；(2)消费税；(3)中央企业所得税；(4)地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；(5)铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中上缴的收入(包括营业税、所得税、城市维护建设税和利润)；(6)中央企业上缴利润等。 n地方固定收入。1994年原方案包括：(1)营业税(不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司向中央集中上缴的部分)；(2)地方企业所得税(不包括地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)和地方企业上缴利润；(3)个人所得税；(4)城镇土地使用税；(5)固定资产投资方向调节税；(6)城市维护建设税(不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中上

11、缴部分)；(7)房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农林特产税、耕地占用税、契税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。从2002年开始，改革原方案中划分企业所得税和个人所得税收入的办法，对这两项税收收入实行中央与地方按比例分享。 n中央与地方共享收入 o1994年方案原定的共享税种和分享比例为：增值税，分享比例为中央75，地方25；资源税，按不同资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入；证券交易税，分享比例为中央50，地方50(上海和深圳两市)。o1997年以后，我国对证券交易税的分享比例曾作了几次调整，2002年以后是中央97，地方3。o从2002年起，所得

12、税也改为中央与地方的共享收入。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央和地方共享。从2003年起，中央与地方所得税收入的分享比例按中央分享60，地方分享40执行。 o中央财政对地方的税收返还n按照1994年制定的收入划分方法，原来属于地方主要税源的消费税全部和增值税的75上划给中央，为了减小改革的阻力，保护地方既得利益格局，中央采取“维持存量，调整增量”，逐步达到改革目标的方针，为此制定了中央对地方的税收返还的方法。税收返还数额的

13、计算方法为：以1993年为基期，按地方净上划中央的收入数额(消费税+75增值税中央下划收入)作为中央对地方的税收返还基数，将其全部返还给地方。同时规定，1994年以后，税收返还数额还有一定的增长，税收返还的增长率按照各地区“两税”(消费税和增值税的75)增长率的1：03系数确定，即“两税”每增长1，税收返还增长03。此外，还规定，如果1994年以后上划中央的“两税”收入达不到1993年基数的，相应扣减税收返还基数。 o机构设置n分设中央和地方两套税务机构，分别征管。具体做法是，将原有的一套税务征管机构分开设立国家税务局和地方税务局。国家税务局负责征收中央税和共享税，地方税务局负责征收地方税。中央税、共享税和地方税的立法权集中在中央，共享税中的地方分享部分，由国家税务局直接划入地方金库。 o原体制遗留问题的处理o原体制的处理 n为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制后，原体制下的中央补助、地方上解及有关结算事项暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原来中央拨给地方的各项专款该下拨的继续下拨。当时规定，地方1993年承担的20部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。 o初步建立起