英国公私合作的发展

1、英国公私合作的产生、发展及对我国的启示秦伟彬1，杜磊2，钟韵2（1.单位名1,城市名1 邮政编码1）（2.重庆大学2,重庆市2 邮政编码2）摘 要： 在此处输入中文摘要（字数一般不超过250字）。摘要必须反映全文中心内容，内容应包括目的、过程及方法、结论。要求论述简明、逻辑性强、尽量用短句。采用第三人称的写法，并请用过去时态叙述作者工作，用现在时态叙述作者结论。关键词： PPP；政府改革；公共服务1978年12月十一届三中全会起中国开始实行的对内改革、对外开放的政策。这是一场改变中国命运的改革，改变了中国也深刻的影响了世界。三十年的高速发展，中国取得了举世瞩目的成就，然后随着经济的发展，后发优

2、势的殆尽，中国需要进行更为深化的体制改革。而在世界的另一端，差不多是同一时间，老牌的世界强国英国，正在被英国病困扰，走到十字路口的英国同样开始了一场意义深远的改革。通过英国改革中公共事业改革的加以研究，分析其改革背景、困局、路径，总结经验教训与存在问题，对在我国公共事业中推进公私合作有重要的借鉴意义。1、 英国民营化改革的背景20世纪是大英帝国不断衰落与解体的一个世纪。在第一次世界大战前，英国国力雄厚，经济增长速度高于其他资本主义国家，但进入20世纪后，英国经济增速放缓，并开始落后于其他发达国家，国力开始衰弱导致了大英帝国的解体。主要原因是其自身发展过程中所产生的“英国病”，即英国经济长期停滞

3、不前，综合国力持续衰弱的情况。通货膨胀失业并发症与国际收支问题的交织、收入分配与经济效率之间的矛盾、地方经济发展不平衡和分权主义日益严重的趋势，就是“英国病”的三个主要症状。罗志如，厉以宁. 二十世纪的英国经济“英国病”研究. 2016年1月第一版.北京:商务印书馆，2013. 第一页“英国病”导致的直接后果是，盘踞世界 250多年的英国海上霸权逐渐丧失，称霸全球 100 多年的英帝国殖民体系日益崩溃，垄断海外市场的世界工厂地位逐渐丧失，以及英国在资本主义世界的经济地位不断下降。英国是最早进行资本主义工业化的国家，从第一次工业革命开始，经过近200年的经营，到维多利亚女王时代（1837 -19

4、01），大英帝国达到空前的极盛时期。然而进入20 世纪，。 英国经济在世界上的领先地位开始不断下降，综合国力衰退迹象难以遏止。在第一次世界大战之前，英国虽然还保持着在世界上的领导地位，然后其显著优势逐渐被美国与德国所取代。爱德华七式时期（1901-1910），德国的工业产值逐渐超越英国，而美国在新技术方面不仅超越了英国，与英国差距也在不断拉大。与传统殖民地间的畸形关系，并不能给英国带来原有的经济利益，相反高涨的民族解放运动在政治上加大了殖民地与宗主国的分离倾向，英国不得放弃与殖民地的关系，转而维持英联邦的体系。长期依赖于殖民地的经济模式，使得英国的制造业在国内生产总值中所占比重较低，而金融、贸

5、易、海运则成为支柱性产业。两次世界大战沉重的打击英国的经济体系，战后的英国急需恢复国力，振兴制造业成为重中之重，但长期以来轻视制造业使得英国在技术领域落后于美、日、德等国。英国为此在技术及资金上转而依赖美国，国家债务逐年增高，国内矛盾随之凸显。1942年发布的贝弗里奇报告成为英国建立福利国家的思想的基石，英国自此开始了福利国家的政策，并被历届政府所采纳，政府财政的负担逐年加大。英国政府为了尽快恢复战争破坏和缓和国内阶级矛盾，英国采取了不同于战前的经济政策，这就是凯恩斯主义与费边派思想相结合，需求管理政策与 “福利国家” 措施并用，但并未抑制英国病的加重，相反“病情”逐年加重。20世纪50年代到

6、70年代，西方国家纷纷迎来了经济增长的黄金时期，但英国的经济增长率却远远低于其他发达国家 。从1951年到1979年，英国国内生产总值的年平均增长率为2. 6 %，而同期的法国为4. 9 %,，联邦德国为4. 7 %，意大利为5. 1 %，美国为3. 6 %，日本为8. 2 %。于维霈 :当代英国经济 医治 “英国病” 的调整与改革 M，中国社会科学出版社 1990 年版，第 7 页 。 1967年英镑贬值以后，英国经济基本上停滞不前，甚至在部分年份出现了经济衰退。英国病引发的高失业率伴随着高通胀同时到来，英国社会的矛盾日益加剧。不同的专家对“英国病”的病因给出了许多原因，但归结起来是来自于政

7、治环境、经济结构、思想观念、社会传统等方面的因素相互作用，交织在一起，造成了英国国内矛盾的激化与国际竞争的双重压力。其中“福利国家”所造成的财政负担与经济低效率运行，造成了英国社会动力的真空，更造成了深刻的社会信任危机，罗志如，厉以宁. 二十世纪的英国经济“英国病”研究. 2016年1月第一版.北京:商务印书馆，2013. 第158页不仅加重了“英国病”，更打击了全社会走出危机的勇气与信心。2、 英国病应对中的公私合作 （1） 改革的开端1971-1979年，政府财政赤字总额达到支出总额的10.3，达到同期国民生产总值的5；通货膨胀最高时曾经达到25，国债规模也急剧扩大。随着英国的经济日趋严重

8、，经济增长的方缓，政府的税收不足以支付各种公共服务开支，尤其是社会福利的各项开支。郑恒峰.英国公共服务民营化战略述评;中共福建省委党校学报2008年第10期:181979 年撒切尔夫人上台执政，决心进行变革。从二十世纪初延续的凯恩斯主义经济理论和政策主张被撒切尔夫人及其幕僚摒弃，而货币主义学派的综合治疗理念成为英国政府改革弊政的指导思想。1979年7月6日，撒切尔夫人，在剑桥保守党政治中心夏季学校讲演时宣称：“本届政府的使命是更有力地推进经济，振兴精神和增强国力”。彼里·里德尔. 撤切尔政府 ( Pete rRiddell, The Thateher Government ) , 马

9、丁·罗伯逊公司1983年版 , 第 l 页撒切尔夫人的改革主要落脚点在降低通货膨胀与激发经济活力两个方面。通过控制货币供应，抑制货币发行和流通，降低通货膨胀率。抑制通胀是“英国病”应对的重中之重，但也仅仅是应急之策，而英国经济基础及上层建筑相互作用导致的长期经济不振，不能仅治标而不治本。长期实行凯恩斯主义经济政策导致英国政府对经济干预过多，福利国家的建立更加加大了这种干预。过多经济干预与福利国家造成了两方面的影响，一方面加速了资本与专业人员的外流，使得能够刺激经济发展的关键要素不足；另一方面是导致了政府的大规模扩张与公共部门官僚主义化，市场配置资源的优势难以得到发挥。罗志如，厉以宁.

10、 二十世纪的英国经济“英国病”研究. 2016年1月第一版.北京:商务印书馆，2013. 158-200这两方面都导致资源配置的效率难以实现，经济增长缓慢。更为可怕的是政府干预与福利国家加重了原本植根于英国传统文化中的门第与等级观念，让安于现状的守成思想大行其道，原本能够创造价值的社会力量难以发挥其在社会生活中的作用，严重的挫伤了英国的社会的社会资本。罗志如，厉以宁. 二十世纪的英国经济“英国病”研究. 2016年1月第一版.北京:商务印书馆，2013. 201-230撒切尔夫人上任后便裁撤了多个计划、咨询和监督机构，取消了物价管制委员会，目的是尽量减少政府对经济的干预，加强市场经营主体的主动

11、性。同时，英国的国有化机构也被削弱，其经济决策权利被收回。另外，在这一过程中以工会为代表的利益集团对经济事务的影响力也被限制。这些改革都为公共事业领域实施进行公私合作，改革福利国家政策，减少财政压力，释放经济活力起到辅助作用。（2） 公私合作的推进过程1. 撒切尔时期（1979-1990）的改革1979年执政后的保守党政府面临的是庞大的国有经济体系，城市供水、污水处理、垃圾处理等公共事业全部由政府经营，效率低下，连年亏损，政府背负了沉重的负担。撒切尔政府在公共服务领域实行民营化，在这些领域实行公私合作，成为了一项大胆的尝试。这个过程中，进行公私合作主要采取三种形式：出售国有资产，即向社会公众发

12、行公共事业公司的股票，让减少政府持股，加大私人资本参对公共事业的参与，实现产权的转移；放宽政府管制，对公共事业领域放宽准入条件，取消行政法规上的壁垒，打破官僚机构对公共事业的垄断；运用特许经营、公共服务采购，在避免产权转移的条件下鼓励私人投资人进入到公共事业领域中，运用市场化的手段提高公共服务的供给效率。三者之中，股份化为主要的改革方式。实际上，在撒切尔政府执政的初期，民营化的力度并不大，直到1982年为解决英国电信部门现代化改革缺乏资金的问题，出售股份进行社会融资的方案才被提出。对保守党政府而言，这可能只是其执政过程中的一小步，但却是公共部门进行民营化的一大步，革命性改革的开启有时就是如此偶

13、然。在随后的民营化改革计划中，逐步包括了电信、煤气、电力、水务、铁路等主要的公共事业。改革取得初步成果后，英国政府开始大规模出售公共事业部门国有企业，全面启动民营化改革。通过股份化改革，英国公共事业基本实现了私人投资人参股。在撒切尔夫人执政的最初4年，政府获得民营化收入共计18.69亿英镑，仅1986年政府在民营化方面的收入就达4亿英镑。1979-1987年间，英国政府向社会投资人出售了310亿美元的国营企业股票，英国股票持有人比例由9%升至21%，人数由30万人增至900万人。法国巴攀荷兰银行行情月刊:撤 切尔夫人执政八年总结，1979一1987，引自世 界经济译丛1988年第3期大量的民间

14、资本进入到公共事业领域，一方面补充了政府财政的不足，另一方面私人资本较政府部门更加关心企业的运营效率与盈利情况，产权的明晰避免了公共事业的“公地悲剧”。从出售英国火车运输公司一例看见民营化效果的显著，撒切尔政府于1982年出售了英国英国货车运输公司的83%股份，结果该公司的劳动生产率提高33%，股值增加了40倍。黄安年 评撒切尔夫人治理“英国病” 世界历史 1992年第2期 22撒切尔政府推进公共事业民营化的过程中，公共交通领域进展速度较快，类似于英国火车运输公司的情况，民用航空机场转为民营，大部分的渡海轮渡公司也由政府出售给了社会投资人。在其他公共事业领域，撒切尔政府也进行着大刀阔斧的民营化

15、改革，1986年出售国营天然气公司股份40亿股，成为英国国历史上最大规模的出售给私人的活动。黄安年 评撒切尔夫人治理“英国病” 世界历史 1992年第2期 23这些改革取得了显著的效果，如表1所示，英国各主要公共事业公司在1970年代基本处于低效运营的状态，而竟然1980年撒切尔执政时期，其劳动生产率有了明显的提高，这一现象被称为“撒切尔夫人生产率奇迹”。表1 1970-1990英国主要公共事业公司劳动生成率年平均增速情况表王俊豪 英国公用事业的民营化改革及其经验教训 公共管理学部 2006年1月 3卷第一期 66Tab.1 Table title in English(be placed a

16、t the center)企业名称1971-1980年1981-1990年英国航空公司7.4%6.0%英国机场管理局0.6%2.7%英国煤炭公司-2.4%8.1%英国煤气公司4.9%4.9%英国铁路公司-2.0%3.2%英国电信公司4.3%7.1%英国电力供应局3.7%2.5%英国邮政局-0.1%3.4%平均2.1%4.7%除了出售公共事业部门公司股份外，撒切尔政府在对公共服务的供给体制方面也进行了众多改革，其中起到重要作用的是在政府的公共服务领域引入了市场机制。通过向社会采购的方式，将公共建筑物及交通设施的维护工作进行外部，后期将政府采购的范围扩大到医疗等公共领域，随后的公共交通社区服务更是

17、全面的推行了采购方式。这一系列过程通过立法进行保护，产生了较高的经济价值，如表2。在此基础上，撒切尔政府还鼓励新建“城市发展公司”，用以推动地方政府与社会投资人合作进行城市建设。城市发展公司具有较大的权利，有权拥有土地并进行开发，可以设立工厂，并对本市发展与建设进行投资。这些公司通过私人渠道募集足够的投资基金用于完成项目立项、土地开发等活动，以引导私人资本对本市进行进一步的投资。表2 政府的强制性竞争投标的计划表事件项目备注1980年地方政府计划与土地法新的建筑物（含翻新）建筑物的修缮维护高速公路的建造和维护每年价值近40亿英镑1988年地方政府发垃圾收集、街道清扫、建筑物清洗、学校和提供福利

18、、其他娱乐项目、交通工具维护、庭院维护、运动和娱乐设施维护每年价值23亿英镑强制性竞争投标的延伸白领服务、相关建设、住房管理、蓝领服务、街道停车、安全、交通管理每年价值60亿英镑资料来源：英国环境部强制性竞争招标与英格兰地方政府，1993年度报告。尽管撒切尔夫人在公共事业领域的改革产生了巨大的成绩，进行民营化改革减少了政府的财政负担，刺激了公共服务供给的效率，为经济增添了活力，但其过分注重效率的弊端也逐渐显现。私人资本在进入公共事业部门后逐利的特性逐渐出现，放松管制使得社会不公的开始产生，社会分层加剧，中产阶层开始进入投资领域，而社会底层阶级的数量不断扩大，许多社会问题随之产生。离婚率与失业率

19、持续升高，社会贫富差距加大，社会矛盾激化最终导致撒切尔夫人的下野，这也为其继任者持续改革埋下了伏笔。2. 梅杰政府（1990-1997）的改革1990年，撒切尔夫人被迫辞去保守党首及首相职务，首相转由财政达成约翰·梅杰出任。梅杰吸取了撒切尔夫人执政期的教训，决心革除单纯追求的效率的弊端，避免出现丧失公众支持而产生政治风险，在施政过程中将公平提升到与效率同等重要的地位。具体操作上，重点防范私人资本逐利性对公共服务质量的损害，引入竞争机制。在撒切尔夫人改革的基础上，保守党的新一轮公共服务改革拉开了序幕。梅杰政府的并未“另起炉灶”，而是很好的继承了保守党的市场化政策，并把改革进行的更加深入

20、。股权转让的活动在进一步深化，1991年，英国财政部宣布以每股4.21英镑的价格出售英国电信公司剩余的49%的股份，Economist.Nov.16.1991.pp.102-104至此英国电信公司完全民营化。1993年，梅杰政府颁布了“铁路法”，将铁路运输业务分拆为四家公司上市出售，而政府只保留铁路相关基础设施产权，指导梅杰卸任时，英国铁路运输基本上由私营公司接管。在这个过程中，更多的英国政府公共事业民营化的步伐在进一步加大，最攻英国政府放弃了国有控股50%的界限，大量公共事业开始由民营公司实际控制，而政府放弃公共事业企业的产权，实现了政企分离，转而改为通过法规对行业进行管理，市场化的目标基本

21、实现。在公共建设领域创新性的提出了PFI（Private Finance Initiative，直译为“民间融资”）模式。PFI模式出现有两方面的原因，一方面政府公共支出的不断扩大，财政赤字依然巨大，政府难以对公共建设提供财政支持是现实的背景；另一方面，政府持续推动的市场化运动及民营化改革也为私人融资提供了必要理论与技术准备。“伊丽莎白3世桥”的工程中英国政府首次采用PFI模式。通过一系列合同，将项目参与的各个利益相关者通过一个“特殊目的公司”（SPV，Special Purpose Vehicle）联系在一起，风险可以得到协议框架得到很好的分担。PFI有效的将竞争机制引入到了公共服务的供给当

22、中，政府部门成为了公共服务购买者，政府权利得到限制，职能也发生相应的转变，减少了对经济活动的直接干预。企业通过竞争活动公共服务的订单，供给效率更高。在实施过程中尽管出现了一些问题，但从整体看来PFI是有效的，英国国家审计委员会2003年的研究报告支持了PFI项目，认为代表了较好的性价比。 路铁军 英国PFI模式的发展及其借鉴意义 国际经济合作 2015 年第 10 期 23为了提升公共服务的质量，梅杰政府在1991年发布了白皮书公民宪章（The Citizens Charter），将公共服务部门的内容、标准、责任等公之于众，促使各公共部门提高效率、改进服务、重塑形象。曹现强 当代英国公共服务改

23、革研究 山东大学博士论文，2007 p57作为一种从内部约束政府行为的机制，公民宪章运动直铁路、环卫、公交等指垄断部门。政府要求各垄断部门公布自己的公民宪章，向公众公布准确的信息，以及与自身行为准备，接受公众监督。至1992年9月共有28个公共部门颁布了公民宪章周志忍 当代国外行政改革比较研究,国家行政学院出版社,1999年版,第117页。尽管公民宪章运动的许多承诺缺少实质内容，也难以被有效监督，但在提高公共部门服务质量与公众满意度方面起到了积极作用。尽管撒切尔时代实行了市场化的改革，但在许多领域，垄断的地位并未发生根本的改变，公共服务的质量仍有待提高。针对这些问题，梅杰政府又展开了“竞争求质

24、量运动”，在公民宪章颁布的4个月后，英国政府发了竞争求质量白皮书。强调了竞争才是提升公共服务质量的关键，而非仅仅是产权归属。竞争求质量运动，在打破政府垄断公共服务，引进市场竞争方面起到了很好的助推作用，有效的降低了公共服务的成本、提高了供给效率。公民宪章运动，竞争换质量运动，及行动方案构成了梅杰政府在公共服务领域进行市场化改革，推进公私合作的框架。1991年至1993年间，私营部门获得了8.85亿英镑的合同，而英国政府宣称，相关工作的成本节约了25%的成本，您平均节约1.16亿英镑。周志忍当代国外行政改革比较研究,国家行政学院出版社,1999年版,第143页梅杰政府延续了撒切尔夫人市场化、民营

25、化的公共服务改革方针，在某些方面进行了改进，使得英国公共服务改革得以持续推进。但梅杰政府固执的在所有公共服务领域推进市场化，而没有根据民众希望进行改进。在选民心中，公共服务民营化已经变质，多数选民政府保留基本公共服务的供给，而不是全部民营化。最终伦敦地铁的民营化，成为了梅杰政府的“滑铁卢”，1997年保守党政府在大选中惨败。3. 布莱尔政府（1997-2007）的改革摒弃了凯尔森主义，转向新自由主义成为保守党执政英国近20年的理论基础，撒切尔夫人及其继任者在执政期内取得了巨大的成绩，但这也难以掩盖其自由主义在推进公共服务改革过程中应公平确实而造成的政治困局。1997年上台执政的布莱尔政府决心走

26、“超越左右”的第三条道路。布莱尔政府的公共服务改革围绕着其提出的一系列社会价值体系展开，经过政府职能转变、伙伴关系形成、绩效评价机构等方面推进英国公共服务的变革。虽然经过保守党的持续改革，政府在公共服务中的身份已经从供给者变为了规制者，但其责任主体地位没有发生变化。在公共服务的供给方面，政府不能置身事外，应当承担起其应有的责任，保守党留下的教训使得布莱尔政府决心对政府结构与职能进行改革。布莱尔政府首先设立了公共服务改革办公室，专门负责公共服务改革相关事宜。紧接着，布莱尔政府在政府分权方面进行了改革，政府各部门与层级间制定目标清晰、职能连续的方案，清晰的职权界限有利于政府部门间的沟通，每个部门都能清楚自己在作用，责任能够得到落实。绩效考核的改进，加大了各部门的工作压力，政府雇员不得不提高工作效率以完成计划。不同于保守党强调产权的转移与市场竞争，工党政府承认市场力量的重要性，但同时认为，市场、社会、公众等公共服务的主体间需要形成良好的合作，达成默契，利用多种主体进行综合治理，提升公共服务的质量。公私合作伙伴关系（PPP，PublicPrivatePartnership）可以说是英国政府现代化的基石，在民营化与PF