探索城乡统筹的城市化道路

1、探索城乡统筹的城市化道路城乡统筹发展的理论探析与“成都实践”成都市经济信息中心、成都市经济发展研究院阎星高洁城市化是人类进步必然要经过的过程,是人类社会结构变革中的一个重要线索。然而,城市化在给人类带来美好,给文明带来动力的同时,也给全球带来诸多问题,城乡二元结构矛盾即是其中的核心问题之一。由于特殊的形成机理和演变路径,我国的城乡二元结构具有深刻的制度背景,已演化为我国特殊的“城乡二元体制”,适宜的城市化道路的选择成为了经济社会实现又好又快发展的关键。继上海浦东新区、天津滨海新区之后,国家于2007年6月设立成都市和重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区,其目的即在于通过试验区的体制机制创新,以

2、破解城乡二元体制为突破口,探索符合我国实际的城乡统筹的城市化道路。一、城乡统筹发展的理论探析(一城乡二元结构与城市化道路选择城乡二元结构,是指在实现工业化、城市化的过程中,由于部门间生产函数与劳动生产率的差异、区域之间或区域内经济发展的不平衡等原因,导致的两极分化现象,普遍表现为现代城市部门与传统乡村农业部门的对立与互动。从社会经济发展史看,城乡二元结构是各国从传统社会走向现代化的过渡形态,伴随于工业化、城市化的实现进程,而在此进程中,基于对城乡二元结构不同的处理方式形成了有所差异的城市化道路。1954年,刘易斯在其论文劳动力无限供给下的经济发展中首次提出了“二元经济”模型,该模型认为破解城乡

3、二元结构的核心问题是现代部门的优先发展以及传统部门的剩余劳动力向现代部门转移。也就是说,通过现代大工业的发展,资本的积累,农村剩余劳动力得到充分转移,诱发产业结构的演变,使城市化水平得以提高。这一模型所描述的正是发达国家所普遍经历的以“工业、城市为核心的城市化道路”,这是一种典型的非均衡的城市化发展战略。从实践来看,由于发达国家普遍经历了较为漫长的城市化过程,使得发达国家有更多的时间逐渐建立经济、社会和政治制度以应对非均衡的城市化发展战略可能导致的不平稳固化和极化效应等问题,其城乡二元结构的转换,普遍是通过漫长曲折的自我演进,在市场作用下实现的。与发达国家不同,目前大部分发展中国家早已不存在早

4、期现代化的一些有利条件,他们大都面临着经济起飞和加速工业化的历史使命,经历着比发达国家更快的城市化进程。特别是在20世纪80年代,一些发展中国家在没有摆脱劳动过剩的特征之前,出现了严重的有效需求不足问题,城乡二元结构问题难以完全依托市场力量得以解决。在这样的背景下,发展中国家已难以通过重复发达国家的城市化道路实现自身的发展,而必须探索符合自身实际的城市化道路。加拿大学者麦基通过对亚洲国家的研究而提出的Desakota模式、麦克·道格拉斯通过对泰国北部的研究而提出的Rural-Urban Integration(城乡一体化模式、Qadeer 通过对印度、孟加拉等第三世界国家的研究而提出

5、的“就地城市化”等均是发展中国家对探索符合自身实际的城市化道路的有益探索。总的看来,由于高速发展更易带来不平稳固化和极化效应等问题,发展中国家在城市化进程中必须更加重视城乡二元结构的转换问题,通过适当的政府干预采取相对均衡的城市化发展模式。(二我国城乡关系的形成机理和演变路径我国的城乡关系,主要形成于我国以重工业优先发展为重点的赶超型工业化道路以及服务于此的制度构建和变迁,前者使我国经济发展迅速步入城乡二元发展的轨道,而后者则使城乡二元结构具有了深刻的制度背景,演化为我国特殊的“城乡二元体制”。1、建国后重工业优先发展战略下城乡二元体制的形成建国后,为了尽快摆脱“一穷二白”的落后面貌,与轻工业

6、先行发展的工业化一般规律相反,我国实现了以“赶超”为特征的重工业优先发展战略。一方面,重工业是典型的资本密集型产业,为形成重工业发展所需的资金积累,我国建立了高度集中的计划经济体制,其主要功能是构建农业剩余向工业转移的通道。在这一路径的作用下,工业部门很快步入快速发展的轨道而且成绩斐然,而农业由于资金和其它要素的投入严重匮乏,其发展长期处于滞后状态,城乡二元经济结构迅速形成。另一方面,重工业吸纳就业的能力相对较弱,在我国这样资本短缺、劳动力资源丰富的发展中国家实施这一战略,必然使资本和劳动力的矛盾更加突出,为解决这一矛盾,我国建立了以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度。以户籍制度为

7、基础, 城市粮油供应制度、社会福利制度也消除了农民进城的可能性。通过一系列城乡分割的制度安排, 我国城乡二元体制初步形成。2、改革开放后“城市偏向”发展战略下城乡二元体制的固化改革开放后,由于农村家庭联产承包责任制的实施,改善了农业发展的制度环境,极大地调动了农民的生产积极性,而国家重工业优先发展战略的调整以及市场化方向的体制改革,为乡村工业化发展提供了制度和市场条件,这些条件的改善,曾使农村经济发展加速,城乡发展差距也曾一度缩小。但其效应在20世纪80年代中期以后明显减弱,同时,20世纪80年代中期以后, 国家事实上采取了“城市偏向”的发展战略, 有利于城市发展的城乡分割体制得以延续。首先,

8、城乡分割的户籍制度和劳动就业制度依然存在, 束缚了农村剩余劳动力向城镇转移。其次,在城乡交换关系上, 仍然存在的价格“剪刀差”阻碍了农业效益提高和农民收入增长。第三,国家城市偏向的收入分配体制使农业和农村基础设施投入不足, 农民负担沉重。第四, 金融体制对农村吸多贷少, 造成农村资金大量流失。第五,不合理的土地流转使农民遭受重大损失。上述各种分割体制长期累积使得城乡二元体制固化, 成为制约农民向城镇转移,从而实现工业化、城市化健康发展的根本障碍。(三城乡统筹的城市化道路“城乡二元体制”的根本问题在于,形成了城乡失衡的要素配置机制,造成了城乡发展环境的二元分化,城乡经济主体获取生存和发展资源的便

9、利程度和成本差距明显,经济二元结构与社会二元结构相互交织,这使得我国的城乡二元结构非但未能如传统理论所描述的随着城市化、工业化的推进弱化,反而日益加深。一份研究报告指出,中国城市范围内的基尼系数约为0.38,中国农村范围内的基尼系数约为0.34,但将城市和农村一起进行衡量时,基尼系数可高达0.45,可以看出,城乡二元结构已经成为影响中国未来全局发展和实现社会和谐的核心战略问题。基于此,我国的城市化道路的选择更加不能回避城乡二元结构问题。党的十六届三中全会提出要按照“五大统筹”的要求全面建设小康社会,将“统筹城乡发展”放在“五大统筹”中的首位,并于2007年6月设立成都市和重庆市全国统筹城乡综合

10、配套改革试验区,是新形势下发展战略的重大调整。统筹城乡发展转变过去将城市、农村分开考虑的观点,把城市融入到区域体系之中,并且始终把农村作为区域的基底,强调城乡间的要素自由流动、产业协调发展和公共服务均衡化。由于我国的城乡二元结构具有上述深刻的制度背景,在我国推进城乡统筹发展实际上是面临着双重任务:一方面,要打破城乡二元体制障碍,加快建立城乡机会平等和规则公平的制度环境,推进市场机制在城乡有效作用,奠定以工业化、城市化带动二元结构向一元转换的体制基础;另一方面,要充分发挥社会制度的优势,通过政府作用减弱城乡二元结构的负面影响,实行工业反哺农业、城市支持农村的方针和政策。这为我国城市化发展路径指明

11、了方向,即在承认城乡差别的前提下,从制度上把城乡经济社会作为一个统一系统来对待,整体考虑城市与农村、工业与农业、城镇居民与农民的发展问题,实现城乡的优势互补、协调发展,走出一条城乡统筹的城市化之路。二、成都市统筹城乡发展的实践探索成都市于2003年开始在全市实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略,初步建立了以城乡一体化制度为基础、市场化制度为核心、集约化发展机制为补充的城乡统筹的体制。(一城乡一体化制度在大部分的理论研究中,都把城乡二元结构的转换置于完全的市场机制基础之上。但在我国城乡分割的体制基础尚未完全破除、城市化进程高速推进的条件下,政府在破解城乡二元结构、推进城市化健康发展的过程中

12、的作用仍是不容忽视的,一方面政府需要对原有的城乡分割的体制进行变革,另一方面需要对高速城市化可能带来的负效应进行矫正。成都市主要从推进城乡规划一体化、管理体制一体化、构建城乡一体的公共服务体系等方面着力,探索在城市化进程中有效发挥政府作用的城乡一体化制度。1、推进规划一体化。一是完善规划体系。打破过去城乡分割的传统做法,按主体功能区规划理念提出了“全域成都”的总体布局,将城市中心与周围乡镇及乡村居民点作为一个整体加以规划,并且以此为最高准则调整优化土地利用总体规划、经济和社会发展规划以及城乡总体规划,实现“三规统一”,在“三规”基础上建立城乡产业、公共服务等各类专项规划,保证城乡规划一盘棋、各

13、项规划高度衔接。二是改革规划管理体制。实行规划统一归口管理,从市、县到乡镇都组建规划行政管理机构和规划工作监督机制,加强规划的编制和监督。2、推进管理体制一体化。一是改革行政审批制度。规范和简化行政审批,共减少行政审批事项758项,占原行政审批事项的66%。进一步扩大区(市县审批管理权限。建立了市和区(市县政务服务中心,在乡镇(街道和村(社区建立了便民服务大厅和服务代办点。二是改革行政管理架构。推进市和区(市县行政管理架构改革,先后实施了涉及30多个部门的行政管理体制改革。全面实施乡镇综合配套改革,撤并30%左右的乡镇、47%左右的村,精简乡镇机构各类人员5000多名。三是建立公共财政体制框架

14、,强化政府的公共服务职能。积极推进县乡财政管理体制改革,完善和规范了财政转移支付办法,建立了城乡一体的公共财政体制框架,加大了对公共服务,特别是农村公共服务的投入。(二市场化制度城市化的过程实质是人类通过一定途径实现生产和生活方式由乡村到城市的转换的过程,而城乡统筹的城市化则更加强调农民生产、生活、居住方式转变的质量和水平。这个转变过程需要付出必要的个人成本和社会成本,政府在其中可以起到一定的补充的作用,但更多的成本支付实际上是隐含地通过市场化配置资源来完成的。在理想化的城乡一体的市场经济条件下，土地、劳动力等生产要 素能够在城乡间自由流动，通过市场机制的调节作用达到在城乡间的最优配置， 这一

15、动态过程与城市化进程是一致的。 但我国实行的以户籍制度为核心的城乡分 割体制使得市场机制的作用难以发挥， 城乡统筹的城市化进程更多的要依赖于政 府力量，难以实现可持续发展。针对这一问题，成都市通过体制机制创新，推进 土地、劳动力、资本要素自由流动，建立了城市化进程中有效发挥市场机制作用 的市场化制度。 1、推动土地要素自由流动。在城市土地方面，建立了统一集中的土地市场， 推动土地要素自由流动。 全面实行经营性土地使用权招标、 拍卖和挂牌出让， 确保了城市土地出让的公开、 公正、公平和高效。在农村土地方面，以建立产权归属清晰、权责明确、保护严 格、流转顺畅的现代农村产权制度为目标，推进耕地保护和

16、农村产权制度改革试 点，目前各试点已完成确权阶段工作，开始积极探索在明晰产权基础上实现流转 的有效模式。 2、推动劳动力要素自由流动。建立了城乡统一的户籍制度，出台了关于 推动劳动力要素自由流动。 促进进城务工农村劳动者向城镇居民转变的意见 ，着力推进农民向城镇居民转 变。初步建立了城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业优惠政策、就业援助、 就业工作责任等体系和就业服务网络。在健全完善城镇居民社会保险制度的同 时，着重抓了征地农转非人员社会保险制度、农民养老保险制度、农村居民最低 生活保障制度和城乡一体的社会救助制度的建立健全， 基本实现了社会保险制度 全覆盖。 3、推动资本要素自由流动。积极推

17、进投资体制改革，减少市场准入限制， 推动资本要素自由流动。 建立政府引导、市场运作的投融资平台，先后出台了成都市人民政府关于加快 成都市投资体制改革的决定关于促进民间投资的若干意见10 多个配套文 、 件，为鼓励更多的资金参与城乡建设提供了制度保障。以农村信用社为重点深化 金融体制改革，制定了深化农村信用社改革和发展的措施，大力推进全市农村信 用社增资扩股、 申请央行票据及化解不良贷款工作， 增强其服务“三农”的能力。 （三）集约化发展机制 集约化发展机制 要有效推进城乡统筹的城市化进程，还必须抓住资源紧缺、生态环境脆弱的 基本国情，选择一个符合科学发展规律、代表我国城乡发展方向、能够带动城乡

18、 同发展共繁荣的发展模式。成都在总结这些年来实践经验的基础上，吸取东部一 些沿海城市发展中出现的分散建设、 资源利用水平低、 生态环境破坏严重的教训， 形成了以“三个集中”为核心的集约化发展机制。 1、推进工业向集中发展区集中。按照走新型工业化道路的要求，制定了城 推进工业向集中发展区集中。 乡一体的工业布局规划，通过制定引导政策和建立投资促进机制，强力推进工业 向集中发展区集中。将原规模小、布局散的 116 个工业开发区，调整、归并为 20 个工业集中发展区，形成了中心城区与卫星城和中远郊区，以及工业集中区 与工业点的产业梯度布局、错位竞争的新格局。到 2007 年末，入驻工业集中发 展区规模以上企业 1452 户，工业集中度达 65%。 2、推进土地向规模经营集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照 推进土地向规模经营集中。 依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业 龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户等形式的规模经营 集中。五年共流转农用地 235.6 万亩,其