试论我国《环境保护法》的修改——以环境公共政策为视角(1)

1、试论我国环境保护法的修改以环境公共政策为视角(1)内容提要: 当下关于我国环境保护法修改的各种意见、方案中，对环境保护法的地位、称谓、价值、原则、制度等的认识很不一致、不明确，如一些学者提到我国环境保护法应当对国家的环境政策予以宣示，但为何要宣示及宣示什么等却不甚明了。本文力图以环境公共政策为视角，对环境保护法修改中涉及的称谓、价值、原则、制度等进行研究，以期引致学界对这个问题的进一步关注。 一、中国的环境公共政策与环境法之关系（一）公共政策及环境公共政策的定义1、公共政策。对于公共政策的定义有多种：戴维?伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。此定义强调的是公共政策的价值分配功能。

2、伍德?威尔逊认为公共政策是有立法权的人制定的，而由行政人员执行的法律和法规。此定义是政治与行政二元论的体现，仅把范围限定在法律政策之内。卡普兰认为公共政策是指拥有价值、目标与策略的宏大计划。它突出了政策是以某特定目标为导向的行动计划以及它与一般计划的区别，比较笼统。托马斯?达伊认为公共政策是所有政府决定做的或者决定不做的事情。这个定义突出了政策的表现形式。我国有些学者认为，公共政策是党和政府用来引导、规范有关个人、机构团体行动的指南或准则。它的表现形式有法律规章、行政命令、行动计划与策略、政府首脑的书面或口头声明和指示等等。这个定义虽然比较全面地指出了公共政策的表现方式，也突出了它是一种行为规

3、范，但是没有反映公共政策的本质。尽管许多学者对什么是公共政策进行了界定，但由于出发角度不同，其观点各有千秋。2、环境公共政策。经济利益与环境利益是环境法的基本问题。环境利益是指在满足大多数人需要的同时保护和优化生态系统，保持生态生产力可持续运行能力，以满足全人类整体和长远需要的效益。 1 1由于环境利益按照主体的不同可分为个人环境利益、集体环境利益、社会环境利益和国家环境利益，由是环境公共政策是指公共权力机关对社会的环境公共利益和经济公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程当中依据人与环境和谐发展的目标，经由政治过程所选择和制定的开发利用自然资源、保护改善环境的行为准则。此定义表明公共权力机关

4、在制定环境公共政策时首先要对在社会的环境公共利益与经济公共利益之间进行选择和综合。这是因为环境公共政策的目的是为了促进人类与环境的和谐发展，人类的发展是人类在物质、精神（心智）方面的发展，发展的基础是人类所处的环境，离开了人类环境，人的发展甚至生存均不可能。环境问题是人类在生产和生活过程当中的不适当方式产生的，与经济活动相生相伴。在现实社会中，经济发展与环境保护的顺序安排是政策安排中的首要问题。在经济发展中保护环境或是经济发展中兼顾环境保护具有不同的含义，所以，制定公共环境政策首要的是对环境公共利益与经济公共利益进行考量，确定发展的顺序安排。其次是对环境公共利益的选择问题。环境公共利益有多元性

5、，既有国家环境利益，还有社会环境利益。在社会环境利益中，既要选择、综合大多数人的环境利益，也必须兼顾部分地区、部分人的环境利益，当然，有时国家环境利益与社会环境利益可能不相协调。第三，在当下，环境公共政策的制定必须以人与环境的和谐发展为目标。自从1987年世界环境与发展委员会提出可持续发展的理念被世界各国普遍接受以来，可持续发展观已深入人心。近年来，党中央在对可持续发展观的基础上提出了科学发展观。科学发展观是“全面、协调和可持续发展”的发展观，强调社会、经济、自然的全面、协调和可持续发展，强调社会的政治、经济、文化、科技、教育等的全面、协调和可持续发展。也就是说，公共环境政策的制定既有兼顾社会

6、内部各种社会关系的和谐发展，而且根本上是要“和谐”人的社会与自然两者发展之间的关系。第四，开发、利用自然资源和保护、改善环境是环境公共政策的作用体现。（六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能

7、力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村。（六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村。（六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能

8、力结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村。（六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认

9、识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村。（六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境

10、保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村。（六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学

11、习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村。（六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义

12、新农村。（六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村。注释:1 李启家、李丹：环境法的利益分析之提纲，2003年环境资源法学国际研讨会论文集，第375页

13、。 2 葛洪义主编：法理学，中国政法大学出版社，1999年版，第3839页。 3 博登海默在法律的渊源和技术第十六章法律的非正式渊源中站在法学的角度对公共政策的范围的界定是：我们在此节所使用的“公共政策”这一术语，主要是指尚未被整合进法律中的政府政策和惯例。在此，甚至作为非经程序而存在的惯例也被认可为公共政策。见E?博登海默著：法理学法律哲学和法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年版，第465页。 4 王曦：修改重中之重应强化政府职能。 5 关于中国共产党的政策是否是公共政策以及其法律效力。当代中国实行的政治体制是中国共产党领导的“议行合一”制，共产党组织事实上成为一种社会公共权力

14、，而且是各种社会公共权力的组织机构的领导核心，党是制定公共政策的重要主体。共产党的政策成为公共政策有直接适用（通常是党的代表大会和中央全会通过的决议、主要国家领导人的讲话等）和间接转化两种形式（赋予党的政策以立法决策和行政决策的形式，使之定型化、规范化、法定化）。因此，直接适用的党的政策，不具有法律效力。而经过转化并且符合宪法、地方组织法和立法法规定的程序和事项的法律规范，具有法律效力。 6 对此有不同的观点。一些学者认为这是党的政策转化为公共政策并获得了法的形态，一些人却认为它虽然得以成为公共政策，但是由于不符合行政决策制定的规范，没有获得法的形态。 7 指中国乡、镇行政组织的政策。这是因为

15、在中国乡镇行政组织不具有制定政策的能力。 8 参见别涛：关于的修改方向，王树义主编：可持续发展与中国环境法治，科学出版社2005年7月第1版，16页。 9 参见张文显：法理学，高等教育出版社，北京大学出版社，1999年版，第209210页。 10 亚里斯多德把正义分为分配的正义和矫正的正义两种。所谓分配的正义就是求得比例的相称，即根据每个人的功绩、价值来分配财富、官职、荣誉等，它是以承认人天生的体力和智力的不平等为前提的。在这个领域，对不同的人给予不同的对待，对相同的人给予相同的对待，这就是正义。所谓矫正的正义，涉及对侵害财富、荣誉和权利的恢复与补偿。在这个领域，不管谁是伤害者，也不管谁是受害者，伤害者补偿受害者，受害者从伤害者那里得到补偿，就是正义。亚里斯多德从正义出发，认为法律就是正义的体现，法律的好坏完全是以是否符合正义为标准。亚里斯多德对正义的这种划分对后世产生了久远的影响。 11 张文显：法理学，高等教育出版社，北京大学出版社，1999年版，第253255页。 12 黄元山：国家生态安全与恩施州的生态安全状况，恩施州党校学报2006年第2期。 13 吕忠梅：环境法学，法律出版社2004年版，第9页。 14 转引自张文显：法理学，高等教育出版社，北京大学出版社，1999年版，第233页。 15 张文显：法理学，高等教育出版社，北京