中国建筑节能发展现状与政策体系环境

1、如有帮助，欢迎下载支持!健全建筑节能政策，推进我国建筑节能发展1吴玉萍胡涛国家环保总局环境与经济政策研究中心，北京葛伟国家开发银行合肥分行合肥内容摘要：我国建筑耗能与工业耗能、交通耗能一起构成我国能源消耗的三大主要部门，而且随着建筑总 量的不断攀升和居住舒适度的提升，呈急剧上升趋势。为此，我国建筑能耗成为我国实现节能战略目标的 巨大挑战。本文在分析我国建筑节能现状与挑战及目前我国推进建筑节能的主要政策制度基础上，探讨了 目前促进我国建筑节能发展存在的政策制度障碍，并提出了进一步推进我国建筑节能发展政策建议。关键词：建筑节能，政策建议，我国可持续建筑已成为联合国环境发展署和联合国经济与社会事务部

2、推进的马拉喀什进程 的重要议题之一，且在马拉喀什课题组下以芬兰为牵头国成立了可持续建筑课题小组。 各国尤其发达国家政府早已采取了相应政策措施，促进可持续建筑的发展。全球建筑节能是可持续建筑的重要环节和主要内容。 生产与消费的发展从理念不断地走向了实践示范， 社会的重要举措。但由于我国建筑节能起步较晚， 展阶段，因此建筑节能面临着巨大的挑战。为此，近几年来，我国建筑节能也随着可持续 成为了我国政府建设资源节约型和环境型 且目前我国正处于工业化和城镇化快速发 我国应该在借鉴国际经验基础上，进一步完善和健全我国建筑节能政策制度，全面推进我国建筑节能的发展。一、我国建筑节能现状与挑战工业耗能、交通耗能

3、和建筑耗能是我国能源消耗的三大主要领域,尤其是建筑耗能随着建筑总量的不断攀升和居住舒适度的提升，呈急剧上升趋势。由此可见，我国建筑能耗成为我国实现节能战略目标的巨大挑战，同时也预示着我国拥有着巨大的建筑节能潜力。（一）我国建筑能耗现状从静态看，目前我国城乡既有建筑约 400亿平方米（其中城市约140亿平方米），其中只有3.2亿平方米房屋是节能建筑，不到全国既有建筑的 国家的2至3倍。2003年，我国城乡建筑竣工面积达1%我国单位建筑面积能耗是发达20.3亿平方米（其中城镇12.7亿平方米），其中节能建筑面积不到 1亿平方米，尚不足竣工建筑的5%目前我国每年建筑能耗达3.76亿吨标准煤，占全社会

4、终端能耗总量的 率”就达到25%从动态看，我国目前处于建设鼎盛时期， 超过所有发达国家年建成建筑面积的总和，而27.6%,而建筑用能对全国温室气体排放“贡献每年建成的房屋面积高达 16亿至20亿平方米,97犯上是高能耗建筑。我国建筑能耗总量正呈逐年上升趋势，在能源总消费量中所占的比例从20世纪70年代末的10%已上升到近年的 27.6%1发表于中国建设动态 2007/52 2002年联合国可持续发展首脑峰会上，可持续消费和生产（SCP）被列入重要议题，联合国环境署和联合国经济与社会事务部一直积极推动和支持制订区域和各国SCP战略、协调该领域内的国际合作-即所谓的马拉喀什进程，并成立了马拉喀什课

5、题组。马拉喀什课题组是由一些国家牵头的自愿倡议，这些国家与其他合作伙伴共同承诺开展一系列活动，以支持实施马拉喀什进程的具体项目。迄今为至，已经成立了下列课题组：与非洲合作（德国）、可持续产品（英国）、可持续生活方式（瑞典）、可持续采购（瑞士）、可持 续旅游（法国）、可持续建筑和建设（芬兰）、可持续消费教育（意大利）。（二）我国建筑能耗发展趋势目前，我国正处于工业化和城镇化快速发展阶段，以现在的建设速度发展， 预计到2020年，全国高耗能建筑白面积将达到 700亿平方米，如果延续目前的建筑能耗状况， 每年将消 耗1.2万亿度电和4.1亿吨标煤，接近目前全国建筑能耗的 3倍，加之建材的生产能耗16

6、.7%, 约占全社会总能耗的 46.7%。同时，随着人民生活水平的逐步提高，对住宅的舒适度要求也越来越高，将增加采暖和空调设施，建筑能耗必将大幅度增加，建筑能耗占总能耗的比重也会越来越大。尤其我国北方城镇采暖能耗、大型公共建筑能耗以及长江流域取暖能耗将使我国建筑节能形势更加严 峻。因此，建筑节能是我国保证国家能源安全和建设节约型和环境友好型社会的重要举措。（三）我国建筑节能潜力与重点从总体上看，我国建筑节能潜力很大。每年城乡新建建筑竣工面积约为15至20亿平米，预计到2020年底，全国房屋建筑面积将新增250至300亿平米；如果新建建筑严格执行建筑节能设计标准，逐步推行既有建筑节能改造，预计到

7、2020年，每年可节约4200亿度电和2.6亿吨标煤，减少 CO2等温室气体排放量 8.46亿吨。从以上态势，可以看出我国建筑节能挑战和潜力同在。我国建筑节能的重点是北方地区采暖用能和大型公共建筑耗电两部分。第一，北方城镇采暖能耗：我国北方城镇采暖能耗占全国建筑总能耗的36%为建筑能源消耗的最大组成部分。单位面积采暖平均能耗折合标准 煤为20kg/m2 年，为北欧等同纬度条件下建筑采暖能耗的24倍；第二，大型公共建筑耗电：据调查，一般公共建筑的单位能耗为2060度电，是城镇住宅的 2倍；大型公共建筑的单位能耗为70300度，是城镇住宅的1020倍。大型公共建筑节能是我国建筑节能 的重点，只需进

8、行部分设备改造就可节能30%1 50%大规模改造新建筑的全面节能措施，可以节能50%! 70% 3二、我国推进建筑节能的主要政策制度我国建筑节能以1986年颁布的北方地区居住建筑节能设计标准为标志而启动。经 过近二十年的努力，我国建筑节能有了一定发展，截止目前，建筑节能已成为国家能源战略 的主要议题，纳入国家中长期发展规划，确定了明确的建筑节能目标，初步建立了相应的法律法规体系和以节能 50旭目标的建筑节能设计标准体系，初步形成了建筑节能的技术支撑体系与管理机制。（一）建筑节能成为国家能源战略的主要议题，纳入国家中长期发展规划国务院已把建筑节能列为我国能源战略研究主命题。我国能源战略主要关注的

9、两大部 门，一个是建筑，一个是交通。国家发改委将建筑节能工程列入建设节约型社会近期重点工 作中。中央部署的节能中长期专项规划十大重点节能工程中建筑节能也名列其中。国家中长期科技发展规划纲要 明确，建筑节能和绿色建筑是城市发展与城镇化领域重点内容 之一，明确了技术创新的内容。我国建设事业“十一五”发展规划将建筑节能作为重要内容，提出了建筑节能目标，明确了其任务，且将强化管理机制列入了发展规划。（二）初步建立建筑节能法律法规体系建筑节能法制化是推进建筑节能的根本保证。为了解决我国日益紧迫能源与经济快速增长的矛盾，全国人大 1997年颁布实施了中华人民共和国节约能源法，2005年又颁布实施了我国人民

10、共和国可再生能源法。其中都包含了建筑节能的指导性规定。由于建筑节能的重要性和特殊性，迫切需要以行政法规的形式，就建筑节能相关主体的权利和义务、法律责任、管理力法等进行细化，建设部2005年相继发布了以下部门规章。（1）以建筑“四节”（节能、节地、节水、节材）为工作重点和突破口，建设部 2005年5月31日发布了关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见，确定了我国建筑3江亿，我国建筑能耗趋势与节能重点，新华网,2006, 4, 25如有帮助，欢迎下载支持！节能总体目标：到 2020 年，我国住宅和公共建筑建造和使用的能源资源消耗水平要接近或达到现阶段中等发达国家的水平。具体目标：到2010 年

11、，全国城镇新建建筑实现节能50%；既有建筑节能改造逐步开展，大城市完成应改造面积的25%，中等城市完成15%，小城市完成10%；城乡新增建设用地占用耕地的增长幅度要在现有基础上力争减少20%； 建筑建造和使用过程的节水率在现有基础上提高20%以上；新建建筑对不可再生资源的总消耗比现在下降10%。 到 2020 年， 北方和沿海经济发达地区和特大城市新建建筑实现节能65%的目标，绝大部分既有建筑完成节能改造；城乡新增建设用地占用耕地的增长幅度要在2010 年目标基础上再大幅度减少；争取建筑建造和使用过程的节水率比 2010 年再提高10%； 新建建筑对不可再生资源的总消耗比2010年再下降20%

12、。（ 2）建设部2005 年 4 月 15 日发布了关于新建居住建筑严格执行节能设计标准的通知 ， 对新建居住建筑节能各方责任进行了严格界定， 为我国切实推进新建居住建筑严格执行建筑节能设计标准而降低居住建筑能耗具有重要作用。 通知要求城市新建建筑均应严格执行建筑节能设计标准的有关强制性规定，违规单位或个人将受到处罚，建筑节能不达标，最高将被罚款50 万元。通知还提出，有条件的大城市和严寒、寒冷地区可率先按照节能率65%的地方标准执行。（ 3） 建设部 2006 年 1 月 1 日发布实施了新版民用建筑节能管理规定 ，与 2000 年 颁布的民用建筑节能管理规定相比， “新规定 ”更明确和细化

13、，以更好地加强民用建筑节 能管理，提高能源利用效率，改善室内热环境质量。（ 4 ） 以国务院令的形式于 2006 年 2 月 7 日签发了 建筑节能管理条例 （征求意见稿件） 。 这是建设部根据国务院 2006 年立法计划要求， 首次专门针对民用建筑节能进行公开 立法。这预示我国对于建筑节能的管理正在走上法制化轨道，并将依法推进。建筑节能管理条例规定，实施节能建筑的重点是地级以上城市，政府办公楼、 大型公共建筑（2万平方米以上）将率先进行节能改造。建立新建建筑市场准入制度，规定在设计招投标任务书、 设计文件时， 必须根据现行的建筑节能标准等强制性文件要求单列出节能 篇章； 建立节能建筑标识制度

14、， 对达到节能建筑标准要求的公共建筑和居住建筑， 县级以上 人民政府应进行标识 （节能建筑标识制度分三个等级：低耗能建筑、超低耗能建筑、绿色能 耗建筑）。 条例还规定建立节能建筑的监管制度，对“耗能大户”将实行节能监控，尤其公共建筑、 政府办公大楼等，拟安装能耗检测仪器，定期在媒体上对其耗能情况， 以及是否 达到节能要求等进行公布 （建筑能耗信息披露制度） 。该条例 中还制订了经济激励政策， 鼓励开发商修建节能建筑、居民购买节能建筑。（三） 初步建立了以节能50%为目标的建筑节能设计标准体系，确立了建筑节能技术标准体系框架我国建设部陆续发布了 民用建筑节能设计标准、 夏热冬冷地区居住建筑节能设

15、计标准 、 夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准和公共建筑节能设计标准等国家标准，覆盖了我国不同气候的民用建筑。 地方管理部门依据国家标准， 针对本地区的气候条件和经济社会发展水平， 制定了地方建筑节能标准。 我国已经基本建立了由国家标准、 地方标准以及规范性标准化文件为补充的技术标准框架体系。并发布了既有居住建筑节能改造技术规程 ，为既有建筑节能改造提供了依据。为了解决公共建筑高密度耗能突出问题， 国家建设部与国家质量技术监督检验检疫总局联合于 2005 年 7 月 1 日发布并实施了公共建筑节能设计标准。这是我国批准发布的第一部有关公共建筑节能设计的综合性国家标准。该 标准适用于新建、 扩建和

16、改建的公共建筑的节能设计。 该标准 的节能途径和目标是， 通过改善建筑维护结构保温、 隔热性能，提高供暖、通风和空调设备、系统的能效比，采取增进照明设备效率等措施，与20 世纪 80年代初设计建成的公共建筑相比，全年供暖、通风、空调和照明的总能耗要实现减少50%的目标。其中，建筑围护结构和采暖通风空调的节能贡献率大约各为20%，照明节能贡献率约为 10%。 该节能设计标准指出 , 公建空气调节系统室内计算参数是， 一般房间冬季温度20 ,夏季 25 , 而大堂、过厅冬季温度是18 , 夏季室内外温差不大于10。（四）初步形成了建筑节能的技术支撑体系国家建设部、科技部等部门以智能、节能和绿色建筑

17、技术研究开发和推广应用为重点，组织科技界、企业界专家学者和工程技术人员，对关键技术、设备和产品进行了联合攻关，取得了阶段性成果。建设部与科技部商定“十一五”期间联合开展“绿色建筑科技行动”，并签署了绿色建筑科技行动合作协议 ，双方将在传播绿色建筑理念、研究开发绿色建筑标准、 建设绿色建筑示范工程等领域进行合作， 共同推动绿色建筑在我国的健康发展。 根据协议，科技部将在有关的科技计划中安排与绿色建筑技术、建筑节地、节水、节能、节材和环保技术相关的科研项目， 并与建设部共同组织实施， 研究开发一批拥有自主知识产权的关键技术， 完善技术体系， 提高绿色建筑技术水平。 建设部和科技部还将共同组织编制适

18、合我国不同气候区、 不同类型建筑的绿色建筑技术导则和评估体系， 制定技术经济政策， 指 导和规范绿色建筑的发展。 建设部将与科技部联合组织开展绿色建筑技术标准研究。 计划 “十 一五” 期间修订 200 项国家标准和行业标准。 目前建设部、科技部已联合印发了绿色建筑技术导则，建设部颁布了国家标准绿色建筑评价标准。（五）拟建立促进建筑节能发展的经济激励政策在西方节能做得比较好的国家，政府都有相应鼓励政策。如美国对新建节能建筑减税，凡在IECC标准基础上节能30%上和50猊上的新建建筑，每套可以分别减免税1000美元和 2000 美元；欧盟提出了包括开征能源税、税收减免、补贴和建立投资银行贷款等规

19、范性的财税政策。建设部发布的关于发展节能省地型住宅和公共建筑的指导意见 ，提出我国将研究制定经济激励政策措施， 推动节能省地型住宅和公共建筑的发展。 建设部将会同有关部门从七个方面入手，制定经济激励政策措施。（六）拟建立以政府办公建筑为主的能耗统计、审计和披露制度“十一五” 期间我国推动建筑节能和绿色建筑的工作任务之一， 就是以政府机构节能运行管理和改造为突破口，带动既有公共建筑的节能运行管理和改造。研究技术政策和措施，总结可推广的改造经验和模式， 研究制定相关经济政策和法规， 逐步建立公共建筑能耗定额管理， 超定额加价制度， 新建政府办公建筑等大型公共建筑强制性的节能检测和能耗指标标识制度。

20、（七）初步建立了建筑节能管理机制虽然我国建设部已成立了建筑节能协调领导小组和专门的建筑节能协调组办公室，但到目前为止很多地方仍未成立相应的建筑节能管理机构，因而建筑节能工作难以推动。三、我国建筑节能发展存在的政策制度障碍目前建筑节能仍然停留在试点、 示范的层面上， 尚未从试点扩大到整体推进。 目前我国建筑节能发展存在的政策制度障碍主要包括：（一）缺乏配套完善的建筑节能法律法规我国虽已出台了 中华人民共和国节约能源法 ， 但未制定对建筑节能的相关法律、 法 规，因而建筑节能工作基本上处于无法可依的状况。许多发达国家在七十年代“石油危机”之后， 都相继制定并实施了节能的专门法律， 对民用建筑节能作

21、了明确的规定， 并采取了一系列经济鼓励措施； 东欧国家， 也在近十年颁布并执行了相应的法律， 因而建筑节能取得了迅速的发展。虽然我国已先后颁布实施了针对三个气候区的节能50%的设计标准，初步形成了比较完善的民用建筑节能标准体系； 但公共建筑节能标准刚出台， 针对工业建筑的节能标准尚未出台； 关于建筑节能、 节地、 节水、 节材和环境保护的综合性的标准体系还没有建立。（二）缺乏相应的经济鼓励政策建筑节能是一项利国利民的工作，但国家及地方缺乏对建筑节能的实质性经济鼓励政策，建筑节能缺乏必要的资金支持。我国建筑节能尚处于起步阶段，单纯依靠用户、建设方自发的行为无法实现建筑节能目标。我国既有建筑面积达

22、400 亿平方米， 建筑物围护结构的节能改造和供热系统的改造工作量巨大， 需要大量资金投入。 为调动各方的积极性， 急需政府出台相关的经济鼓励政策，引导市场， 优化资源配置， 促进建筑节能发展。国外发达国家为促进建筑节能方面都采取了许多激励性经济政策， 如德国、 丹麦、 波兰等国家对旧有建筑节能改造提供大量财政补助；美国、日本、德国对利用太阳能的建筑实行财政补助。（三）国家对建筑节能技术创新、技术进步支持力度不够建筑节能的顺利推进， 还有赖于经济上可以承受的先进成熟的技术， 以及质量合格、 数量足够的产品的支持。 但是， 我国正在起步发展中的建筑节能产业， 作为一个复杂多样的产业群体，存在起点

23、低、技术水平不高、创新能力弱的问题。目前，过渡地区的建筑节能标准即将颁布实施， 南方炎热地区的建筑节能工作也已经启动， 这些标准的实施需要大量成熟可行的技术和产品作为支撑，但国家在建筑节能技术开发和创新方面的支持力度还很不够。（四）管理机构不健全，建筑节能与墙体材料革新工作分离，管理体制不顺建筑节能工作除了应该注意建筑门窗、建筑屋顶和采暖制冷系统的用能效率外，建筑物的围护墙体节能也是十分重要的方面。长期以来，我国建筑节能缺乏强有力的管理机构。虽然建设部已成立了建筑节能协调领导小组和专门的建筑节能协调组办公室，但到目前为止很多地方仍未成立相应的建筑节能管理机构，因而建筑节能工作难以推动。当前建筑

24、节能与墙体材料革新工作分离，管理体制不顺。从部委一级看，建筑节能的职能属于建设部，而墙体材料革新工作则由国家发改委负责；从地方看，有的地方墙体材料革新办公室挂靠建设委员会，有的则挂靠发改委。（五）现行的供热收费制度阻碍了建筑节能事业的发展我国现行的供热收费制度是按建筑面积计算采暖费， 采暖费用由国家和单位负担， 用能多少与用户利益无关， 而且供热采暖系统一直采用垂直单管串联方式， 用户无法自行调控供暖量， 外网也不能适应系统动态调节控制，致使能源浪费严重。在这种收费体制下，供热企业缺乏自主经营的动力， 无法满足用户对热舒适程度的要求； 热用户也没有节约采暖用能的积极性。四、进一步推进我国建筑节

25、能发展政策建议由于我国建筑节能起步较晚， 且目前我国正处于工业化和城镇化快速发展阶段， 因此我国应该在借鉴国际经验基础上， 进一步完善和健全我国建筑节能政策制度， 全面推进我国建筑节能的发展。（一）完善国家建筑节能法规以及技术标准体系建筑节能有利于节约资源， 改善环境， 提高人民生活水平， 涉及重大公众利益和国家可持续发展战略，必须由国家力量来强制实施。在我国节约能源法中，对建筑节能的规定比较原则，可操作性差，也无专门的民用建筑节能的法律。由于建筑节能涉及建材、煤炭、电力、 天然气、 石油、 轻工、 家电等许多行业， 存在着职能交叉问题， 需有法律以统一协调，才能规范建筑节能工作的发展。建议国

26、务院将建筑节能作为贯彻国家可持续发展的一项重要举措，纳入到有关国家中长期计划中，并要求相关部门对建筑节能工作进行深入研究，制定及时有效的对策。同时，建议国务院在中华人民共和国节约能源法的框架内制定建筑节能管理条例及相关法规，协调有关各部门的责任、义务，并进一步建立工业建筑节能设计标准等。（二）建立相应的权威协调管理机构建筑节能工作政策性强，涉及部门多，协调工作量大，我国应建立国家的协调管理机构， 把建筑节能工作纳入到国家宏观经济运行体制之中， 协调各方利益和各部门关系， 明确有关职责。建议国务院成立由各相关部门组成的建筑节能领导小组，并定期召开协调会议。各地也应建立和健全与此相应的建筑节能管理

27、机构， 配备精干有力的队伍， 并理顺与各方面的关系。 还要健全建筑节能的执法机构， 建立以政府监督考核为主， 并与企事业单位自我考核相结合的建筑节能检查监测体系。 理顺建筑节能与墙体材料革新二者的关系以及供热体制改革与墙体改革协调推进的关系。（三）建立中央财政预算建筑节能政府基金，制定经济鼓励政策新建建筑节能和旧有建筑的节能改造数量庞大， 此项工作的实施将大大扩大内需， 拉动建筑、建材、电子仪表、化工、轻工行业的发展。但是旧有建筑节能改造和供暖收费制度改革中，用户、产权单位、供热企业与国家的利益并不完全一致，由于经济负担重，使住户的积极性不够，必须由中央财政、 地方财政和单位、 个人共同负担进

28、行。 另外建筑节能技术和产品的开发难度大、 投入大、 投资回收周期长， 须有政策性投入。 借鉴国外成功经验和模式，建议国家建立中央财政预算建筑节能政府基金。 由财政单独安排建筑节能资金， 专项用于旧有建筑的节能改造、供暖收费制度的改革以及建筑节能政策的制定和技术调研、科研开发、试点示范等。同时，建议国务院及地方各级政府制定相应的经济鼓励政策，通过减免税收、贴息贷款等方式， 支持建筑节能的开发应用。 加大对建筑节能相应技术和产品研究开发的支持力度，从科研和项目经费中拨出专款用于建筑节能工作。 鼓励新能源、 清洁能源和如太阳能、 天然气、地热能、风能、生物质能等的应用研究。（四）推进城市供热收费体制改革，制定合理的热价和收费办法，使供暖收费货币化目前我国供热采暖的费用由单位和国家财政补贴， 这种包烧包供体制显然不符合社会主义市场经济的要求。 城市住房体制改革的成功，使住宅的使用权、 产权归职工个人所有，消费主体的变化， 使得住宅用“热”的商品属性已显现出来，因此把原来的用热福利部分计入工资， 改革用热和收费体制，已势在必行。另外福利制的包烧，使得用户对建