关于建立应对突发公共卫生事件应急机制的对策建议

1、关于建立应对突发公共卫生事件应急机制的对策建议中国社科院社会政策研究中心 杨团一、现状与不足公共卫生事件应急机制与体系的建设，是非典事件提出的新课题。突发公共卫生事件应急条例确定了今后我国公共卫生突发事件应急系统建设的框架。建立突发事件应急机制需要三个方面：一是正确判断，二是正确反应，三是正确处理。正确判断依赖于准确无误且快捷有序的预警预测的信息系统，正确反应需要建立一整套人机自动接续的反应程序，正确处理需要在日常加储备的基础上运用危机公关能力解决问题。关于信息系统，中国疾病预防控制中心已经提出，在国家卫生信息网中建立国家公共卫生监测系统和国家突发公共卫生事件报告系统。问题主要是：体系问题最具

2、倾向性的观点是建立上下垂直的体系，但是，中央CDC是统一管理各地的人事、工资和全部职能还是只管与监测、报告相关的部分业务功能。网络下延问题目前的网络只到县一级，但是，乡和村一级是收集、处理基层数据必不可少的基础，如向下延伸，如何解决网络长远建设的资源合理配置问题。体制问题如垂直管理的网络向乡村延伸，中央CDC将面临管理体制上的过大跨度带来的信息失真的难题。例如，各地若处于利益驱动扣住疫情不报，即便将纸报改为电脑，高技术保障信息系统和报告系统也无用。关于反应程序，做出科学设计并非难事，但是，如何使人机自动接续在体制上有困难。地方政府目前已成为独立的利益主体，为保护地方公共利益，可以最快速度启动地

3、方应急程序，但是在中央与地方、地方与地方之间的人机接续就完全有可能因时因地而异。最难的还是应急处理。从非典事件看出，处理的及时果断一要权威性的国家级指挥中心，统一领导、统一协调；二要信息随时畅通；三要平时有储备；四要建立应急反应机构及专业技术队伍。非典事件主要依靠行政系统的政治动员和社会动员，确实获得了很高成效，但长此以往，靠行政命令而不是靠法律依据，靠专家参与，靠制度化的处理方式，危机处理的代价太大。降低成本、缩小代价，加强危机到来时的应对能力，都要以加强平时工作和政府治理能力为前提和基础。从这个角度，公共卫生应急机制是涉及中国公共卫生服务体系建设的一个系统工程，需要长期不懈的努力。公共卫生

4、应急机制包括信息系统（收集、监测、预警预报）、报告系统、疾病控制体系（流行病调查、应急队伍、实验室网络）、现场（医疗）救治体系四个相互关联的子系统。前两个子系统属专业性的功能系统，后两个子系统涉及公共卫生服务体系的整个医疗卫生资源的整合，是对一个国家应急能力的高难度检验。突发公共卫生事件应急机制的建设，不是一个孤立的目标，不可能只建信息和报告系统，不涉及公共卫生服务体系。例如，具有双重属性现场医疗救治体系，从突发事件应急的角度显然具有公共性，同时，又具有私人性或个人性。就整体而言，对传染病的医疗救治，无疑公共性居首位；对非传染病，若疾病预防与控制的公共机制的作用发挥的不好，也难以避免疾病发生后

5、对个人对集体对社会造成的很大的医疗负担。医疗费用的上涨在世界各国都是非常头疼的问题。没有完善的公共卫生体系，GDP中用于卫生的部分就会很快上涨。非典所暴露的不仅是公共卫生事件应急能力的问题，而是中国卫生服务体系所有的弱点：缺少疾病的预防系统；缺乏传染病的临床指导；缺乏卫生医疗体系网的建设，如信息系统、转诊制度；缺乏对医疗医护人员的专业训练；缺乏中央和地方本身之间的配合。总之，所缺失的都属公共卫生服务的基本内容。还有，中国科研体制的协调性差，是造成突发事件应急处理能力低的一个原因。例如很多中国研究人员投入非典科研，但除了阅读中文报纸的报道，他们往往不知道国际社会正在做什么，国际科学期刊上很少有中

6、国研究小组发表的报告，所以信息共享不畅，中国的研究成果也无法让国际社会知道。中国的新闻报道在提供必需的科学信息方面也相形见绌。二、国际社会的经验1、成立专门的应急机构。为了对付和防范生物恐怖袭击，美国卫生与人类服务部专门成立了公共卫生应急办公室。该办公室负责协调疾病控制与预防中心、食物与药品管理局、国家卫生研究院等科研机构之间的合作，为美国如何应付迫在眉睫的天花生物恐怖出谋划策。在英国，疯牛病之后，政府内阁成立了专门应对公共卫生和恐怖的突发事件的秘书处。该秘书处直接对首相负责。功能一是监测突发事件，二是进行全民宣教和指导，三是向媒体和公众公布疫情，四是进行基层医务人员的知识培训。2、围绕一个中

7、心进行资源整合。例如国际卫生组织的“全球警报与反应网络”（Global Outbreak Alertand Response Network将全球112个机构（其中包括中国在内的13个国家级实验室）的人力和技术资源整合起来，针对国际传染病爆发做出辨认、确认和反应。鉴于该系统有一整套自动接续的反应程序，所以一旦发出警报，应急系统即被激活，24个小时之内即可作出系统反应。非典危机让全球看到这个系统的巨大能力。不过，从实践看，监测与预警系统与应急反应属相互联系但功能不同的两类系统能力。前者主要是提供信息，特别是发病规模的信息，以助判断。后者则需要灵活应变的处理能力。3、建立有利于公共卫生应急的资源整

8、合政策。例如在美国，公共卫生体系综合了其他的卫生体系，包括社区医院和社区医生资源的整合。美国的私人医院也在公共卫生体系中具有责任，所以当出现非典这样的疾病时，所有的医院都会在他们的层次上确保做好准备。每家医院都是通过网络和美国的疾病控制中心时时进行连接，并且可以直接向他们及时的传输资料。医院不仅与CDC、还与当地的医疗保障、公共卫生部门以及相互之间都有联系。出现紧急事件，医院有责任教育医生以及公众，有责任向政府通报信息，确保政府做好准备。总之，对于疾病控制，每一个医生和医院、诊所，都需要得到正确的信息，也都需要向外报出自己的信息。信息的充分化、透明化、即时化，是帮助医院做出应急反应的关键。三、

9、建议1、建立直接归属国务院领导的公共卫生应急办公室，在突发事件应急机制建设的系统工程未基本建成之前，针对所需，负责某些优先事项和全局事项。在突发事件到来之际。迅速转成突发公共卫生事件指挥中心。2、加强应对突发公共卫生事件的能力建设。一是信息反应能力，例如一地出现疫情，是否能够做到2小时内报出，接到传报的机构是否能够根据其紧急程度直报中央CDC，并尤其直报国务院应急办。二是处理应急事件的指挥能力。三是对社会机构、媒体和居民的指导能力。四是医务人员常识判断能力。每一项能力建设都需要专门列项，以国务院交办课题的方式限期高质量完成。3、建立科研项目及成果协调、交流的网络平台。这个平台要将有关突发事件应

10、急和公共卫生服务的所有相关项目申报、获准情况和研究成果汇集起来，要打破部门界限，大力倡导卫生领域的专业研究人员与社会科学研究人员相结合，要尽可能广泛地收集国际社会的相关信息，利用网络平台将我国的科研成果及时推向世界。4、卫生部设直属部长的协调办公室，做好资源的整合与协调。该办公室的工作一要明确优先次序。例如在六、七十年代讲预防为先，而现在预防并不突出，非典事件过后，需要明确预防为主的卫生政策，以此为核心整合其他政策，形成公共卫生服务的整个体系。二要对准问题焦点。例如疾控和医政部门协调。需要强调医政部门在监测工作中的重要性，实现资源共享和功能互补。5、加强公共卫生筹资机制。可仿照教育法“各级人民

11、政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”，要求今后各级政府公共卫生拨款的增长高于财政经常性收入的增长。6、提高政府对公共卫生投入的管理级次，将公共卫生服务项目按基本到特需进行划分。越是基本的项目管理级次越高，可考虑主要由中央财政直接支付；越是“特需”的项目，其管理级次应越低，可考虑由所在县或区财政支付。7、再建一条与CDC平行的公共卫生信息系统。建立公共卫生体系，最重要是处理好政府和市场之间的交接面，建立互动的良好机制来应对危机，政府是有限的不是全能的政府。可考虑除CDC系统之外，运用半政府半市场的机制，以医院为报告单位再建一条公共卫生信息系统，以更好地防止漏报、瞒报现象，使决策层在尽可能短的时间内得到疫情及其传播情