建立健全基层应急管理工作体系的思考和建议

1、建立健全基层应急管理工作体系的思考和 建议近期，笔者先后赴受 2008年冰冻雨雪灾害影响较重的几个 南方省份进行调研。在调研中了解到，各省的应急管理工作 体系已经基本建立，建立了专门的工作机构，制定了应急预 案，并且对相关部门的领导干部和公务员进行了一些应急管 理基本知识的培训，有些地方还组织了应急管理演练。但仍 存在以下几个亟待解决的问题。存在的问题（一）预测预警体系的建设问题现在的应急管理工作中重视预案的编制和管理，但是预 测预警体系的建设尚未受到足够的重视。具体表现为：一是 地方性自然灾害预测的科学研究体系未建立或健全；二是安 全生产等方面的监测监控体系未建立或健全；三是各部门之 间的专

2、业预测、监控信息的交流、会商、筛选、决策机制未 建立或健全；四是对各类突发事件发布预警的判断指标体系 未建立或健全；五是预警信息传播的“最后一公里”问题和 专业术语通俗化、警报化的问题尚未妥善解决。（二）信息上报、发布与核实问题目前很多领导同志都意识到现代社会中隐瞒信息是很 不明智的事，只有及时上报信息和向社会公开发布信息才是 正确的选择。但是，实际工作中确实存在着信息的准确性和 时效性的问题。诸如，不同的部门对某一事件信息的掌握会 存在一些由入，需要时间进行核实；媒体的抢先报道与政府 正式的新闻发布有时也会存在由入。（三）政府各部门的常态工作与非常态的应急管理工作 的界定问题应急管理工作不仅

3、仅只是在发生突发事件后的应对，也 包括大量日常的准备和预测预防工作，这些工作往往又和政 府各相关部门的法定职能职责紧密联系。值得研究的是，在 实际工作中，如何把握应急管理中的常态工作与各部门的关 系，避免想做工作但无权限或者突发事件发生后才发现没有 做好准备的状况。（四）政府各部门之间在应急管理工作领域的分工、协 调、衔接、联动的法定程序规范问题很多地方的同志都强烈要求将应急管理的体制机制问 题作为重要课题进行研究。政府各部门在应急管理工作领域 存在的主要问题有：一是职责划分的问题，诸如水利部门在 防洪工作方面与国土资源部门在预防地质灾害如山洪、泥石 流方面如何分工协调，民政部门如何开展城市救

4、灾以及全社 会的减灾防灾工作等。二是资源整合问题，例如如何整合部 门资源、如何利用社会资源、如何建立部门联动和区域合作, 由哪个部门来统筹考虑应急管理资源的网络化有机结合等。 三是程序规范问题，目前，基层应急管理部门职能既有重叠 又有空白，应从程序规范或制度约束中提炼由应急管理的基 本原则、应急程序、应急联动机制等，进一步强化对应急管 理的机构及职能定位、应急管理的监督、指挥体系专业化、 预案管理动态化、联动体系规范化等问题的研究。（五）中国特色政治体制下执政党与政府在应急管理工 作中的制度安排问题一些基层政府的同志提由，应急管理决策需要法律 依据和法律授权，需要明确责任人，实际工作中执政党的

5、负 责人不可能不由现在突发事件的第一线，有时也不可能不做 由决策，那么如何界定政府负责人的处置责任需要从法律层 面或制度层面加以明确。要在充分考虑中国特色和特殊国情 的基础上，加强对政治体制和应急管理关系的研究，避免应 急管理与政治体制两张皮，构建有中国特色的应急管理学。（六）地方政府与中央企业以及军队、武警之间在应急 管理工作领域的关系问题我国突发事件应对法明确了以基层政府为主应对突 发事件的原则，但是目前基层政府的处置权限和能力都非常 有限，不仅不可能及时有效调动本地区的部队应急资源，甚 至难以调动本地区的中央企业资源。需要研究紧急处置权， 包括授权程序、情况判断、法律责任等。（七）应急救

6、援队伍的建设问题我国的应急救援队伍有相当一部分是企事业单位所属 的救援队伍（如矿山、危险品、医疗急救等），分布最广的当属政府所属的消防部队。新的消防法赋予消防队伍很多新 的应急救援任务，但消防作为专业的救灭火队伍，在一些急 救专业技能方面还不能适应，主要体现在队伍不够专业，凭 经验、凭主观能动性开展应急工作。 受兵役法服役期的制约， 消防战士流动性大，队伍不稳定，难以完成一些专业训练和 稳定专业力量，要进一步加强对消防队伍在应急救援工作中 的地位与作用的研究。（八）应急装备的产业政策问题在江西昌河飞机工业公司的调研中了解到，该公司生产 的直升机在应急管理领域有着宽广的应用前景。但由于国家 的某

7、些政策，例如空域管制和市场管制，目前直升机在应急 管理领域的应用还需要进行深入的研究。直升机仅仅只是一 种交通运输装备，应急装备还应包括监测预警装备、指挥通 信装备、抢险救援装备、生命救援装备等，这些应急装备的 研发和推广都需要政策支持。几点思考和建议（一）应急管理的学科建设和培训要围绕中心，服务大 局，要以政府应急管理工作面临的问题为课题应急管理的学科建设和培训都是为了提高政府的应急 管理能力，因此，学科建设的选题和培训内容的选择都应该 以政府应急管理工作的实际问题为导向。学科建设和培训一 方面要从政府应急管理工作实际问题中总结、梳理、提炼新 的理论知识，另一方面应该为政府应急管理工作实际提

8、供理 论指导和智力支持。（二）要逐步深化对应急管理学科建设的认识应急管理学科建设的问题是一个很新的课题，在调研中 我们发现很多各方面的专家都十分关心这个课题，但是尚未 形成对应急管理学科的共识。可以说，至少在国内各方面的 研究者对应急管理学科领域的研究都还处在相同的起跑线 上。应急管理学科的发展，还有待于我们在对应急管理实践 进行广泛深入调研的基础上逐步深化认识。（三）要有针对性地开展应急管理培训应急管理培训的目的是要提高学员的应急管理能力，应 急管理培训的效果要能够经得起应急管理实践的检验。要提 高应急管理培训的针对性：一是要对培训对象的岗位职责具 有透彻的了解；二是要对培训对象面临的问题具有深刻的把 握；三是要选择好适合培训对象特点的培训方式。因此，提 高针对性的有效途径就是深入、广泛、持久的调研。（四）要坚持深入基层贴近实际进行