农民增收障碍因素分析及对策研究

1、摘 要当前农民增收难在很大程度上与经济结构调整步伐慢有关。税费改革对三大产业结构的改善对提高农民收入的作用不大。农业产业结构调整应成为今后农民增收工作的主线，延长农业产业链是其首要的选择。关键字：农民 ；增收障碍 ；对策目 录1 引言 .12 当前农民增收的主要障碍因素 .12.1 农业生产资料价格迅猛上涨.12.2 农业生产规模小，机械化程度低.12.3 农民务农的高成本和低回报率.22.4 靠天吃饭使农民的未来充满不确定性.22.5 农业生产结构单一.22.6 农民子女接受高中及高等教育支出压力沉重.32.7 市场信息获得渠道不畅.32.8 农民创业资本严重短缺.32.9 因病致贫的威胁.

2、42.10 农民致富缺乏强有力的带头人.42.11 农业生产经营科技含量低.42.12 自然灾害的频繁袭击.42.13 人多地少矛盾突出.52.14 农村耕地质量下降.52.15 农业劳动力趋向老龄化.52.16 进城农民的高付出和低收入.63 形成农民增收障碍因素的主要原因 .63.1 工农业产品“剪刀差”.63.2 城乡割据体制.73.3 农村公共财政严重缺位.73.4 农民组织化程度低.83.5 农民文化素质整体偏低.84 解决问题的对策建议 .84.1 积极引导农民调整产业结构.94.2 进一步加大公共财政保障力度.94.3 提高农民组织化程度.104.4 引导农民发展规模化经营.10

3、4.5 重视对农民的教育和培训.114.6 建立和完善农业生产风险防范与保险机制.114.7 加快小城镇建设步伐.124.8 帮助农民选好“领头雁”.124.9 大力推广优质环保农业.134.10 为进城打工农民保驾护航.13结束语 .13参考文献 .1511 引言我国 13 亿人，有 9 亿多是农民。农民的生存现状和富裕程度直接关乎我国大局稳定和全面建设小康社会目标的实现。随着改革开放的不断深入，特别是近年来党和政府先后取消除烟叶以外的农业特产税、农业税和对种粮农民实行直接补贴、对贫困农民子女义务教育实施“两免一补” 、鼓励农民进城务工和举国上下帮助农民工解决工资拖欠问题等一系列政策及措施的

4、付诸实践，我国农业和农村经济面貌发生了深刻变化，一批又一批农民摆脱了贫困，建起了幸福家园，走上了小康之路。这一成果无疑是举世瞩目，有口皆碑的。但由于受历史及当前诸多方面因素的影响，我国还有相当一部分农民没有摆脱贫困，增收之路艰难。如何帮助这些农民增加收入，摆脱贫困，奔向小康，是摆在我们整个中华民族面前的一个严峻课题。为了探求农民增收的障碍因素，并据此提出对策建议，笔者于 2005 年国庆节期间对豫西部分县（市）区的农村进行了深入调查。2 当前农民增收的主要障碍因素从调查的总体情况看，当前农民增收的障碍因素是多方面的，极其复杂的，它既包括历史性因素，也包括以往和现行政策方面的因素，更有农民自身素

5、质方面的因素，以及经济、地理、气候、自然环境等方面的因素。这些因素相互交织，互为影响，在农民增收的道路上形成了一道道显赫的 “关卡”和依靠农民自身力量难以逾越的障碍。这些“关卡”和障碍的具体表现主要有以下几个方面：2.1 农业生产资料价格迅猛上涨近年来，党和政府对农民的关怀和支持可以说是超过了以往任何历史时期，但党和政府给农民的“好处”却很快被迅速上涨的农业生产资料价格“吃掉”了。如湖北省出产的洋丰复合肥，2003 年每袋价格为 78 元，到 2005 年已涨到 115 元，两年间价格涨幅达 47.4%。按耕种一亩土地施一袋肥料的用量计算，一个耕种 6 亩土地的农民，每年就要多开支 228 元

6、，远远超过了政府对种粮农民直接补贴每亩 10 元、共计 60 元的补贴款。又如杀菌农药托布津 2003 年每斤的价格为 7 元，到 2005 年已涨到 14.5 元，涨幅达 1.07倍。一个以种植苹果为主的一般农户，每年将为农药价格的上涨多开支 350 元左右。2.2 农业生产规模小，机械化程度低在农业经济发达的国家，由于其规模化经营及机械化程度很高，农产品的平均生产成本自然大幅度降低；而我国农民种粮大部分地区机械化程度较低，一家一户种粮的规模很小，加上生产资料价格的持续上涨，农民的种粮成本便大大高于社会平均成本。在2调查中笔者了解到，豫西一个三口之家，一般拥有土地三至五亩，由于地块肥沃、贫瘠

7、程度不同，当初分地时考虑到公平因素，便把本不够大的地块分割在数处不同方位的土地上，加上村民小组人口增减而调整土地，农民分到手的土地更加零散。农民种粮的小规模经营及较低的机械化程度，大大提高了农民的种粮成本，缩小了农民增收的空间，进而加大了农民奔小康的难度。2.3 农民务农的高成本和低回报率由于长期以来我国工农业产品价格上的“剪刀差” ，使务农农民付出了较高的生产成本，却只获得了较低、甚至于很低的回报率。在调查中笔者了解到，农民种一亩玉米，其主要开支一般有：购种子 18 元，购化肥 116 元，耕地 25 元，一般年景旱地每亩可产玉米 600 斤左右，每斤价格 0.62 元，折款 372 元左右

8、，除去上述投入的直接生产成本159 元，农民每年从一亩土地上仅可获得 213 元左右的收入。若扣除农民种田的劳动力成本，所剩显然无几。若遇到大旱之年颗粒无收，农民血本无归，日子便更难过了。2.4 靠天吃饭使农民的未来充满不确定性长期以来，由于我国农田水利基本建设发展缓慢，不少地方的农民抗击和抵御自然灾害能力非常脆弱，直到现在还没有摆脱靠天吃饭的困境。遇到风调雨顺之年，农民欢欢喜喜庆丰收；而遇到大旱之年，农民便无计可施，苦等来年；有时遇到连年大旱，只有借粮度日或依靠政府救济。由于受经济条件所限，既使有水可浇的农村，一些农民也常常因付不起费用或怕加大种田成本而对浇地退避三舍。这就使不少地方的农民无

9、水浇不上，有水不敢浇，靠天吃饭现象严重。2005 年 7 至 8 月份，豫西大旱，有机井的地方群众因水价太高而很少浇地，许多乡村的晚玉米因干旱而颗粒无收，给当地农民带来了不小的损失。2.5 农业生产结构单一由于受传统的小农生产观念或小富即安思想以及农民自身素质的影响，不少地方农民缺乏市场经济知识，生产结构调整缓慢，一般种植的仍是小麦，玉米，经济作物主要是苹果。由于粮食价格的低迷，农民种粮一般都不拿到市场上去卖，而主要用于自给自足；主要用于出售的苹果却又在价格上大幅度滑落。这些都表明，单一的农业生产结构是农民走不出困境的重要障碍因素之一。在灵宝市的大部分农村，农民都靠种几亩苹果维持生计，而最终的

10、收获却很低。笔者从一姓杨的农民处了解到，他家共有 6.3 亩地，全部都种上了苹果，全年投入 5310 元，其中，浇地 600 元，打农药 1300 元，买化肥 23003元，苹果套袋 850 元，请人套苹果袋、稀苹果花工资 260 元，一共收获苹果 4.6 万斤，共买了 9630 元，一斤苹果平均价格不到 0.21 元。在不计自身劳动力成本的情况下，全家人辛辛苦苦劳动一年仅收获了 4320 元。2.6 农民子女接受高中及高等教育支出压力沉重近年来，随着高中及高等教育收费的不断上涨，农民要站在与城镇居民同一起跑线上承担必须的子女教育支出，大大超出了许多农民的实际承受能力。据了解，一个农户供一个大

11、学生每年的学杂费及食宿费至少需要 8000 元，供一个专科学生每年至少需要6000 元，而供一个高中生每年也至少需要 4000 元。一般情况下，一户农民每年的收入能供一个高中生已力不从心，更不用说供一个大学生或专科生了。正像人们所说的：“不上大学等着穷，上了大学立即穷。 ”目前农村一些农民倾家荡产送子女上大学的例子并不少见。凡是孩子学习好一些的家庭，为了让孩子能跳出“农门” ，都千方百计向亲友借钱或向银行贷款送孩子读高中，上大学。这些家庭大多都是债台高筑，度日非常艰难。2.7 市场信息获得渠道不畅由于农村生产、生活环境和经济条件的制约，以及山区农民交通、通讯的闭塞，目前不少农民获得市场信息的渠

12、道极为有限。上不了互联网，看不到报纸，听不到广播，有些地方的农民甚至连电视都看不到。在这样的情况下，不少急切想致富的农民在生产结构的安排上就产生了很大盲目性。或者是产品适销对路，却因信息渠道不畅卖不出去，或者是市场已经饱和根本就没有销路。笔者在调查中了解到这样一个例子，一位农民听说城里搞绿化，松树苗供不应求，就与妻子在 3.6 亩土地上辛辛苦苦干了两年，浇水、施肥投资 2400 多元，最后抚育出了 8500 多株松树苗。到松树苗可以出售的时候却找不到一家“卖主” ，又等了两年长大了的松树苗还是卖不出去，为了吃饭种粮食，最后只好将小松树苗拔了当柴烧。2.8 农民创业资本严重短缺由于“三农”问题长

13、期得不到解决，不少地方的农民辛苦一年只能图个温饱，能应付孩子上学及生老病死等方面的开支已经不错，要有所积累一般的农户便很难做到。因此，目前相当一部分农民拥有的个人财产和积累很少，加上向农民投入资金存在风险，金融机构一般都不敢贸然对农民打开方便之门。因而在现实生活中即使一些农民有致富之梦想，如开办养猪场，养鸡场，或烧砖厂，搞大篷蔬菜，但由于缺乏相应的创业资本，而只好作罢。42.9 因病致贫的威胁由于目前大多数地方的农民还没有享受到医疗保障，过低的农业收入使农村中的许多农民把看病当作一种奢望。在三门峡市的 7 个县（市）区中，除国家级贫困县卢氏县在各级政府的大力支持下实施了农村新型合作医疗外，其他

14、 6 个县（市）区均未实行。农民因病致贫、因病返贫的现象比较突出。不少农民有了小病硬扛着，往往把小病拖成大病。即使得了大病，许多农民也很少到城区医院去治疗，一般只是到乡下小诊所拿点药。患病的农民不仅忍受着病痛的煎熬，还因劳动能力的减弱甚至消失，使其在经济上更加艰难起来，往往几元钱的药费也要在小诊所的欠账单上长时间地赊着。2.10 农民致富缺乏强有力的带头人在目前的农村，涌现出了一批又一批带领农民致富的好带头人，但也不排除有不少带头人缺乏或严重缺乏带领农民致富的应有素质。其表现：一是受一些村干部本身文化及业务素质的限制，尽管其有带领群众致富的愿望，却没有带领群众致富的“本事” ，因而在农村经济长

15、期徘徊的现状面前束手无策。二是在一些比较贫穷的乡村，有些村干部是奔着那份虽然不高、却可按期稳定领取的“工资”而来，并没有把全部心思放在为群众办实事上。三是每月 100 元左右的村干部“工资” ，并不能最大限度地调动村干部带领群众致富的积极性。四是个别地方在“村官”的选举上存在弊端。如一些人为了当上“村官” ，在村民选举时请客拉选票，拿钱买选票。这些人上任后，不是一心想着给老百姓“弄点事” ，而是一心想着为自己“弄点事” ，有利的事儿跑快些，无利的事儿跑慢些，能占的便宜多占些，直接影响了村级组织的形象和为民办事的效率。2.11 农业生产经营科技含量低从目前的农村情况看，农民生产经营的科技含量总体

16、偏低，其生产出来的产品大都是传统的、市场竞争能力低的“大路货” ，缺少较高科技含量的“紧俏货” 。在一些超市里进口水果卖到四五元钱一斤的时候，而被调查的一些农村的苹果才卖到两三毛钱一斤，更有卖不出去的一车车苹果以更低的价格被送往当地的果汁厂。农产品较低的科技含量，或与科技含量的无缘，是造成农产品相对过剩和农民增产不增收的根本性原因之一。2.12 自然灾害的频繁袭击我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，而由于农业基础设施普遍较为薄弱，抗5御自然灾害能力低下，各种突发性的自然灾害往往给农业生产造成难以挽回的巨大损失。在各种自然灾害中，对我国农业造成损失最大的自然灾害当数水灾与旱灾。据有关资料显示，

17、我国粮食生产每年因水灾而减产约 89 亿公斤，因旱灾而减产约 100 亿公斤。就所调查的豫西地区而言，虽然其所处地理位置属丘陵地带，一般可免遭水灾之害，但每年的旱灾、冰雹的频频光顾，给丰收在望的苹果、小麦、烟叶等农作物造成的直接经济损失，每年都在数百万元以上，因而成了农民增收的大敌。2.13 人多地少矛盾突出这一点在地势比较平坦、人口相对密集的区域表现得更为明显，许多农民人均拥有土地不到一亩。尤其是随着国家基本建设用地、新建城镇用地、城乡居民建房用地的不断增加和农村退耕还林政策的深入实施，不少地方农村的耕地面积呈现出不可逆转的减少态势，再加上一些地方以非农业发展为特征的土地不合理利用与土地乱占

18、滥用，人多地少的矛盾便显得愈来愈突出。这一矛盾的不断加剧使以土地为基本生活保障资料的农民面临巨大困惑。由于人多地少，不少农民在农村无事可干，进城又找不到工作，不仅影响了农民增收，而且给一些地方的社会治安带来了隐患。笔者曾在一个村子了解到这么一件事：有段时间村上连续发生了几起入室“盗窃”案件，而被盗窃的不是电视机等“贵重”物品，而仅仅是一袋玉米或半袋面粉。2.14 农村耕地质量下降一是多年来农民丢掉了改革开放前普遍使用农家肥的传统，种田基本上都是长期使用可致土地板结的有机化肥，逐渐导致了土地肥沃度的下降；二是有些地方在发展工业的同时严重忽视对环境资源的保护，空气及河流污染严重，致使不少耕地质量遭

19、到破坏；三是经营土地的低回报率使一些农民对土地疏于管理，致使部分耕地不同程度地出现了抛荒与闲置现象；四是一些农民缺乏对土地的管理经验或随意改变土地用途，对土地进行掠夺式经营等等，都导致了土地质量不同程度的下降。2.15 农业劳动力趋向老龄化由于在黄土地上刨食难以解决全家温饱及孩子上学等诸多问题，不少农村的大部分青壮劳动力、甚至一些上了年纪的人都纷纷拥向城市“淘金” 。村上留下来的，除了进不了城的老人，就是正在上学的孩子。这就直接导致了农民对土地投入的大幅度减少和劳动力潜能的急剧下降，在很大程度上影响了农业增收的步伐。笔者在一个小山村里曾看到，那个小村总共只有 110 口人，而外出打工的青壮年和

20、老人竟高达 60 多人，留在村里6的大都是老人、孩子和一些残疾人。2.16 进城农民的高付出和低收入近年以来，随着打工潮的纷纷涌向城市，不少贫困地区的农民生活有了明显改善。但这样的改善是有限度的，相对而言的。由于大多数进城打工的农民受文化程度所限，只能做一些城里人不愿意干的工作。这些工作往往是需要付出最繁重的体力劳动，而获取的报酬相对“城里人”来说，却是最低的。不仅如此，由于进城打工农民的数量越来越多，在劳动力几乎无限供给的情况下，打工者的就业机会越来越少，工作条件越来越恶劣，报酬越来越低，直接加大了进城农民增收的难度。3 形成农民增收障碍因素的主要原因以上对农民增收障碍因素的分析，我们看到的

21、只是事物的表象，还没有抓住问题的实质。要抓住问题实质，并找到解决问题的途径，就必须分析这些障碍因素形成的深层次原因。从调查的情况看，笔者认为导致农民增收障碍因素的主要原因有以下几个方面：3.1 工农业产品“剪刀差”“剪刀差”是指工农业产品交换时，工业品价格高于价值，农产品价格低于价值所出现的差额。也就是说，工业品是被提高到脱离了本身的实际价值卖给农民的，而农民的农副产品又是被大大压低了本身的实际价值卖出的。新中国成立后的工农业产品的“剪刀差” ，源于我国建国初期严重落后的民族工业，而工业化又是一个国家是否强大的重要标志，在工业、农业只能兼顾其一的情况下，政府为了集中足够的资源去实现国家的工业化

22、目标，便在一定程度上偏离了农民的利益。一方面，依靠牺牲农业为特征的资本原始积累为工业化提供资金支持，主要通过工农业产品剪刀差（隐蔽方式）与农民税费（公开方式）两种方式来进行。另一方面，国家财政支出过程中也表现为显著的重工轻农倾向，尽管农业法明文规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度” 。但有关资料显示，1992 年至 1996 年我国财政支农支出年均增长 16.8%，而同期财政经常性收入年均增长 23%；财政支农支出占财政总支出的份额也逐年下降，1993 年至 2000 年分别为9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8

23、%；同时财政支农支出占国家财政总支出的比例也远远低于农业产值在国内生产总值中的比重，与农业在国民经济中的地位与作用很不相称。与此形成明显对照的是，工业得到政府的财政支持持续提升，在“一五”到“五五”期间政府对工业投资占总投资的比重在 45%62%之间，而对农业的财政投资从未超过 8%，最少年份为 3%。这种工业偏向运行格局产生的直接后果就是，7农业自我积累与自我发展后劲的不断弱化，农村剩余劳动力转移不力，农业劳动生产率长期停滞不前，农民生活水平低下，从而使农业这一基础产业在垫高工业发展平台的同时，却使自身发展严重受阻，农业基础地位得不到真正落实与巩固。3.2 城乡割据体制城乡割据体制是形成农民

24、增收障碍因素的重要根源之一。它以严格的户籍管理制度为基础，表现为农村居民与城市居民在就业、教育、社会保障等制度方面的不平等待遇及其严格的限制。首先表现为地域限制，现行户籍制度将 9 亿农民束缚在农村，即使外出打工也被打上了二等公民的烙印。其次是就业限制，各级政府在解决失业和再就业问题时，往往只顾及到了城市居民，而没有考虑将农民的就业纳入政策范围。三是教育限制，考上大学往往是农民子女脱离农村户口的首选途经，然而受城市与农业教育环境及其质量较大差别的限制，农村学生升入大学的比率不高，多数要留在农村务农或成为拥入城市的打工者队伍。四是社会保障方面的限制，目前除了个别地方养老保险、医疗保险进行小范围的

25、改革试点以外，其他社会保障项目几乎是一片空白。由此可见，城乡割据体制中的户籍制度限制了农民的迁徙自由，不平等的就业制度使得农民面临着不平等的就业机会，而教育和社会保障制度的不完善使得农民的未来充满不稳定性，不平等的城乡割据体制使农民增收受到了多方面的限制。3.3 农村公共财政严重缺位长期以来，由于受城乡割据体制的影响，我国农村公共财政缺位的现象比较严重。其表现，一是农村义务教育方面的缺位。农村税费改革之前，9 亿多农民缴纳的各种税费支撑了我国的农村义务教育事业，并通过集资、借债等方式建设了当时农村最漂亮的校园，而不少村级组织却因此背上了数万以至数十万的沉重债务。二是在农田水利基本建设方面的缺位

26、。水利是农业的命脉，农田水利基本建设是提高农业综合生产能力的基本条件，也是农民奔小康的最基本的保证。长期以来，尽管各级政府在支持农田水利基本建设方面投入了大量资金，兴建了一批又一批水利工程，但相对于农田水利基本建设总需求量来说，依然是杯水车薪。目前我国仍有数以亿计农民还被“等雨耕田、靠天吃饭”的窘境所困扰。三是农村科技应用与推广方面的缺位。尽管政府为推广农业科技知识及其成果成立了有关机构，但其真正的作用并没有充分发挥出来，农业生产中的科技含量依然持续走低，直接影响到农产品的市场竞争能力。据有关资料显示，目前我国农业生产经营中的科技贡献率大约在 30%左右，农业科技成果推广应用率只有 20%至

27、30%，远远低于世界发达国家水平，从而无法在现代化市场经济中与非农产业展开竞争。四是社会保障制度方面的缺位。目前城里人已普遍享受到医疗、养老、失业保险以及生活最低8保障等方面公共财政所带来的好处，但这些方面的公共财政的阳光还远远没有照到占全国人口绝大多数的农民身上。五是农村公益事业方面的缺位。目前城市文化娱乐、交通、供暖、购物等公共设施一应俱全，而绝大多数农村却处于严重滞后的状态。以上诸多方面农村公共财政缺位的形成，虽与各级政府财政实力的强弱有着密切的关系，但与其在发展观念、制度设计、政策实施等方面重工轻农、重城市轻农村无疑也有着一定的关系。3.4 农民组织化程度低我国作为世界上土地经营规模最

28、小的国家之一，农民一家一户的松散型组织，决定了农民的生产经营难以融入千变万化的市场经济，难以通过自我组织力量去影响市场价格，相反只能成为市场价格的被动接收者。笔者曾查阅了一些发达国家的农业概况，像法国、德国、澳大利亚、英国、日本、美国等等，这些国家不仅农民生产经营规模较大，而且在农村都无一例外地成立了农民协会组织，从市场信息到农产品的产供销，以及维护农民自身利益和影响政府决策等等方面都发挥了举足轻重的作用。而我国在农民协会组织方面目前几乎还是一片空白。这就使农民的利益缺少了向政府直接陈述的代表或代言人，也使我国在维护农民利益方面的力度大为减弱，更使一些农民在市场经济的风浪中被颠簸得失去增收的方

29、向和致富的信心。3.5 农民文化素质整体偏低我国农村拥有世界上最丰富的劳动力资源。但遗憾的是，长期以来由于我国农村义务教育在教学环境、师资力量等方面相对于城市存在的较大差别，又由于高中学校数量少、收费高导致农村能考上高中的孩子少、考上大学孩子的更少等因素影响，留在农村当农民的大都是初中毕业或达不到初中文化水平的人。据国家统计局 1997 年和 2001 年两次抽样调查结果表明，我国农村劳动力中文盲或半文盲、小学、初中、高中、大专以上文化程度的比重分别占农村劳动力总数的 8.5%、33.9%、46.2%、10.1%、1.3%。初中及其以下文化程度的劳动者占了 88.6%。由于我国农村劳动力在文化

30、程度方面普遍的低素质，使其在拥有农业科技知识、市场经济知识等方面都比较贫乏，因而造成其创新能力上的欠缺，加大了农村发展高效农业、特色经济的难度，影响了农业劳动生产率的提高，同时也使他们难以摆脱小农意识而增强对市场的应变能力，即使进城务工也只是廉价的劳动力，从而进一步扩大了城乡收入差距，加大了农民增收的难度。4 解决问题的对策建议从以上所分析的当前农民增收障碍因素及其成因可以看出，要解除农民增收的诸多障9碍因素，不仅需要各级政府的高度重视，加大对农业的扶持力度，而且需要各行各业、方方面面的密切配合，共同努力。只有动员全社会的力量，都为农民增收出谋划策，鸣锣开道，农民增收的太阳才会跃出地平线，才会

31、迎来我国全面实现小康社会的第一轮曙光。这需要一个长期不懈的、艰苦的奋斗历程，远远不是出几辆宣传车、刷几条标语、喊几句口号所能轻松完成的。正如党的十六届三中全会所明确指出：“目前，在城乡发展程度、城乡居民收入和消费水平、城乡教育和保健等方面，都存在巨大的差距。这是很不正常的。而要消除这种政策的后遗症，则需要做出长期艰苦的努力。 ”现实要求我们为了农民增收，必须伏下身子，扎扎实实、兢兢业业地从一点一滴做起。4.1 积极引导农民调整产业结构目前传统的、单一的农业产业结构已逐步成为农民增产不增收的桎梏。为此，笔者认为，通过“撤乡并镇”保留的各乡镇人民政府，在职能转换上一定要把引导农民调整产业结构当作促

32、进农民增收的一件大事来抓。通过散发小册子、传单、举办农民产业结构调整培训班和以会代训等有效形式，向农民传递更多的市场经济知识和市场供求信息，帮助农民摆脱传统、落后的种植结构的束缚，坚持“市场需要什么就种什么、什么赚钱就干什么”的原则，大力发展高产优质高效农业，加快产业结构调整步伐，推动农业从过去只注重产量向稳定产量提高质量和适应市场对农产品优质化、多样化需求的转变。对产业结构调整中生活暂时出现困难的农民，应通过个人审报、村委会审核、乡政府审批的程序，对其给予维持最低生活标准的补助或救济。乡镇人民政府困难无力解决的，县及县以上人民政府应给予支持。只要有效解决了农产品的品种和质量问题，农产品出售难

33、及增产不增收的问题就会迎刃而解。在引导农民调整种植结构、提高产品质量的基础上，各乡镇政府和有关部门还应根据当地实际情况，积极引导农民兴办养猪场、养鸡场、养牛场等养殖业，以及大规模发展大篷蔬菜、木耳、蘑菇等特色农业，以有效解决农村富余劳动力的就业问题和加长农民增收的链条。与此同时，还应积极为有能力的农民发展交通运输业、农产品加工业提供优惠政策，改变农民收入结构，加快农民增收步伐。4.2 进一步加大公共财政保障力度在新中国的发展历史上，农民为我国民族工业和城市经济的发展，以及各级政府财政实力的增强都做出了巨大的、不可磨灭的贡献。在当今“三农”问题日益严峻、农民增收障碍长期得不到排除的情况下，已经逐

34、步昌盛起来的民族工业、日益繁荣的城市经济和实力不断壮大的各级政府财政，理应责无旁贷地回报农民， “反哺”农业，打破城乡割据体制下的二元经济结构，提高和增强公共财政对农业的保障力度。针对当前农村存10在的突出问题，笔者认为，首先应加大对农田水利基本建设的投入力度，尽快帮助农民从靠天吃饭的困境中解脱出来。其次，要建立健全包括五保户供养、社会救济、农村合作医疗等在内的农村社会保障体系，使农民老有所养，病有所医，大灾之年有饭吃，确保农民增收的底线。第三，加强财政对农业的科技投入，并建立考核机制，改变一些乡镇农村科技推广站名存实亡的现状，充分发挥其科技宣传优势，以现代科学文化知识武装农民，引导其用现代科

35、学技术改造传统农业，用现代科学方法管理农业，提高农产品的科技含量和附加值以及农产品品质，加速农业科技成果转化，充分挖掘农民增收的潜力。第四，对 2002 年以来“开仓借粮”到期无力还粮的农民应该“网开一面” ，及时纠正一些乡镇出现的对村组干部施加压力让农民还粮的不正确做法。第五，对一些地方群众人畜饮水、行路、通讯等问题至今仍未解决的乡村要加大扶持力度，在建立和谐社会的同时，促进农民增收。4.3 提高农民组织化程度目前农村一家一户小规模、一盘散沙式的生产经营方式是我国农业生产效率低下、抵御市场风险能力极弱的根本性原因之一。要彻底扭转这一局面，借鉴国际上一些农业发达国家的成功经验，就是引导农民成立

36、协作组织。农民的组织化程度是现代农业发展的重要标志。如日本的农民协会作为农业的最广泛组织，对促进日本农业经济发展、恢复政治稳定、减少政府的社会管理成本等发挥了极为重要的作用。这些成功的经验告诉我们，要引导农民由一家一户的小生产向大市场迈进，就必须提高农民的组织化程度。因此，建议各级政府和有关部门应从维护农民利益、确保农民增收的目标出发，坚持“民办、民管、民受益”和“提倡而不干预，支持而不包办，扶持而不代替”的原则，积极引导和支持农民组建各类专业协会，并尽快出台农民发展合作经济组织的政策规定和章程，从法律上确认，在政策上扶持，不断提高农民的组织化程度和增收的凝聚力。4.4 引导农民发展规模化经营

37、与提高农民组织化程度相对应的一个问题，就是提倡农民发展规模化经营。目前工农业产品“剪刀差”形成的重要因素之一，就是小规模的农业生产成本大大高于社会平均成本。而降低农民生产成本最有效的途径就是引导农民生产经营走规模化、产业化、机械化的道路。要做到这一点，首先就要推进农村土地使用权的自由流动。在农民纷纷拥向城市打工的当今农村，这一点不仅具有可行性，而且具有政策上的有力支持。党的十六届三中全会曾明确指出：“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，逐步发展适度规模经营。 ”我国农民作为“世界上经营规模最小的农户” ，只有实现规模化经营，才能提高劳动生产率，才能确保农民“打工、种田两不误”和

38、增收目标的11尽快实现。二是对农民新创办的中小型农副产品加工企业，要加强创业扶持和服务。不管哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农民带来实惠，都要在财政、税收、金融等方面，以及产业政策上一视同仁地给予扶持。三是要积极引导各方面的资金投向农业，在开发荒山、滩涂和开办企业等方面投资入股，有效解决农业规模化、产业化发展过程中出现的资金不足问题。4.5 重视对农民的教育和培训笔者通过查阅大量的资料发现，凡是农业经济发达的国家，都有一个共同的特点，就是当地政府十分注重对农民的教育和培训工作。在澳大利亚，农民培训的费用由政府投入，各有关大学、职业学校等承担培训

39、任务。农民每隔一定时间都要接受一次培训。目前澳大利亚农村中已有三分之一的劳动者达到大学文化水平。法国靠政府扶持建立了以高等、中等农业教育和农民业余教育为主要内容的农业教育体系，有力地推动了农业教育，提高了农民素质。现在的法国农民一般都具有农业技术高中或农业专科大学的文化程度。他们有文化，懂科学，善经营，对发展本国农业起到了决定性作用。农业的竞争，说到底是农民素质的竞争。全面提高农民素质，是增强农业竞争力的源泉所在，也是确保农民增收的“本”之所在。因此，当前和今后一个长时期内，帮助农民增加收入最重要的工作之一，就是各级政府必须把农民教育和培训工作列入重要议事日程，充分调动社会各方面参与农民职业技

40、能培训的积极性，鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训。各级财政要安排专门用于农民职业技能培训的资金。在具体操作上，首先要抓好文化基础教育，加大农村教育的投入力度，提高农民素质从“娃娃”抓起，促使农民整体素质的不断提高。各级财政对农村的转移支付，要优先安排支持农村教育事业。其次，要加强对农民专业技能的培养，充分利用职业教育、成人教育，绿色证书培训、 “农广大”和“农函大”等方式方法，加强对农民进行包括现代农业知识、法律知识、WTO 知识、市场营销知识在内的各种知识的学习培训。同时要在农村举办各种各样的短训班，结合产业结构的调整，加大农民对新技术的研究和对农民科技新知识、新技术的

41、培训力度。4.6 建立和完善农业生产风险防范与保险机制在我国城市各种保险业一片繁荣的情况下，我国农村的保险业却近似一片空白。从美国等世界发达国家的经验看，建立健全农业保险体系，通过实行农业保险制度，规避农业风险非常必要。农业风险防范机制的建立与完善，有助于减少农民突遇自然灾害的损失。这也是在市场经济条件下，加强对农业支持保护的一项重要措施。政府应首先制定灾害救济制度，对于人力不可抗拒的自然灾害，政府应给予农民往年平均收成一定比12例(如 60%)的补贴，以便维持农民的正常生活及来年对生产的再投入。其次，政府可以推行多种灾害保险制度。每年由农户自愿申请参加多种灾害保险，农户缴纳一定费用给政府作为

42、保费，如果本年度农业生产状况良好，政府不退费；如果本年度在生产过程中出现天灾人祸，则政府承担保险责任，偿还农户全部损失。此外，政府还可以对农业保险实行多种形式的补贴，使农业保险成为有别于一般商业保险的政策性保险。4.7 加快小城镇建设步伐目前，我国农村人多地少的矛盾在不少地方都比较突出。要解决这一矛盾，并促进农民增收，一个有效的途径就是加快小城镇建设步伐，鼓励农业人口向二、三产业转移，向城镇转移。为此，各级政府在农村经济发展导向上，一是要加大对小城镇建设的支持力度。改革开放以来，我国乡镇企业曾经蓬勃发展， 使一大批农民摆脱了黄土地的束缚，使农民收入大大增加。但是单纯依靠发展乡镇企业来转移农村剩

43、余劳动力以增加农民收入有着很大的局限性。因为通过这种方式转移出来的农民不能在城镇安家落户，只能徘徊于农业和非农业之间，使农业成为这些农民的“业余产业” ，没有从根本上最终解决人多地少的矛盾，没有解决农村剩余劳动力滞留于农村的问题。只有让有条件的农民到城镇务工经商，安家落户，才能减少农民数量，真正缓解人多地少的矛盾，使有限的土地资源产生规模效益。二是要打破城乡割据体制下户籍限制的樊笼，凡进入小城镇工作若干年以上，并安家落户的人员，有关部门应按照自愿的原则，允许其将农村户口转为城镇户口，同时在就业、医疗、教育和社会保障等方面给予优惠政策，为进城农民提供公平的就业和生活环境。三是在小城镇的建设上，要

44、注意发挥自然资源、经济条件和人文环境等方面的优势，利用交通要道，建设市场型、旅游型、加工型等有内涵、有特色的城镇。要以农产品加工业和农村服务业为重点，在小城镇形成符合当地特点的支柱产业。四是要大力营造有利于个体私营经济发展的氛围和环境，坚持所有制的多样性和生产力的多层次性，放手发展中小企业特别是服务业，发展个体私营经济。无论何种所有制形式，只要依法经营，照章纳税，保障职工权益，符合安全标准，都要鼓励其发展。五是要支持乡镇企业搞好结构调整和技术改造，加快体制创新，提高发展水平，特别要引导乡镇企业发展农产品加工业和服务业，培育新的经济增长点，为农民增收拓展新的门路。4.8 帮助农民选好“领头雁”在

45、我国许多地方的乡村，经济条件、地理环境及各方面资源基本相同的情况下，村与村之间的贫富之所以出现较大差距，一个重要原因就在于有没有一个好的致富带头人，有没有强有力的村两委班子。在农民致富的道路上， “领头雁”的作用至关重要。我国刘13庄、南街村等村级经济从落后到辉煌的发展史都雄辩地证明了这一点。为了从根本上扭转当前农村干部素质普遍较低的现状，切实促进农民增收，笔者认为应采取以下措施：一是结合当前“撤乡并镇”工作，挑选一批政治素质高、业务能力强的人员到农村去协助“领头雁”工作或通过村民代表大会选举承担“领头雁”的重任。在工资福利待遇上仍保持原待遇不变。这样不仅可以缓解“撤乡并镇”中人员分流难的问题，而且可以有效解决农村“领头雁”人才严重缺乏的问题。二是各县级人民政府要强化对现任村两委干部、特别是主要负责人的培训或轮训工作，每年至少以县（市）区为单位集中培训或轮训一次，不断提高他们带领群众致富的组织能力和业务能力。三是建立健全对现任村干部的监督制约机制，对那些严重假公济私、以及难以胜任带领群众致富的村干部应及时组织召开