海绵城市建设项目风险管理研究

1、海绵城市建设项目风险管理研究引言海绵城市建设作为城市雨洪管理的新技术，能够有效地控制雨水 径流量、缓解城市内涝、改善水质污染与水资源短缺等问题。但海绵 城市项目投资量巨大、建设过程复杂，目前尚处于初期探索阶段，在 法规、资金、技术和管理等方面仍存在诸多不足，项目风险无处不在。 为有效防控风险，有必要在识别风险的基础上，厘清其内在主次关系， 为海绵城市建设的风险防控奠定基础。 迄今为止，关于海绵城市建设 风险的研究已广泛涉及生态技术、 金融投资、社会稳定等方面。然而, 海绵城市建设是个系统工程，具面临的风险结构多元复杂，各因素间 呈现出连锁链接的效应关系。因此，需要从建设的前、中、后期，分 析生

2、态、经济和社会维度，综合集成各风险因素并深入探究其内在结 构关系。本文在识别和系统分析海绵城市建设风险因素的基础上，分别从海绵城市建设单位、海绵城市建设管理部门、咨询单位、高校 ， 共邀请十位专家学者成立海绵城市建设专家咨询小组，要求成员在对 问题进行深刻理解的基础上形成问题的要素项目，最终归纳出9个具体的影响因素，建立风险因素解释结构模型并对其进行分等级排序。 最后，根据分析各因素间的内在逻辑关系，提出风险管理的对策建议。1海绵城市建设的风险因素识别风险是指各种不确定性因素对项目目标所产生累加不利的影响 5,而识别风险是实现风险管控的第一步。本文从生态、经济、社 会三个维度，对海绵城市建设过

3、程中的风险因素进行识别。1.1 生态维度风险海绵城市建设通过增加生境斑块6的多样性及其空间结构的优 化，达到增强生态修复功能、对城市生态特别是水生态进行系统性改 造的目的。然而，海绵城市建设具有学科综合性强、技术冗杂、工期 长等特点，需要多领域、跨部门的协调合作，在目前缺乏成熟的生态 技术标准和技术规范的前提下，项目在实施过程中极易产生生态风 险，具体表现为：（1）目标把控失误风险。建设海绵城市的核心理 论是针对中小雨情况下对雨水径流总量的控制。 当遇到暴雨或特大暴 雨时，仍需城市排涝系统来控制，否则更易形成内涝。另外， 海绵 城市建设绩效评价与考核办法（试行）提出以年径流总量作为约束 性考核

4、指标，各地纷纷重视对径流量控制而忽视地面污染物对水质的 污染风险，对水生态造成威胁。（2）海绵体空间布局失谐风险。大 小海绵体尺度不同，大到城市湿地、森林，小到社区公园与街道绿地， 空间尺度不同，控制目标和设计手法也存在差异。 若大小海绵体不能 与建设用地有效契合，将极大地影响海绵体的生态效应， 使巨量投资 付诸东流。（3）地域差异性失调风险。我国地域辽阔，南北气候变 化对时空降雨分布影响较大，国家政策性文件特别是技术指南无法兼 顾所有地区，若不考虑地域环境差异及工程项目的实际条件， 盲目地 采用拿来主义政策，极易造成生态风险。1.2 经济维度风险任何建设项目都处于社会经济系统中， 项目的决策

5、和实施与社会 政治、经济运行环境紧密相关7。海绵城市建设投融资模式尚处于 试验探索阶段，主观决策不慎或客观环境不利影响都可能导致海绵城 市建设资金链断裂并导致连锁反应，进而形成经济风险。具体表现为:（1）系统性金融风险。宽松货币政策导致的流动性过剩和过度的金 融创新与金融监管放松是金融危机的主要原因8。而国际金融危机 外溢效应扩大渗透、部分国家财政货币政策“与邻为壑”的传递效应 都将影响国内海绵城市建设的资金链稳定， 导致海绵城市建设投资者 和项目运营者产生隐患意识，带来经济风险。（2）融资与债务风险。资金问题是重中之重，如何引入市场资金，发挥国家政策性资金“四 两拨千斤”的作用，是需要思考和

6、筹划的问题。初级探索和试点阶段 融资平台机制的不完善，缺乏经验借鉴，债务处理不规范等都可能带 来风险。（3）市场竞争失序风险。市场秩序具有制度和社会的起源， 是社会建构的产物9。目前海绵城市建设的市场产业空间巨大，但 市场产业链不够完善。在利益的驱动下，“分食蛋糕”未形成明确的分工体系，企业不明确如何分割市场便盲目加入竞争， 极易扰乱市场, 催生出不规范操作，使市场竞争失序并带来经济风险。1.3 社会维度风险根据系统工程方法论10,从政府决策、跨部门合作、公众参与三个方面探究海绵城市建设过程中可能带来的社会风险。（1）政府 决策风险。面对现代社会风险问题，传统决策观念和相关制度受到诸 多挑战，

7、迫切需要一种新的社会决策理念与制度架构，以有效规避风 险，造福人类11。政府作为落实建设海绵城市的责任主体，理应为 项目提供政策和制度保障，否则，将影响有效决策从而带来风险。（2） 跨部门合作风险。海绵城市规划是跨界规划12,项目的开展不仅与 规划、国土、排水、交通、园林等职能部门相关，而且涉及环保、城 管、林业、水务等部门，既有行政管理方面的审批监管，也有业务范 畴的指导协调。若跨部门合作管理不到位，利益权衡不善，将会带来 风险。（3）公众参与风险。建设海绵城市本是提升城市环境、改善 宜居品质的民心工程，但海绵城市建设过程中将影响居民的交通出 行、生活品质与工作环境等，若公众的关注度、支持度

8、不够高，将给 海绵城市建设带来社会风险。2海绵城市建设风险因素的内在结构关2.1 确立模型解释结构模型（InterpretativeStructuralModeling,ISM ）是由 美国Warfield教授在1973年创建用于分析复杂的社会经济系统问题 的方法6。该模型的基本原理是首先利用人们的实践经验和专业知 识确定研究系统的各项因素，进而借助关联矩阵原理和计算机技术对 各因素的相互关系信息进行处理，最终将复杂的研究系统分解成一个 层级清晰的多级递阶解释结构模型，便于分析各因素之间的结构关 系，并从中准确辨识解决问题的关键因素13。最后根据布尔代数的运算法则，分析各因素之间的关系，得到可

9、达矩阵；对可达矩阵进行因素层级划分，最终得到要素间的多级递阶结构模型14,由高到低得出风险影响因素。本文一级指标 M由生态（M1）、经济（M2、社 会（M3三方面构成，二级指标由9个要素构成。设要素集合S=S1, S2, S3, S4, S5S9,具体名称及含义详见表 1。2.2 建立可达矩阵为判断上述要素之间的内在结构及逻辑关系，成立分别来自海绵城市建设单位、海绵城市管理部门、第三方咨询单位、高校研究中心 的10人专家小组会商确定其内在关系，并用可达矩阵A表示。若A=（aij）=n x n,定义：当aij=1，则表示Si可以直接到达Sj;当aij=0 , 则表示Si不可直接到达Sj14,详见

10、表2。2.3风险因素等级划分 根据可达矩阵，并运用模型公式得出风险因素的等级划分结果：第一层级（L1）为S1, S2, S3;第二层级（L2）为S6, S8;第三层级（L3） 为S5, S7, S9;第四层级（L4）为S4,详见图1。2.3 因素结构解析通过模型分析可知，海绵城市建设项目风险的影响因素系统是一 个四层级结构，其中L1为表层直接影响因素，L2和L3为中层间接 影响因素，L4为深层根源影响因素。3.1 表层直接影响因素表层直接影响因素为目标把控失误风险 S1、海绵体空间布局失 谐风险S2和地域差异性失调风险S3,均属于生态风险。说明海绵城市建设风险的产生直接来源于微观层面的生态环境

11、，包括设计者对海绵城市建设概念的理解特别是认知径流量和水质污染在建设过程中 的重要性，水质净化同样是海绵城市建设的重要目标； 不同尺度海绵 体在空间上的优化布局是海绵城市建设实效的重要保障；海绵城市建 设应根据实际情况综合考虑多重要素， 否则影响植被生长环境，将直 接造成生态风险。3.2 中层间接影响因素中层间接影响因素由市场竞争失序风险 S&跨部门合作风险S8、 融资与债务风险S5、政府决策风险S7、公众参与风险S9构成。由图 1可知，L2中市场竞争失序风险与跨部门合作风险两个因素相互之间 无直接影响关系，但都直接影响于第一层级中的三个因素，说明：（1） 在海绵城市建设过程中，市场竞

12、争将表现为全产业链竞争，是综合实 力的比较，而非单纯资本实力或投资规模的比拼， 当下PPP式广为 采用，但目前尚未建立科学的绩效评价体系，易造成市场秩序紊乱。 资金因素作为项目进行必备条件，若得不到保障必然影响到项目建设 施工，而对理念认知不透彻、偷工减料、盲目跟风等都将促使L1中生态风险的发生。（2）海绵城市的建设依托不同领域、多部门协同 合作完成，一旦部门间出现相互扯皮、配合不当甚至失去配合的情况， 将直接影响海绵城市建设者对雨水径流量和水质污染的理性认同，对项目空间尺度的有效把握，以及对地域特性的正确识别。L3中融资 与债务风险、政府决策风险、公众参与风险三个因素相互影响，形成 一个回路

13、，说明：政府决策在整个海绵城市建设风险系统中影响最大, 有六大因素受其直接影响。事实上，自国家提出“海绵城市”以来， 相关政策性文件陆续出台，特别是关于推进海绵城市建设的指导意 见的发布，很大程度上保障了项目的顺利实施。（3）政府决策风 险直接影响生态风险。如海绵城市建设技术指南一一低影响开发雨 水系统构建海绵城市建设技术一一低影响开发单项设施及雨水利 用系统标准图集等文件将技术问题进行了规范，对防止生态风险的 产生起保障作用。（4）政府决策风险直接影响社会风险。海绵城市 建设离不开跨部门合作，跨部门合作必须在政府政策纲要下进行； 政 府政策文件的出台也会起到广泛宣传作用， 一定程度上提高了民

14、众对 海绵城市建设的关注度和支持度。3.3 深层根源影响因素分析系统性金融风险S4构成影响海绵城市建设的深层根源影响因 素。多年来扩张性货币政策、频繁出台的产业经济政策和区域规划政 策客观上制造了众多经济热点。在国际、国内经济下行因素的综合作 用下，金融风险累积交错，并从宏观层面起主导作用。系统性金融风 险直接影响市场竞争失序风险的形成。外部经济环境的变化直接作用 于市场运作，宏观经济波动与系统性金融风险直接带来市场竞争失序 风险。4管理建议海绵城市建设的风险因素系统冗杂、 关联性强。每一层风险因素 都受到下一层风险因素的影响。因此，在处理项目风险时，必须对各 类风险因素的层次结构进行分析。控

15、制海绵城市建设风险必须从根源入手，同时控制好“导火索”因素。基于以上研究结论，从根源因素 到直接因素，分别对海绵城市建设的风险防控提出以下对策建议：（1） 充分认清海绵城市建设背景下的经济态势。多年来扩张型货币政策、 频繁出台的产业经济政策和区域规划政策客观上制造了众多经济热 点，海绵城市投资建设过程中热钱容易被轮番炒作抬高资产价格；另外，金融市场监管乏力，极易诱发金融风险点。因此，建设海绵城市 需要用新常态的大逻辑认识当前经济形势， 关注国家政策发展，及时 调整项目发展方向，建立健全经济稳定机制、经济风险预警机制、推 进风险补贴制度建设等。（2）加强政府引导，为海绵城市建设提供 政策支持。根

16、据实际案例进一步完善海绵城市相关文件，特别是技术指南、绩效评估体系、地方专项规划等；进一步加强国家对海绵城市 建设的政策扶持力度，拓宽融资渠道以及加大海绵城市建设研究资金 投入等多层面、全方位的扶持政策。（3）设立海绵城市建设部门， 强化部门监管机制。地方成立海绵城市建设部门，培养部门技术人才， 提高部门管理能力，建立健全部门协作机制和“共同有区别”的工作责任制，避免因跨部门合作产生利益冲突而影响项目有序进行。（4）完善地区专项规划，凸显区域海绵城市建设特性。不同项目的空间布 局控制目标也存在异同，应合理把握海绵城市建设所处的空间布局， 将海绵城市雨水系统应用于大中小海绵体空间布局，区别宏观区

17、域空 间的水系规划与管理、中观尺度的水系规划与治理和微观尺度的水系 治理的工程技术设计，构建均衡性、网络化、多层次的海绵体空间布局结构与城市雨洪管理系统。（5）循因地制宜方针，制定差异化海 绵体设计方案。不同区域的地块必须参照地方气候差异进行区别设 计，切忌一视同仁，盲目照搬。同一区域不同空间布局的地块设计应 采纳不同的雨洪设计。针对景观附属绿地和或高速公路绿地， 尽量原 地解决，避免流入其他领域造成生态风险；针对社区，制定修详及控 详规划尺度标准，如分类设计软化的排水沟、建造雨水花园、调蓄水 池、间接式调蓄洼地等。（6）科学认识海绵城市建设理念，坚持以 海绵城市建设理论基础为指导。海绵城市建设有控制雨水径流、提高 雨水利用率的作用，但不能防洪排涝。面对降水量较多的情况，必须 依靠防洪排涝系统解决问题。切忌仅将海绵城市建设绩效评价与考 核办法（试行）中规定的年径流总量控制要求作为约束性考核指标， 必须深刻意识到海绵城市建设过程中水质污染的