我国旅游行政管理体系职能的变革研究

1、我国旅游行政管理职能的变革研究-旅游管理我国旅游行政管理职能的变革研究何珍茗陈佳赵彦凤虽然?中华人民共和国旅游法?对政府的旅游行政管理职能进行了一定的规定， 但在当前深化改革的时代大背景下，旅游行政管理体制的改革势在必行。在进行 管理体制的改革之前的一个重要任务就是要明确旅游行政管理职能。政府在旅游行政管理过程中可以做什么、应该做什么，当前有哪些做得不好的地方，未来应 进行怎样的职能变革？本文基丁结合相关文献资料，结合局部旅游兴旺国家的经 验及中国的实际情况，尝试提出了社会化、宏观化、效劳化三个旅游行政管理职 能变革的方向。一、引言长期以来，我国一直实行政府主导型旅游开展战略， 建立了从中央到

2、地方、省 市县三级的旅游行政管理体制。当前，这样的管理方式虽然适应我国旅游业开展 状况，但也存在不少问题，如“大产业，小部门、“无位无为无威状况的存 在，是各级旅游行政部门难以避开的难题和为难。同时，旅游市场存在着诸多乱象，单纯靠旅游行政部门的力量，治理效果甚微。在此背景下，20212021 年 1010 月我国第一部旅游法一一?中华人民共和国旅游法?以下简称?旅游法?正式实施。它不仅强调了旅游者、旅游经营者的权利及义务，也规定了政府的旅游行 政职能。但这只是旅游行政管理体制变革的一小步。旅游行政管理体制变革是时 代开展所必需，其中的重中之重在丁职能变革。只有对职能有了更明确更具体的 把握，才

3、能设计更合理的机构，形成更科学的管理体制。那么旅游行政管理职能 究竟要变革什么、如何变革？本文将对此进行研究，尝试对旅游行政管理职能变 革提出自己的看法及意见二、我国目前旅游行政管理体系旅游行政管理是国家综合管理的一个重要组成局部，它是各级政府的旅游职能 管理机构，在遵循旅游开展规律和特点前提下，以有关法律、方针、政策，为依 据，对国家或地区的旅游行业进行宏观的、间接的、总体的管理、控制、协调、 监督的一系列活动。吴真松等20212021认为，旅游行政管理的过程包含政府部 门、非政府组织、旅游企业及旅游者的互动合作，强调旅游行政管理是基丁多元 化相关利益主体的社会网络组织。根据早前学者们的成果

4、，本文首先明确了当前 我国旅游行政管理体系的关键结构要素：一主体当前我国旅游行政管理主体较为单一，主要是是从中央到地方的各级旅游主管 部门，相关职能部门如涉及旅游管理工作的林业、交通、建设、国土和发改委等 及社会团体发挥的作用并不明显，因此在旅游行政管理体制变革中必须加强相关 职能部门和社会团体参与旅游行政管理的积极性，形成一股强大的旅游行政管理 的合力。二客体一般包括旅行社、旅游景区、星级饭店等要素企业，导游、领队等从业人员， 还有旅游行业中的效劳对象-旅游者。三职能旅游的行政管理职能应该是引导、 监控和效劳旅游市场。但实际情况却是我国 的政府主导型旅游开展战略仍带着浓厚的方案经济色彩。随着

5、旅游业的不断发 展，旅游市场主体的不断壮大、市场竞争条件逐渐成熟，十八届三中全会提出“使行政管理职能变革指明了方向市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用， 因此在旅游业未来的发 展过程中，应将旅游开展战略变为市场主导、 政府引导。当前我国旅游行政管理 内容主要包括确定旅游业开展规划策略、完善旅游市场标准、制定质量标准、提 供公共效劳、保障人力资源、健全法制建设以及推进平安管理工作等。 但实际情 况却是政府旅游行政管理主体职能越位、错位或缺位，我国旅游行政管理状况差 强人意，这使得明确旅游行政管理主体职能迫在眉睫。四手段当前我国旅游行政管理以行政手段为主，经济、教育、法律手段较少实质上

6、后三者的作用可能更大。在管理过程中主要使用监督管理的行政管理基调，过 丁强调行政部门的权力和权威，对旅游企业和旅游者等的效劳意识比拟缺乏。?旅游法?出台后，一定程度上改变了我国旅游行政管理体制。首先， ?旅游 法?转变了我国旅游行政管理的理念， 将“以开展经济为理念导向，以监督管理 作为调控导向改为“坚持效劳导向、 公平导向和可持续开展导向，并把保障旅 游者合法权益和提升民众的生活品质作为主线；其次，我国旅游行政管理职能 主体及范围获得了法律明确的规定，旅游行政管理体系的主体应由县级以上地方 人民政府明确，有效缓解职能主体缺位、错位的状况；最后，?旅游法?较为模糊规定了旅游行政管理的主要职能范

7、围。虽然当前我国的旅游行政管理职能并没有十清楚确具体的规定，但是?旅游法?已从大纲上限定了我国旅游行政管理职能，并转变了我国旅游行政管理的目标， 由“偏重经济职能目标转为“政治职能、 经济职能、文化职能、社会效劳职能 综合协调开展，追求社会效益、经济效益和生态效益相统一。这也为我国旅游三、国外政府旅游行政管理职能比照我国旅游事业起步较晚，旅游行政管理体系在建立之初也较为粗糙， 对旅游行 政管理职能的规定不够完善且带有一定的方案经济色彩。在当前对我国旅游行政 管理职能变革中应充分认识到存在的缺陷， 积极向先进国家学习，借鉴世界旅游 兴旺国家的经验，帮助我国旅游行政管理职能进行变革。 在本文中，笔

8、者主要选取英国、法国、西班牙、美国、日本这五个旅游业兴旺国家作为参考借鉴的例子表 1 1 。袁舛局部国家JF湖行部曾理机即及职竖增置导主体虞客坦眦料牌他同旅if同r F恨雎墙巾嘴吝付会.存.俯氓 曜虽会、旅宙开发整员空.坂格黛曜电会、立物Jft产委员英格兰、耳商兰和K成上倏游委色停值祈；MJBrt施贺口：菁地啪Z鱼 夏标识、 环境卫生； 晚店里新晔定； +携 保炉宣辑岑。垣国凹家能院届r卜持些衅与人事乱.眼璋曲景 虱山中心、国际事务姓、并时聚洛时:让美做-fit兰细之某-?坚言月榕崎时I am国事理谢将调普.诙察航充得等辩外能现椎晴：制定专原酷：进H僚酢 统H.避童丹场计少；修理池企Ai R

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10、有较大差异，但由丁因为旅游业开展已经较为成熟，因此它们主要托完善的效劳设施，在发育成熟的 市场经济和完备的商法体系环境下，对以民营旅游企业为根底的市场经济环境进 行管理。在这个过程中政府对旅游行业一般较少采取行政干预。 但为了保持旅游 业的持续健康开展，这些国家积极发挥了协调决策、宏观指导、国际联络、保护 旅游资源和促进根底设施建设等旅游行政管理职能。四、我国旅游行政管理职能变革方向综合?旅游法?和世界旅游兴旺国家的经验，根据我国的国情和政策，笔者认 为，我国旅游行政管理职能的变革方向是向社会化、宏观化、效劳化开展一社会化我国拥有为数不少的行业协会和组织， 它们的会员多包括旅游企业、知名企业

11、家、高等院校学者等，其专业性不容置疑。因此我们应向英法等国学习，让这些 行业协会和组织发挥它们在宣传促销、行业培训等方面的功能。?国务院关丁加快旅游业开展得分意见?20212021 和?国务院关丁促进旅游业改革开展的假设干意 见?20212021 等文件明确要求政府适当放权，因此各级旅游行政管理部门可以将 旅游人才培训、景区 A A 级评定、星级洒店评定等职能逐渐转移给旅游行业协会 或中介组织。但是社会化不等同丁完全放开。一方面旅游行政管理部门要适当放 权，加强与行业协会和组织在行业监管、人员培训、宣传推广等多方面的合作； 另一方面，旅游行政管理部门也要对行业协会和组织进行监督管理，保证整个行

12、业的健康有序开展。二宏观化旅游行政管理部门对旅游的管理应以宏观层面为主，因此旅游行政管理部门应加强对旅游市场的调研，根据旅游经济开展要求和一定时期内旅游经济的变化情 况制定并实施旅游开展政策，进行经济预警，减少产能过剩现象出现的概率和频 率，规划和引导旅游产业的开展；加强与其他部门的联系和合作，让国务院旅游 工作部际联席会议的功能落实到实处，进一步增强对旅游宏观经济的领导力和影 响力；指导和组织实施旅游规划，强调开发与保护并重，并努力把旅游规划纳入 国民经济和社会开展方案；根据依法治旅、依法兴旅的原那么，制定相关的法律法 规来标准旅游经营者和旅游者的行为，切实保障他们的权利。三效劳化旅游行政管理体制应注重加强公共效劳职能，弱化部门权威，消除方案经济的 影响。在效劳化改革的背景下，旅游行政管理部门不仅要效劳丁整体旅游产业的 开展，也应效劳丁地区的旅游企业、旅游者及当地居民。首先，积极推动“五位 一体旅游公共效劳体系建设，进一步推动区域之间、城乡之间、不同群体之间 的旅游公共效劳均等化，更好满足旅游者需求；其次加强对整体形象进行宣传推 广，进行广泛的区域交流与合作，扩大地区的知名度和旅游吸引力， 为地区旅