我国政府与高校契约型关系构想及可行性研究

1、    我国政府与高校契约型关系构想及可行性研究        摘要：政府与高校契约型关系是按照契约精神要求围绕彼此责、权、利合理配置而形成的一种新型治理模式。从其特性看，它是一种非完全契约，经常以非正式契约的形式出现，而且是行政契约和民事契约的混合体。这种新型治理模式的建立有着鲜明的时代背景，具有较强的可行性。关键词：政府，高校，契约政府与高校关系是世界高等教育发展中一个永恒主题，几乎占据了世界高等教育发展史的全部空间。国外一些知名学者如哈罗德·珀金、埃里克，阿什比、伯顿·克拉克等对此均有精深的论述和完

2、美的构想。无论世事如何变化，政府与高校关系“这一伴随着高等教育和实践发展的永恒主题，在社会变革和高等教育发展的转折时刻，总是被置于理论与实践的前沿”1。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）（以下简称纲要）明确指出，要构建政府、学校、社会之间新型关系。纲要的颁布意味着我国政府与高校关系即将实现战略转型。然而，两者的关系转向何方？又该如何定性？纲要并没明确提出，为此，我们试图从契约的角度来探索一种新型政府与高校关系模式。一、政府与高校契约型关系的内涵（一）契约及契约精神关于契约的概念，在历史上有过多种表述。通俗地说，契约就是合同或协议。其定义虽然简洁明了，但其适用性却非常广泛，几

3、乎在所有生活领域均可见其身影。有人甚至认为，一个国家可以暂时没有政府，但生活中一刻也离不开契约。在现代社会里，契约不再是一个简单的经济概念或法律概念，已经超越传统的形式主义和实质主义范畴，上升为一种普遍存在的社会理念或社会精神。“契约是一种社会精神，它牢笼百态、宰制万端，它就是无处不在的神”2。对什么是契约精神，学者见仁见智。然而，带有普遍性的契约精神主要体现在以下3个方面。1.主体平等。即契约面前人人平等。在这里，平等有三重含义：一是缔约主体的人格平等。黑格尔曾说：“契约是双方当事人互以直接独立人格对待。”3平等的人格是社会进步和发展的前提，也是契约关系得以形成的前提4。二是缔约主体的身份平

4、等。任何一方当事人都不能凌驾于其他当事人之上，平视每一个个体，赋予每个个体平等的机会。三是缔约主体的法律关系平等。是指契约的缔结主体在责、权、利的分配上要对等，每个当事人都需要承担一定的责任，享受对应的权利和获取对等的利益。“条件是你也把自己的权利拿出来授予他，并以同样的方式承认他的一切行为。”52.自由权利。缔约主体拥有的契约自由权利主要表现在以下方面：一是有权决定是否缔约。即每一个自然主体都拥有选择是否订立契约的权利。二是有选择缔约相对人的自由。当事方有充分的权利选择与谁缔约或不与谁缔约。三是有决定契约内容的自由。这是自由权利的灵魂所在。即使契约内容存在失衡之处，但只要是当事方的真实意思表

5、示，也同样具有强制力。因为这充分尊重了当事人的自由权利。四是有选择契约形式的自由。契约的当事人在订立契约时可以通过协商的原则选择合适的契约形式，而不受任何固定形式强制。五是有选择解决契约纠纷方式的自由。3.问责意识。由于契约的神圣和庄严，长期以来有着“契约即法”的习惯认识。这就是说，契约一旦缔结并生效就具有法律约束力，也意味着缔约双方必须自觉遵守和履行。任何一方不得随意改变或者毁约。当履约过程中发现困难或分歧时，缔约方要本着协商的态度并经当事方同意后才能修改或停止履约。然而，由于契约缔结时存在不完全性和不确定性等因素，此外双方在有关信息的获得上存在不对称现象，因此，在履约过程中可能存在着机会主

6、义、道德风险以及搭便车等现象，增大了缔约的风险。因此，为充分保证双方根本利益免受不正当损害，契约条款中对违约行为的处理提出了明确的规定，这就是契约的问责意识。（二）政府与高校关系的契约属性分析契约产生有4个初始根源，即社会、劳动的专业化和交换、选择和未来意识61。社会自始至终都是契约的源头。“没有社会，契约过去不会出现，将来也不会出现。”62劳动专业化实质就是指社会的不同分工。没有专业化的劳动，大家生产的产品是一样的，也就没有交换的必要和可能了。选择性是指在一系列行为中进行某种自由的挑选。其背后的实质是意志的自由。没有选择，契约就没有任何意义。但是，在一个社会中，有了专业化和交换，有了某种选择

7、性，只能说具有了契约的基本雏形，只有加上自觉的未来意识，契约才真正成熟。“总之，劳动的专业化和交换、选择性、未来意识，根植在并且交互作用于社会中，使契约成为可能。”64政府与高校关系也具备这4种因素，即具有契约的属性。首先，社会是政府和高校赖以生存的环境，政府和高校的活动都要围绕社会的需求来展开。没有社会，政府和高校均不可能存在，更妄论两者的关系。政府与高校关系是历史发展到一定阶段的必然结果，也是两者相互联系、相互发展、相互作用的状态。在不同的历史阶段，政府与高校关系的表现形式是各不相同的，两者一直处于动态发展变化之中，这种变化“不同于自然界生物关系的演化过程，而是表现为一种社会关系的变化”7

8、。其次，政府和高校作为人类社会两种不同性质的组织，有着彼此不同的分工。政府的最高行为目标是服务社会公共利益，其行为边界主要发生在公共领域，其行为方式以国家暴力如警察、监狱等为后盾，具有鲜明的公共性、强制性、执行性等特点。高校是一个国家对公民进行高等教育的机构，承担人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的社会职能，具有鲜明的公益性和学术性等属性。其中公益性是教育的本质要求，同时也是高校的办学方向，对此我国相关法律法规有明确的规定。学术性既是高校的本质属性又是高校区别于其他社会组织的根本所在，是教育机构的内在规定性，常被视为高校的生命所在。政府与高校组织属性的差异也为彼此间开展交换提供了前提条

9、件。再次，政府和高校是彼此独立的，拥有充分的选择权利。在社会大背景下，政府和高校是两个自由的个体，既保持恰当的距离，又遵循各自发展规律而不越位、错位和缺位。最后，政府和高校也有较强的未来意识。无论哪一个政府都会有自己的执政方针，每所高校也都有自己的办学理念，这些方针和理念都指向未来，具有前瞻性，是未来意识的体现。（三）政府与高校契约型关系的含义政府与高校契约型关系是指政府和高校作为缔约主体，为了实现某种共同利益，在双方相互尊重和独立平等的基础上，通过谈判和协商的方式，就高校在办学过程中产生的管理权限划分，各自所应承担的责任以及违约行为的处理方式（即问责）等有关办学的责、权、利合理划分而达成的一

10、种协议关系。简单地说，就是指政府和高校本着交换目的，在平等基础上基于双方自由而达成的一种合意关系，它是政府通过契约来管理高校的一种特殊模式。具体而言：第一，达成契约的目的是在面向未来的背景下实现共同的利益，使双方利益达到最大化；第二，契约双方是平等、自由的，不存在任何的意志强加现象；第三，契约的内容是交换，责、权、利合理划分就是指双方的交换要公平，不能牺牲任何一方的核心利益；第四，政府与高校的关系是通过契约来联结的，通过契约来实现有效的管理。订立契约的目的就是要政府把该管的事情管好，把属于高校的权力还给高校，把公共权力交由社会共享，从而避免出现政府完全控制或高校学术寡头现象，形成政府有限管理、

11、高校相对自治和社会积极参与的平衡治理格局，促进现代大学制度建设。它是高等教育管理体制改革的重要途径。根据不同领域，契约有行政契约、民事契约之分；因此，政府与高校契约型关系据此也可以简单地划分为政府与高校行政契约关系、政府与高校民事契约关系两类。如果根据高校类型划分，还可以进一步细分为政府与公办高校的民事契约关系、政府与民办高校的民事契约关系、政府与民办高校的行政契约关系和政府与公办高校的行政契约关系。（四）政府与高校契约型关系的性质1.政府与高校契约关系是一种不完全契约关系。根据契约内容是否完全，可以将契约分为完全契约（complete contract）和不完全契约（in-complete

12、contract）。政府与高校之间的关系由于具有波动性，两者的关系一直处于动态调整之中，而且，由于受制约因素较多，两者关系的未来发展充满了不确定性，很难将所有未来可能发生的因素全部考虑到并做好预设，只能是一种“摸着石头过河”的方式，在发展中不断调适和完善。因此，这是一种不完全契约。2.政府与高校契约关系多以非正式契约形式展现出来。政府与高校契约关系中的“契约”不完全是一种正式契约，也可以是一种非正式契约，即政府和高校在很多场合不是通过签订刚性很强的正式协议，而是具有柔性的非正式契约，如果当事方不能履行契约时，不诉诸法院等第三方机构，而是由契约双方自己协商处理。“政府与大学建立契约关系，并不是需要双方订立共同遵守的协议或条款，实质上是指通过立法明确政府和大学各自及其相互关系上的权利和义务，确立大学与政府之间在法律上的平等地位，从根本上打破旧的不平等的行政附属关系，确保大学的独立性和自主办学的权利。同时，契约关系也督促、确保政府依法对大学进行必要的监督、协调和管理，防止大学滥用办学自主权，对社会产生负面作用”8。3.政府与高校契约关系是民事契约与行