【原文出处】中国劳动保障报(精)

1、【原文出处】中国劳动保障报【原刊地名】京 【原刊期号】20030925【分 类 号】C41【分 类 名】社会保障制度 【复印期号】200312【 标 题】土地能保障农民养老吗？ 【 作 者】武唯 【摘 要 题】养老保险 【 正文】随着市场经济的确立，政府、企业的职能逐渐回归于本位。政府在制定政策的同时，还 致力于公共事业， 以优化经济社会环境。 建立和完善社会保障制度就是政府职能的重要体现。 当前，我国的社会保障制度已经取得了显著的成绩，城镇居民得到了多方面的保障。但是， 占中国人口近八成农民的保障尚存在制度缺失。 如果农民的保障问题不解决， 城乡二元经济 社会体制就无法打破，城市化的速度必将

2、受到影响。有专家曾经指出， 农民可以通过土地和家庭实现养老。 且不说这种养老方式是否留有与 城镇居民养老方式对接的通道， 单单从土地的产权归属上就可以推断该立论比较牵强， 或者 说并不全面。与此同时， 计划生育国策的施行，农村老龄化程度已经高于城镇，独生子女如 何担负起双方家庭老人的养老？这又是一个悖论。失地农民 土地保障已经货币化工业化的推进， 农民群体渐渐出现了分化。 一些农民离开土地， 不再从事与农业相关的 事务。 他们属于主动离开土地的人群。而随着市场经济的发展，城市化速度在加快，与其相 伴相生的耕地征用的速度也加快了， 于是产生了大量的 失地农民 。他们是被动的失去了土地。经济发展是

3、一把双刃剑，当农民从土地束缚中解脱出来，而社会保障制度没有同步跟进 时，他们以及他们的父母、子女面临或者将来面临着养老难题。农民与土地的关系可以说是唇齿相依。 从这个意义上讲， 离开土地以后， 就不应该再称 其为农民。 但是由于我国一直处于城乡二元经济社会体制， 因此离开土地的人， 不管是主动 的还是被动的， 还都属于农民的范畴， 从他们所处的状况看， 解决他们的养老问题可谓当务 之急。有专家估计， 目前全国 失地农民 的数量可能超过2000万人。上世纪90年代开始， 全国 兴起大办开发区的热潮， 最高峰时达8000多个，当时全国每年流失的耕地数量在1000万亩 以上， 人为的征占大约为500

4、万亩，如果按当时人均2亩左右， 失地农民 就是一个很大的数 了。1996年开始，中央严令限制新增征用土地，并且要求土地总量平衡，这样每年大约是200万300万亩征占土地，如果按照大多数被征地区人均1亩耕地左右的事实，每年就有200多万失地农民 。此外，一些地方为了账目平衡，采取到其他地方买指标的方式征地，还 有一些地方化整为零， 征用土地数百亩上千亩， 甚至数平方公里。 有关专家认为， 全国2000万失地农民 是个比较保守的估计。 与此同时， 按照目前城市化和基础设施建设的速度， 我国 今后每年建设用地需要250万亩到300万亩。如果按照城郊农民人均1亩耕地推算， 就意味 着每年大致又有250

5、万到300万的农民失去土地。 而这些失地农民 中，今后生活能得到基本 而有效保障的是少部分。农民在土地中获得工作机会，也获得保障。失去土地，几乎可以与城镇居民失去工作等 同。他们该如何获得基本生活的保障？一般而言，农民的综合素质低，竞争力弱，鉴于此， 一些地方已经出台了有针对性的政策。 比如广东东莞、 浙扛金华已经制定出了详细的运作机 制。一言以蔽之， 这些地方的 失地农民 的养老在一定程度上得到了保障， 但是他们的养老依 靠的已经不是土地而是货币 土地补偿金。 至于这种保障制度的保障效果如何， 需要实践 来检验。而对于农民中的一些精英分子，他们早已主动离开土地，其主要生活依赖于非农收入。 这

6、些人就是所谓的农民工。 尽管他们还拥有土地的使用权， 由于他们在城市中有一份相对稳 定的收入，所以早已将土地转让出去或者干脆撂荒。 农民这种以其生存本能寻求利益的创举， 被一些经济学家称为继乡镇企业之后的又一伟大创举。尽管如此， 但农民工的保障状况堪忧。由于种种原因，他们一直游离于城市边缘， 适用 于城镇居民的一些政策他们享受不到， 而农村的一些政策又似乎已经远离了他们。 农民工已 经成为一个具有中国特色的群体。在这种略带尴尬的环境下，他们的社会保障问题已经引起 了重视，在一些地方， 农民工的养老、 医疗已经被纳入城镇社会保障体系之中。 不过分析具 体的政策条款，我们会发现，他们的待遇还是有别

7、于城镇职工。退一步讲， 由于二元经济体 制短时间内不会被消除， 那么如果要求在农村参加养老保险， 他们也有一定的经济承受能力 参保缴费，为自己的晚年建立一个保障网。毋庸置疑，他们的保障也是货币化的而非土地。耕地农民土地难以保障养老农民群体分化后， 大多数还是耕作于乡间地头。 这部分属于真正意义上的农民。 是否为 他们建立养老保险制度， 一直是理论界争论的焦点。事实上， 为了解决三农问题， 许多专家 开出了推进城市化的药方， 但是要想城镇化的速度加快， 农民的保障必须跟上， 而且要预留 好与城镇居民保障制度的接口。 因而农民养老的难点主要在这里。 如果这些人的养老问题真 正得到解决， 农民的养老

8、保险制度才算真正建立起来。 有专家曾经撰文指出， 真正从事农业 的农民的养老模式可以采取土地保障加个人账户相结合的模式。 事实上， 有些地方实施的农 村居民养老保险正是采取这种模式。 因此，这种说法、做法不无道理， 但它并不适用于中国 所有的农民。在我国， 农业经济状况自东向西呈现出不同的态势，大部分东部和中西部的少部分地区，农业产业化程度高， 土地的级差地租高， 在这些地方采用土地保障与个人账户相结合的方式 无疑是非常恰当的。 但是在东部的少部分地区和中西部地区的绝大部分， 由于农业产业化程 度低，土地的级差地租少甚至为零为负数， 以至于土地撂荒的现象比较普遍。 而根据农村的 传统管理模式：

9、 农民需要缴纳村提留和乡统筹。缴纳完这些后，他们基本没有收益 （劳动成 本并没有计算在内）可言。在这种情况下，土地保障的功能非常小，甚至没有，因而土地保 障加个人账户的模式设计并不很现实。谈及土地保障的问题时， 不能不提及计划生育国策。 在农村， 土地拥有量的多少与家庭 成员的多少是密切相关的，尤其是自留地、口粮田等，因此， 相对于没有实行计划生育的家 庭，计划生育家庭对土地资源的使用权限相对缩小了。 土地拥有量的减少直接影响农民的经 济收入，当然保障程度也会受损。从这个角度而言，为了计划生育，农民又一次作出了贡献 （计划经济时期的剪刀差是一次贡献） ，因此，计划生育家庭的养老，国家应该给予重

10、视， 并从财政上给予一定的支持。农民养老需要制度支撑我国农村自20世纪50年代以来， 政府曾承担起了向农民提供福利保障的责任， 主要表 现为对灾荒的救济，对孤寡老人等的 “五保 ”制度。但是，随着农村实行联产承包责任制，集 体保障没有很好的存续下来。在大部分集体经济不发达的农村， “五保 ”措施等都受到挑战， 村民自治组织和基层党组织在社会保障方面的作用也大大降低了。随着农村的市场经济进一步发展， 由于体制没有理顺， 土地保障功能并没有随着经济的 发展而得到强化。 首先， 农民对土地拥有的仅仅是土地的使用权， 农民在生病或年老最需要 钱的时候并不能靠土地的产权变更进行货币化， 以供其所需。 其

11、次， 鉴于土地的稀缺性和不 可再生性， 农民人均土地拥有量在锐减。 建国后，我国耕地面积减少的速度惊人。 根据1996年全国土地利用现状的调查，我国共有耕地19.51亿亩，人均耕地1.59亩；按照2000年第 五次人口普查的结果计算，2000年人均耕地1.52亩，仅占世界人均耕地的42.9%。从变化 趋势看，虽然耕地保有量逼近底线， 但随着工业化和城镇化， 耕地面积还将继续减少， 而且 农业人口所占的比重又大， 所以农民占有和利用的耕地量很低， 土地的养老保障功能没有一 些人想象的那样强。再者，前面已经谈到，农业比较利益低，土地承载负担重。土地首先是 生产资料， 只有先发挥了生产资料的功能后，

12、 才能发挥它的保障功能。 但现在承包土地承载 的农业税、 农业特产税、 村提留乡统筹以及其他社会负担很重， 农村税费改革后农民负担也 主要分摊到田亩之中， 农民增产不增收现象相当突出。 土地撂荒现象以及土地流转中的零租 金甚至负租金现象存在不少。因此，农民需要政府从制度上设计出他们的养老保险模式。中国人民大学社保所教授李绍光曾经撰文， 农村社会保障制度的培育应注意避免以政府 的利益最大化行为代替农民自身的利益最大化目标。我国目前的二元经济社会体制决定， 目前农民的养老保险也需要继续建立在二元社会结 构之上，而且农民的养老宜分类而定。失地农民 的养老方式， 在广东、 浙江等地已经进行了有益的尝试， 他们将对 失地农民 的养老仍采取统账结合， 统筹资金和个人账户各有各的出处， 但主要来源是对于拥有耕地但是 已经不从事农业， 而长期在相对固定的城市有相对固定收入的人， 他们的养老保险， 大部分 采取的是统账结合，统筹账户资金由企业承担，个人账户由企业与个人共担。对于数量最多的真正意义上的农民， 他们的养老应该分不同区域因地制宜。 农业产业化 程度高的地区， 他们可以充分发挥土地保障的功能，但是，土地产权应该进一步明晰。 农业 产业化程度很低， 级差地租为零甚至是负数的地区， 可以采取将村提留和乡统筹的一部分粮 款作为统筹资