浅谈政府投资建设项目的审计计划管理

1、浅谈政府投资建设项目的审计计划管理倜牛讨曼曼墨12005年陈力吴仲兵科学合理的审计计划是开展审计工作的前提和基础,是审计机关的一项重要工作.只有通过科学合理的审计计划管理,才能有效整合审计内容,明确审计目标,突出审计重点,最大限度利用现有审计资源,充分调动审计人员的工作积极性,发挥审计监督的威慑作用,从而履行好宪法和法律赋予审计机关的神圣职责.因此,国家审计署提出了“全面审计,突出重点”的工作方针,并在国家审计署五年审计工作发展规划中把科学管理,整合资源列为今后五年亟须加强的三项基础工作之一.本文结合政府投资建设项目审计计划工作的实践,谈一谈如何加强政府投资建设项目的审计计划管理.一,政府投资

2、建设项目审计计划与常规审计计划有实质性的区别1主囵l,政府投资建设项目审计计划的范围广泛,内容复杂,客体多样.政府投资建设项目的审计范围涉及到国民经济的各行各业,可以包括党政机关,社会团体,还可以包括工业,运输,邮电,农林水,科研,文科卫生,体育,商粮贸物质等各个行业.政府投资建设项目的审计内容按照建设程序可分为项目前期审计,预算执行情况审计和竣工决算审计,审计内容涵盖了政府投资项目建设全过程.具体包括投资决策,勘察设计,开工前准备,招投标和施工图预算(标底),施工合同,现场签证和设计变更,期中财务,工程结算,竣工决算,投资效益(绩效)等;按照专业分工可分为土建,市政,绿化,装饰,给排水,暖通

3、,空调,消防,强电,弱电,工程财务等,涉及技术,经济,管理,法律等知识.政府投资建设项目的审计客体从实体上虽然主体是建设单位,但还需涉及到投资项目各环节的参与者,包括勘察设计单位,施工单位,监理单位,材料设备供应商,金融机构等单位,以及计划,规划,国土,建设,财政,工商,税务等相关政府主管部门;同时,建设项目审计还具有数量多,金额大的特点.因此,政府投资建设项目审计的上述特点决定了其审计计划同样具有范围广泛,内容复杂,客体多样的特性,这与常规审计计划有很大的区别.2,政府投资建设项目审计贯穿于项目建设的全过程,增加了审计计划的难度.政府投资建设项目具有投资消耗大,建设周期长,建设程序复杂,可变

4、因素多的特点.其建设期少则12年,多则35年甚至更长,而且每个建设项目又可分为多个单项工程,每个单项工程又要按事前,事中,事后三个阶段进行全过程审计监督,一个建设项目审计往往需要持续数年并多次出具审计报告,因此建设项目审计实际已渗入到项目建设的全过程;为保证建设进度,被审计单位对施工图预算(标底)审计,设计变更现场签证审计,合同审计都有强烈的时限性要求,其计划性反而被大大弱化;另外,一个建设项目的实施,需要经历复杂的建设程序和特定的建设过程,期问可能由于各种原因造成项目进度提前或延期,因此无法制定明确的审计计划,而只能根据建设项目进展情况进行审计.3,政府投资建设项目审计计划具有极大地不确定性

5、常规审计计划通常是在每年年初编制确定,但建设项目计划主管部门发布的项目投资计划是在年初确定计划总盘子,然后在一年内逐步下达.因此,政府投资建设项目审计计划如果要在审计机关规定时间内编制完成,就无法包含当年计划投资项目,只能在以后多次调整,增补,这就造成政府投资建设项目审计计划的不确定性.目前,政府投资建设项目审计实质应属于政府交办项目,因此审计计划必须将所有政府投资项目均纳入审计对象,由审计机关自主安排的空间不大.但从实践来看,只有处于被审计状态的项目才能成为现实的审计对象,对于未处于被审计状态的项目则作为潜在的审计对象,因此政府投资建设项目审计计划的审计对象总是在现实和潜在之间不断转化,这更

6、加大了政府投资建设审计计划的不确定性.二,政府投资建设项目审计计划的首要任务审计目标是审计行为的出发点,是审计活动要达到的境地.制定政府投资建设项目审计计划,必须确立明确的审计目标,增强审计计划的针对性,准确性和合理性,紧紧围绕国家和地方经济建设的工作中心,反映社会经济生活的热点和难点,正确处理好审计监督与服务的关系,认清审计的发展规律和趋势.只有明确合理的审计目标,才能充分发挥审计为国民经济保驾护航的职能,促进地方固定资产投资建设的健康发展.在当前审计环境下,政府投资建设项目审计应当坚持全面审计,全过程审汁监督,同时充分考虑基本建设程序的要求,突出审计重点,最大限度利用现有审计力量,保证政府

7、chinaAudit(specialDistrictEdition)投资建设项目的顺利开展.三,制定长期,中期和短期政府投资建设项目审计计划建设项目审计的特点决定了建设项目审计的目标是不断变化和发展的,审计机关应当根据项目实际建设情况和审计自身发展变化的情况制定合理的长期,中期和短期审计计划,并在实践中不断加以完善和修改.根据深圳市审计局政府投资审计专业局的实践,我们认为可以将政府投资建设项目的长,中,短期审计计划具体体现为审计项目库,年度审计计划和分项审计计划三个层次.l,审计项目库是政府投资审计机关审计对象的整体集合,是明确审计机关各业务部门审计管辖范围的基本依据,是政府投资建设项目审计计

8、划编制的基础.审计项目库由地方政府投资计划下达的全部项目,政府交办事项和上级审计机关授权审计项目构成,可细分为各业务部门审计项目库和备查项目库;审计项目库以投资项目为单位编制,具体内容可包括项目名称,计划投资总额,累计下达投资额,建设规模,建设内容,计划批文号,审计实施情况等要素,不受审计时限的约束.审计项目库的建立和维护由审计机关计划部门具体负责,对新增项目的计划分配和已有项目的计划调整实行严格的审批制度,并根据投资计划下达情况和审计实旖睛况对审计项目库实行动态管理.2,年度审计项目计划是政府投资审计机关按年度编制的审计项目计划,是审计计划的核心.年度审计项目计划由审计机关各业务部门根据本部

9、门工作职责和各级审计工作会议精神,结合对审计项目库中本部门负责项目的审计调查提出安排意见,经一定审批程序后由审计机关计划主管部门统一下达.为简化审计程序,提高审计效率,同一建设项目只发一次审计通知书,该项目自发出审计通知书的当年直至审计结束的当年均列入每年的年度审计项目计划.年度审计计划应当与审计项目库协调一致,重点保障重大建设项目的审计监督,并在审计业务量,审计覆盖面等方面作到科学,合理,便于审计机关保质保量完成年度审计计划.3,分项审计计划是指实施年度审计项目计划时根据项目建设过程中不同的审计内容作出的审计安排.具体表现为单项工程预算(标底)审计,单项工程结算审计,竣工决算审计等,自接收单

10、项工程送审资料之日起,即列入分项审计计划.分项审计计划是实施年度审计计划和计划检查,编制统计台帐的基础,专项审计调查和绩效审计等综合性审计项目则不存在分项审计计划.四,合理确定审计计划的重点项目和重点内容审计机关投资项目审计计划应当区分日常审计项目,专项审计项目(包括专项审计调查和绩效审计),特殊交办审计项目和授权审计项目,突出重点项目和重点内容的审计.我们认为,在当前审计环境下,政府投资建设项目审计应当在保证重大建设项目日常审计的同时,适当加大对建设领域具有普遍性,倾向性问题的专项审计调查和政府投资建设项目的绩效审计.其中,对于专项审计调查,绩效审计等社会关注程度高,舆论影响大的综合性审计项

11、目,应当在计划确定阶段广泛研讨(包括审计机关内部研讨,相关单位和专家的研讨,特别是与人大代表的研讨),充分论证审计计划项目的重要性,风险性,时间性,增值性和可行性,突出对重点领域,重点行图生7调节耐曼曼122005年专01业,重点资金的审计,增大审计监督为决策部门服务的功能.五,建立对被审计单位和被审计项目的分类监督机制在当前审计环境下,审计机关的审计资源是非常有限的,因此,必须在充分利用现有审计资源的前提下,对不同建设单位的不同建设项目实行分类监督机制.首先,应当建立对被审计单位的风险评估机制,对不同被审计单位实行不同的审计监督方式.即通过对被审计单位内控制度,管理能力及过往业绩等的考查评估

12、,按照一定的标准定出各被审计单位的风险系数,建立以被审计单位的风险高低来编制审计计划的方式,对风险系数大的被审计单位进行重点审计和全面审计,对风险系数小的被审计单位可适当简化审计监督方式.其次,明确审计重点,对被审计项目实施分类管理.具体可根据被审计项目的计划投资总额,审计性质(工程预算,工程结算,竣工决算),资金来源,建设管理等的不同,对被审计项目进行分类(如ABC分类法),对不同类别的被审计项目实施不同的审计方法.六,实现政府投资建设项目审计计划管理的信息化审计业务管理信息系统包括审计计划管理,审计项目质量管理,审计人力资源管理,审计信息资源管理四个模块.审计业务管理信息系统在计划管理方面

13、应当实现以下功能:1,审计计划和成果等业务量指标的自动统计,自动汇总,自动测算,便于计划管理人员科学,合理,均衡地安排审计任务.2,审计进度的自动监控.能提供方便,快捷,灵活的查询功能,便于审计机关领导和业务!:主囵管理部门随时掌握审计项目的进度,审计人员的工作情况.3,能进行审计计划的动态调整.政府投资建设项目审计时效性强,送审时间计划性不强,因此随着时间的推移和环境的变化,会不断的变动和调整,因此对其审计计划实行动态管理就非常必要.审计业务管理信息系统应当包括审计对象的动态数据库,能根据情况变化动态调整审计计划.4,实现审计成果信息资源的共享.政府投资建设项目的审计,与常规审计相比,具有技

14、术性强,专业门类多的特点,因此,加强审计成果信息资源的收集,是非常重要的.具体可以包括建设项目总体造价的技术经济指标数据库,审计中疑难问题的处理的资料库,审计文书标准格式的资料库.5,能实现审计成果信息的综合分析.目前,审计机关往往都非常重视审计报告等单项审计成果,但对审计成果的综合分析却极少开展.我们认为,应当充分运用统计分析的方法,注重对审计成果信息认真分析研究和加工提炼,通过再分析,再解剖发现问题的本质和根源,向地方政府和上级审计机关及时提供有情况,有分析,有建议的审计信息,反映审计中发现的具有普遍性,倾向性的问题,.这样才能以更宽的视野,从制度上,机制上提出解决问题的建议,更好地为领导

15、决策服务,从而进一步提高审计成果的价值.七,建立审计计划执行情况的考核体系计划的目的,在于监督和考核.为了充分调动审计人员的工作积极性,最大限度发挥现有审计资源,应当构建审计计划执行情况的指标考核体系.l,充分利用计算机管理信息系统,实现计划计划考核的自动化.计划执行情况的考核,应当包含三个层次的考核,即审计机关计划部门对各业务部门的考核,各业务部门对各项目审计组分管项目的考核,各审计组负责人对项目执行进度的日常监督和考核.通过分层考核的机制,全面监控项目进展情况,便于审计计划的实时调整.2,针对政府投资建设项目审计的特点,建立科学合理的考核指标.政府投资建设项目审计具有复杂性和多样性的特点,因此,对其计划执行情况的考核指标不能采用单一的指标来完成,而应当从多角度,多层面进行考核,如可以分别考虑专业类别,审计金额,审计项目数,审计工作难度等分别设定一定比例的分值进行综合考核.3,建立完善的审计项目质量检查制度和奖惩机制.通过建立审计项目质